3

Orzeczenie

z dnia 28 stycznia 1991 r.

(K. 13/90)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski

Tomasz Dybowski

Kazimierz Działocha

Antoni Filcek

Henryk Groszyk

Maria Łabor-Soroka

Wojciech Łączkowski

Remigiusz Orzechowski

Janina Zakrzewska (sprawozdawca)

Andrzej Zoll (sprawozdawca)

Protokolant: Jerzy Porowski

po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 1991 r. na rozprawie sprawy z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, z udziałem uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie zgodności art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm (Dz.U. Nr 37, poz. 173 ze zm. w: Dz.U. z 1989 r. Nr 42, poz. 230 i z 1990 r. Nr 10, poz. 58) z art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

orzeka:

przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm (Dz.U. Nr 37 poz. 173 ze zm. w: Dz.U. z 1989 r. Nr 42, poz. 230 i z 1990 r. Nr 10, poz. 58) jest zgodny z art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

I

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił w dniu 10 października 1990 r. o stwierdzenie zgodności “art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 37, poz. 173) w brzmieniu: “Zakaz aresztowania bez zgody Sejmu lub Rady Państwa oznacza także zakaz zatrzymania lub ograniczenia w jakikolwiek inny sposób prawa nietykalności poselskiej”, z art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 22 lipca 1952 r. z późniejszymi zmianami) w brzmieniu: “Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karno-sądowej ani aresztowany bez zgody Sejmu... “

W uzasadnieniu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podnosi, iż z immunitetu poselskiego określonego w ust. 3 art. 21 Konstytucji RP wynika zakaz pociągnięcia posła do odpowiedzialności karnosądowej oraz jego aresztowania - bez zgody Sejmu.

Tymczasem ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów, powtarzając w ust. 1 art. 22 treść zawartą w ust. 3 art. 21 Konstytucji, następnie w ust. 2 art. 22 podając zakres zakazu aresztowania, stwierdza, że zakaz ten oznacza także zakaz zatrzymania posła lub ograniczenia w jakikolwiek inny sposób prawa nietykalności poselskiej.

Z przepisu tego wynika, że ustawodawca przez aresztowanie nie rozumie samego tylko tymczasowego aresztowania, a więc środka zapobiegawczego ściśle określonego w kodeksie postępowania karnego, ale także - również dobrze znane i ściśle określone w ustawodawstwie - zatrzymanie. Zdaniem wnioskodawcy, postanowienia ustawy z 31 lipca 1985 r. idą jeszcze dalej, ponieważ zakaz aresztowania pojmowany jest w ustawie jako zakaz ograniczenia w jakikolwiek sposób nietykalności poselskiej. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdza, iż jego zdaniem nie jest jasne “czy pojęcie nietykalności poselskiej ma się rozumieć dosłownie jako wyłączenie zastosowania wobec posła jakiegokolwiek środka przymusu fizycznego ograniczającego jego wolność, czy też jest ono nazwą immunitetu poselskiego, niemniej w obu wypadkach z (...) przepisu ustawy wynika zakaz stosowania wobec posła przymusu fizycznego”. Pierwszy Prezes SN uważa, iż zawarta w postanowieniach ustawy interpretacja zakazu aresztowania jest interpretacją rozszerzającą i “wydaje się być sprzeczna z wyraźnym brzmieniem przepisu konstytucyjnego”.

Prokurator Generalny RP w piśmie z dnia 29 października 1990 r. zajął stanowisko, iż przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (z późniejszymi zmianami) jest zgodny z art. 21 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przeciwieństwie bowiem do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny jest zdania, iż wprawdzie “Konstytucja w art. 21 ust. 3 nie określa pojęcia “aresztowania”, tym niemniej w doktrynie przyjmuje się, że zakres zakazu aresztowania posła bez zgody Sejmu jest szerszy i obejmuje nie tylko tymczasowe aresztowanie - jak to sugeruje wnioskodawca, lecz wszelkie formy pozbawienia wolności, jak np. aresztowanie stosowane wobec świadków uporczywie uchylających się od złożenia zeznania - art. 244 § 2 kpk, pozbawienie wolności za cięższe naruszenia powagi, spokoju lub porządku czynności sądowych - art. 43 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, areszt zastępczy stosowany jako środek przymusu w postępowaniu egzekucyjnym - art. 1053 kpc.

Do form pozbawienia wolności zaliczyć również należy zatrzymanie. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 244 kpk - okres tymczasowego aresztowania liczy się od dnia zatrzymania. Konsekwencją takiego unormowania jest przyjęcie, iż zatrzymanie, jako forma faktycznego pozbawienia wolności, mieści się w pojęciu “aresztowania”, o którym mowa w art. 21 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym zatrzymanie posła nie może nastąpić bez zgody Sejmu”. Prokurator Generalny dodaje również, iż - jego zdaniem - przepisy o immunitetach nie mogą być poddane wykładni ścieśniającej.

II

Na rozprawie Trybunał Konstytucyjny wysłuchał wnioskodawcy - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, posłów - przedstawicieli Sejmu oraz przedstawiciela Prokuratora Generalnego.

Wnioskodawca podtrzymał swój wniosek i przedstawił trudną sytuację sądów, gdyby w sprawach związanych z poselskim immunitetem trzeba było nadużywać pojęć stanu wyższej konieczności lub obrony koniecznej.

Umocowani przedstawiciele Sejmu RP, którzy nie złożyli swego stanowiska na piśmie, zajęli - każdy z nich - nieco odmienne stanowisko. Poseł Janusz Szymański stanął na stanowisku, iż zawarty w Konstytucji RP immunitet formalny obejmuje nie tylko odpowiedzialność karnosądową, co zawarte jest w tekście art. 21 ust. 3 Konstytucji, ale również odpowiedzialność karnoadministracyjną, dyscyplinarną i zawodową. Poseł powołał się na wykładnię doktrynalną i poglądy, według których immunitet obejmuje również odpowiedzialność przed kolegium do spraw wykroczeń. Zdaniem posła, zakres zakazu aresztowania posła i senatora bez zgody Sejmu obejmuje nie tylko tymczasowe aresztowanie, lecz także wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności. Przepis art. 21 ust. 3 Konstytucji ustanawia dwa różne przywileje poselskie: poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnosądowej bez zgody Sejmu oraz poseł nie może być aresztowany bez zgody Sejmu. W konkluzji poseł J. Szymański wniósł o uznanie przez TK, iż przepis art. 22 ust. 2 ustawy o obowiązkach i prawach posłów jest zgodny z Konstytucją.

Zdaniem posła Macieja Bednarkiewicza, należy porównać unormowanie konstytucyjne z unormowaniami ustawy, posługując się pojęciami z dziedziny prawa karnego.

Dlatego też można mieć wątpliwości, czy immunitet karnosądowy oznacza również zakaz wszczęcia postępowania przygotowawczego. Według opinii posła Bednarkiewicza wątpliwości I Prezesa SN są zrozumiałe. Sejm stoi w obliczu konieczności ustalenia nowego prawa dotyczącego obowiązków i praw posła, stąd oczekiwanie na orzeczenie Trybunału.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, podtrzymując na rozprawie stanowisko złożone na piśmie do akt sprawy, podniósł jednak, “że czuje się rozdarty między stanowiskiem Prokuratora Generalnego a stanowiskiem Pierwszego Prezesa SN” i zaapelował do Trybunału, aby rozważył argumenty przemawiające za jednym i drugim poglądem. Zdaniem Prokuratora, pojęcie konstytucyjne należy rozpatrywać - zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności karnej - zwężająco, jednakże uważa, iż pojęcia konstytucyjne są pojęciami pojemniejszymi od pojęć używanych przez ustawę zwykłą.

III

Trybunał Konstytucyjny na podstawie analizy tekstów prawnych i po przeprowadzeniu rozprawy ustalił, co następuje.

Przystępując do rozważenia problemu podniesionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył przede wszystkim istotę immunitetu poselskiego i nietykalności poselskiej, tak jak instytucje te kształtowały się w rozwoju historycznym, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań konstytucyjnych i praktyki poselskiej. Było to celowe, ponieważ rozważając dzisiaj instytucję immunitetu parlamentarnego należy sięgnąć do jego genezy. Zjawiska historyczne, które zrodziły immunitet, należą do przeszłości, jednakże istota tej instytucji pozostaje mało zmieniona. Powstanie immunitetu związane jest z powstaniem systemu przedstawicielskiego jako wyrazu suwerenności narodu. ów związek immunitetu z instytucją reprezentacji pozwala umiejscowić immunitet parlamentarny jako przywilej posła i przedstawicielstwa jako całości. Interpretacja immunitetu, będącego przywilejem, może wywoływać konflikty, bowiem z jednej strony mamy tutaj do czynienia z demokracją (równość), z drugiej zaś z zasadą suwerenności narodu. ów konflikt był od dawna postrzegany przez najwybitniejszych przedstawicieli nauki (Carré de Malberg, Duguit), jako powodujący możliwość rozbieżności interpretacyjnych, jednakże przeważała opinia, iż decydujący dla oceny istoty immunitetu parlamentarnego jest jego związek nie tylko z osobą, ale i z funkcją przedstawiciela (Barthelemy, Pierre, Erskine, May, Jellinek, Esmaine, z nowszych prac: Souliers L'imiolabilité Parlementaire, tamże cyt. obszerna literatura przedmiotu; Kelsen, który uważał, że instytucja immunitetu jest przestarzała i nieskuteczna, należał do wyjątków). Dla oceny przepisów dot. immunitetu ważne więc będzie zawsze spojrzenie na nie przez pryzmat dwóch zasad: zasady równości wobec prawa i zasady stanowiska organu przedstawicielskiego. Zasadę immunitetu, jako zasadę wyjątkową, należałoby traktować ścieśniająco, pod warunkiem wszakże, iż nie chodziłoby o immunitet parlamentarny, różniący się od innego rodzaju immunitetów w sposób istotny. Jest on bowiem czymś więcej niż immunitetem jednostkowym, jest przywilejem, to prawda, ale zarówno osoby, jak i instytucji.

Immunitet poselski, tak jak kształtował się w rozwoju historycznym i istnieje współcześnie, może mieć charakter materialny i formalny. Immunitet materialny przewidywała konstytucja polska z 17 marca 1921 roku, a obecnie ustanawiają go z reguły konstytucje państw demokratycznych, np. Konstytucja Republiki Włoskiej z 1947 r., Ustawa Zasadnicza RFN z 1949 r., Konstytucja V Republiki Francuskiej z 1958 r. i inne. W Polsce tzw. “mała Konstytucja” z 1947 roku przyjęła w swym tekście rozwiązania Konstytucji z roku 1921, natomiast Konstytucja ż 1952 r. odeszła od sformułowania z lat 1921 i 1947 i przyjęła tekst art. 21 ust. 3 dotyczący immunitetu w brzmieniu do dziś obowiązującym: “... Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karno-sądowej ani aresztowany bez zgody Sejmu, a w okresie kiedy Sejm nie obraduje - bez zgody Rady Państwa”. Było to więc odejście od pojęcia immunitetu materialnego i przyjęcie konstrukcji immunitetu formalnego. Zawarta w Konstytucji zasada immunitetu ustanawia jedynie utrudnienia proceduralne, przeszkodę wszczęcia ścigania, obwarowując je szczególnym warunkiem, jakim jest wyjednanie zgody parlamentu.

Immunitet poselski określony przepisami Konstytucji z 1952 r. ma ponadto charakter immunitetu karnosądowego. Nie wyklucza on odpowiedzialności cywilnej, dyscyplinarnej i zawodowej.

Do momentu zmiany Konstytucji dokonanej w roku 1989 można było wobec tego stać na stanowisku, iż odejście od dotyczących immunitetu postanowień z lat 1921 i 1947 było w roku 1952 zmianą świadomą. Jednakże wola ustawodawcy z roku 1952 nie jest wolą współczesnego ustawodawcy i miejsce immunitetu poselskiego należy rozpatrywać na tle filozofii leżącej u podstaw dokonanych zmian w Konstytucji, a zwłaszcza jej art. 1. Nie można również - interpretując dzisiaj Konstytucję - odrywać się od doświadczeń praktyki w zakresie pozbawiania posłów immunitetu w Polsce Ludowej. Istnienie immunitetu nie stanowiło w praktyce żadnej przeszkody w jego pozbawianiu i naruszaniu konstytucyjnych zasad jego uchylania. Takie doświadczenia nie mogły nie wpływać na chęć zmiany istniejącego stanu, nie tylko w praktyce, ale i w sformułowaniach prawnych. Znalazło to swój wyraz już w ustawie o obowiązkach i prawach posłów z 1985 r., jak również w jej nowelizacji z 26 października 1990 r. W dyskusji nad odpowiednim artykułem projektu ustawy dot. immunitetu, na posiedzeniu plenarnym Sejmu, określono owo ustawowe sformułowanie jako “odpowiednie rozwinięcie” Konstytucji, oraz stwierdzono, iż “utrzymując się w ramach zakreślonych przepisem art. 21 ust. 3 Konstytucji, obejmującym tzw. immunitet formalny, projekt ustawy dokonuje jego celowościowej wykładni”.

Istotne znaczenie dla odpowiedzi na pytanie postawione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego ma również stanowisko Sejmu RP i Senatu RP.

Ważnym elementem tego stanowiska jest tekst przyjętej przez Sejm RP noweli do ustawy: “ustawa o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów na Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej”, przesłanej 30 października 1990 r. do wiadomości Marszałkowi Senatu (druk sejmowy nr 350). W ustawie tej znajduje się art. 22 w brzmieniu:

“Art. 22. 1. Poseł lub senator nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnosądowej i karnoadministracyjnej, ani aresztowany bez zgody odpowiednio Sejmu i Senatu.

2. Zakaz aresztowania, o którym mowa w ust. 1, bez zgody Sejmu lub Senatu oznacza także zakaz zatrzymywania lub ograniczenia w jakikolwiek inny sposób nietykalności poselskiej lub senatorskiej.

3. Wniosek uprawnionego organu w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnosądowej i karnoadministracyjnej lub aresztowanie posła albo senatora rozpatruje Sejm lub Senat na posiedzeniu plenarnym. Tryb postępowania w tych sprawach określają regulaminy Sejmu i Senatu”.

Senat nie zgłosił uwag do przytoczonego wyżej artykułu (pismo Marszałka Senatu z dnia 4 grudnia 1990 r., druk nr 610A). Przyjęcie ustawy w znowelizowanym brzmieniu wskazuje wyraźnie na stanowisko parlamentu uznające implicite zgodność postanowień ustawy o obowiązkach i prawach posłów z Konstytucją.

Gdy chodzi o stanowisko nauki, to nie tylko przedstawiciele prawa konstytucyjnego (m. in. A. Gwiżdż, J. Repel), ale również i innych dziedzin prawa (A. Murzynowski, W. Michalski) stali na stanowisku zgodności kwestionowanego przepisu ustawy z Konstytucją (inaczej St. Ehrlich, zdający się w ogóle nie dostrzegać istnienia ustawy o obowiązkach i prawach posła).

Częścią ustanowionego w Konstytucji immunitetu jest również instytucja nietykalności poselskiej. Konstytucja stanowi bowiem, iż “Poseł nie może być (...) aresztowany bez zgody Sejmu” (art. 21 ust. 3). Ów konstytucyjny zakaz aresztowania należy interpretować zgodnie z przyjętym powszechnie stanowiskiem doktryny, nie dopuszczającym sprowadzania konstytucyjnego pojęcia “aresztowania” do jego pojęcia z procedury karnej. Pojęcia konstytucyjne są bardziej pojemne, i konstytucyjne pojęcie “aresztowania” należy rozumieć szerzej, obejmując nim zatrzymanie, przetrzymanie i w ogóle wszelkie pozbawienie wolności, choćby tylko czasowe, przez jakiekolwiek organy państwowe stosujące przymus. Decyzję w takim przypadku, dopuszczającą możliwość uchylenia nietykalności, może podjąć tylko Sejm.

Takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie pozostaje w sprzeczności ze sformułowaniami art. 87 ust. 1 Konstytucji, które odnoszą się do gwarancji procesowych wolności osobistej każdego obywatela. Pojęcie “aresztowania” w art. 87 ust. 1 Konstytucji zostało użyte w innym niż w art. 21 ust. 3 kontekście. W art. 87 ust. 1 pojęcie to ma znaczenie procesowe, węższe od użytego w art. 21 ust. 3.

Postanowienia Konstytucji w interesującym Trybunał Konstytucyjny przedmiocie są dość wąskie. Przekonywający jest jednak pogląd, iż w przypadku schwytania posła lub senatora in flagrante delicto, gdy waga czynu lub inne okoliczności sprawy wskazują na uzasadnioną obawę ucieczki schwytanego, poseł lub senator może być zatrzymany, a organ dokonujący zatrzymania winien niezwłocznie zawiadomić o tym fakcie Sejm lub Senat. Mamy wówczas do czynienia ze stanem wyższej konieczności, który powinien być - na równi z obroną konieczną - traktowany tak, jak o tym mówią przepisy kodeksu karnego (art. 22 kk i art. 23 kk). Szersza bowiem, zgodne z literą ustawy, rozumienie nietykalności parlamentarnej nie wyklucza skutecznej ochrony porządku prawnego przed ewentualnymi bezprawnymi zachowaniami osób z nietykalności takiej korzystających. W przypadku kolizji dóbr prawnie chronionych decydujące znaczenie ma ocena wartości tych dóbr. W przypadku ich znacznej wartości, dla ich ochrony i konieczności poświęcenia prawa wynikającego z nietykalności parlamentarnej, prawo to musi ustąpić.

Nietykalność parlamentarna, podobnie jak i immunitet, nie ma służyć zapewnieniu bezkarności parlamentarzysty w przypadku zachowania naruszającego porządek prawny, a ma jedynie służyć zapewnieniu możliwości wykonywania przez parlamentarzystę jego mandatu.

Nietykalność poselska lub senatorska oznacza kwalifikowaną nietykalność w stosunku do tej, która jest prawem każdego człowieka. Legalność ograniczenia nietykalności parlamentarnej nie może być uzasadniona tylko formalnymi kompetencjami osób nietykalność tę ograniczających. Dlatego też niezbędne jest każdorazowe uzasadnienie takiego ograniczenia kolizją dóbr, usprawiedliwiającą działanie w ramach stanu wyższej konieczności lub obrony koniecznej.

Trybunał Konstytucyjny zapoznał się również z materiałami zespołu prawa konstytucyjnego Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, poświęconymi problemom immunitetu i nietykalności poselskiej, oraz z materiałami Komisji Nadzwyczajnej Sejmu RP do zbadania działalności policji wobec rolników protestujących w Mławie oraz w gmachu Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a także w stosunku do obecnych w gmachu ministerstwa posłów.

Analiza przytoczonych wyżej tekstów, opinii parlamentu i poglądów nauki oraz złożone na rozprawie wyjaśnienia, m. in. co do stanu prac parlamentarnych, pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu na zajęcie stanowiska w sprawie.

Trybunał Konstytucyjny ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 2 ustawy o obowiązkach i prawach posłów, tzn. rozpatrywał sprawę w granicach wniosku. W szczególności Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się w sprawie przyszłego uregulowania materii immunitetu parlamentarnego w ustawodawstwie zwykłym i w ewentualnej nowelizacji Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał również, iż nie może wyjść naprzeciw wyrażonym na rozprawie oczekiwaniom przedstawiciela Sejmu i wypowiedzieć swojej opinii w sprawie zakresu parlamentarnego immunitetu. Stanowisko takie Trybunał Konstytucyjny zajął dlatego, że przepisy ustawy z 1985 r. (z późn. zm.) dotyczące immunitetu parlamentarnego zostały zmienione przez Sejm i Senat ustawą z dnia 5 stycznia 1991 r., dotąd nie publikowaną. Zajmując takie stanowisko Trybunał Konstytucyjny potwierdza tym samym swój wcześniej wyrażony pogląd co do potrzeby wstrzemięźliwości sędziowskiej w sprawach będących w toku prac parlamentarnych. “Wszczęcie prac legislacyjnych zmierzających do zmiany aktu normatywnego, stanowiącego przedmiot bądź podstawę kontroli, czyni kwestię prawną również materią polityczną, wymagającą rozstrzygnięcia przez polityczne organy państwa. W czasie trwania prac legislacyjnych celowe jest, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie niepisanej zasady powściągliwości sędziowskiej, jeżeli ważne względy prawne nie nakazują mu wcześniej rozstrzygnąć sprawy” (P. 1/90). Takim ważnym względem jest dla Trybunału ochrona praw obywateli. W przedmiotowej sprawie jednakże sytuacja taka nie zachodziła, co pozwoliło Trybunałowi na orzekanie w granicach wniosku.

W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny w kwestii relacji postanowień zawartych w Konstytucji i sformułowań ustawy dotyczących obowiązków i praw posła ustalił, co następuje.

Przyjmując, iż pojęcia konstytucyjne należy traktować jako bardziej “pojemne” niźli pojęcia kodeksowe, oraz biorąc pod uwagę charakter instytucji nietykalności poselskiej oraz cel, któremu ta instytucja ma służyć, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 22 ust. 2 ustawy o obowiązkach i prawach posłów z 1985 r. jest zgodny z art. 21 ust. 3 Konstytucji.