6

Orzeczenie

z dnia 11 grudnia 1990 r.

(K. 9/90)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: wiceprezes TK Leonard Łukaszuk

Sędziowie TK: Czesław Bakalarski

Tomasz Dybowski

Kazimierz Działocha

Antoni Filcek (sprawozdawca)

Henryk Groszyk

Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)

Wojciech Łączkowski

Janina Zakrzewska

Andrzej Zoll

Protokolant: Jerzy Porowski

po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 1990 r. na rozprawie sprawy z wniosku "Solidarności Weteranów Pracy" Niezależnego Krajowego Związku Zawodowego w Polsce, z udziałem uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności art. 122 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270, z 1986 r. Nr 1, poz. 1, z 1989 r. Nr 35, poz. 190 i 192 oraz z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i 61; Nr 36, poz. 206 i Nr 66, poz. 390) z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 68 ust. 1, art. 78 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 i 2,

orzeka:

1. art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, z 1984 r. Nr 52, poz. 268 i 270, z 1986 r. Nr 1, poz. 1, z 1989 r. Nr 35, poz. 190 i 192 oraz z 1990 r. Nr 10, poz. 58 i 61; Nr 36, poz. 206 i Nr 66, poz. 390) jest niezgodny z przepisami art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. art. 122 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt. 1 sentencji orzeczenia nie pozostaje w niezgodności z art. 3 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 78 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

I

Po sprecyzowaniu wniosku "Solidarność Weteranów Pracy" Niezależny Krajowy Związek Zawodowy w Polsce, Zarząd Główny w Warszawie domagał się stwierdzenia niezgodności art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) z art. 5 pkt 5, art. 8 ust. 2, art. 19 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 2, art. 68 ust. 1, art. 78 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wnioskodawca zarzucił, że w kwestionowanym przepisie przyjęto w stosunku do objętych nim świadczeniobiorców, otrzymujących emerytury lub renty przyznane do dnia 31 grudnia 1981 r., takie zasady rewaloryzacji świadczeń, które w warunkach inflacji postawiły ich pod względem wysokości wypłacanych świadczeń w znacznie gorszej sytuacji od osób przechodzących na emeryturę lub rentę po tej dacie. Różnice te pogłębiły się na skutek wprowadzonych ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206) korzystnych zmian w unormowaniu bieżącej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Zmiany te są bowiem korzystne przede wszystkim dla osób przechodzących na emeryturę lub rentę w ostatnim okresie, gdy podstawę tych świadczeń stanowią wysokie z powodu inflacji zarobki.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 13 sierpnia 1990 r. zajął negatywne stanowisko w odniesieniu do przedstawionego wyżej wniosku i domagał się uznania, że zakwestionowany przepis art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin nie pozostaje w niezgodności z Konstytucją RP.

Zagadnienie konstytucyjności art. 122 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin było już rozpoznawane przez Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 9 maja 1989 r. sygn. Kw. 1/89 stwierdził, że przepis ten jest zgodny z art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 2 oraz art. 70 Konstytucji (według ówczesnej numeracji).

Prokurator Generalny podzielił stanowisko zajęte w powyższym orzeczeniu i przytoczone w nim argumenty, które znajdują, jego zdaniem, również zastosowanie w niniejszej sprawie. Prokurator wskazał, iż przy ocenie konstytucyjności kwestionowanego przepisu należy mieć na uwadze również to, że jednorazowo zwiększone tym przepisem podstawy wymiaru emerytur i rent przyznanych do 31 grudnia 1982 r. utrzymały się w niezmienionej wysokości jedynie do dnia 1 marca 1986 r., to jest do czasu waloryzacji świadczeń wprowadzonej art. 74 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Od tej daty rozpoczął się stały proces waloryzacji świadczeń. Ostatnim dotychczas etapem tej waloryzacji jest przepis art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. Przepis ten stanowi, że w ustawie z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206), po art. 29 dodaje się art. 29a w brzmieniu: "W stosunku do emerytów i rencistów, którzy ukończyli lub ukończą w 1990 r. 80 lat - rewaloryzacji dokonuje się od 1 października 1990 r. z uwzględnieniem art. 28 i 29, najpóźniej do dnia 31 grudnia 1990 r. Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia rozszerzyć stosowanie niniejszego przepisu na osoby, które do grudnia 1990 r. ukończą 75 lat". W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że w świetle zmian dokonanych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin przez ustawę z dnia 24 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 206) nastąpiło dalsze istotne zróżnicowanie obywateli co do zasad rewaloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 1990 r. umocowani przedstawiciele wnioskodawcy oraz zastępca Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje pisemne stanowiska.

Nie zajął stanowiska w sprawie Sejm RP, który nie wyznaczył także swego przedstawiciela do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

II

Trybunał Konstytucyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył, co następuje:

1. Wnioskodawca, wskazując enumeratywnie przepisy Konstytucji, z którymi jego zdaniem pozostaje w niezgodności art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o z.e.p. - przeoczył istotne zmiany wprowadzone do Konstytucji ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. Nr 75, poz. 444). W ich wyniku uległa zmianie treść przepisów artykułów 1-8 Konstytucji, natomiast przepisy art. 11-19 zostały wykreślone z Konstytucji. Znajduje się wśród nich wskazany we wniosku art. 19 ust. 2 i 3 Konstytucji. Odpowiednikiem dawnego art. 5 pkt 5 Konstytucji, w części stanowiącej o urzeczywistnianiu przez Państwo zasady sprawiedliwości społecznej, jest obecnie art. 1 Konstytucji w znowelizowanym wspomnianą wyżej ustawą brzmieniu. Według tego przepisu "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Odpowiednikiem dawnego art. 8 ust. 2 Konstytucji jest art. 3 ust. 1 znowelizowanej Konstytucji, gdy stanowi, że przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Pozostałe przepisy Konstytucji wskazane we wniosku nie uległy zmianie. W rezultacie uznać należy, że podstawą badania konstytucyjności kwestionowanego przepisu art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. mają być w świetle wniosku art. 1, art. 3 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 68 ust. 1, art. 78 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

2. Zgodność art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. była już przedmiotem badania przez TK w sprawie wszczętej z inicjatywy własnej, w której TK orzeczeniem z dnia 9 maja 1989 r., Kw 1/89 stwierdził, że wymieniony przepis jest zgodny z art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 2 oraz art. 70 Konstytucji PRL.

W uzasadnieniu wymienionego orzeczenia TK wskazał, że ustawa o z.e.p. zakwalifikowała do "starego portfela” wszystkie renty i emerytury przyznane do końca 1981 roku. Art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. doprowadził do zwiększenia podstaw wymiaru tych rent i emerytur w stopniu odzwierciedlającym procentowy wzrost przeciętnej krajowej płacy nominalnej w okresie od roku przyznania świadczenia do pierwszej połowy roku 1982, jednakże nie więcej niż 100% kwoty wzrostu średniej płacy w tym czasie i nie mniej niż 50% tej kwoty. Od przeliczonych w ten sposób podstaw wymiaru, zwiększonych następnie o rekompensaty z tytułu podwyżek cen, obliczona została wysokość świadczeń przy zastosowaniu zasad określonych w ustawie emerytalnej. Zawarta w art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p.. formuła umożliwiła zwiększenie w pełnym stosunku procentowym tych podstaw wymiaru, które w roku przyznania świadczenia nie przekroczyły średniej pracy w gospodarce uspołecznionej. Natomiast wzrost podstaw wymiaru przekraczających tę średnią podlegał już redukcji do jednolitego poziomu określonego przez kwotę maksymalną, ustaloną odrębnie dla poszczególnych lat. Widoczne w tym rozwiązaniu pewne spłaszczenie wewnętrznej struktury świadczeń może budzić wątpliwości, jednakże nie uzasadnia przyjęcia, że jest to cecha, która świadczy o niezgodności art. 122 ust. 2 omawianej ustawy z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 2 i art. 70 Konstytucji. Wprawdzie w okresie uchwalania ustawy o z.e.p. dawały znać o sobie narastające procesy inflacyjne, ale skala ich wzrostu była zasadniczo mniejsza niż w 1986 r., kiedy nastąpiło uruchomienie stałego procesu waloryzacyjnego.

W systemie ubezpieczenia społecznego ukształtowanym przez ustawę o z.e.p. przepis art. 122 ust. 2 miał doprowadzić do zwiększenia podstaw wymiaru rent i emerytur proporcjonalnie do wzrostu przeciętnej krajowej pracy nominalnej w okresie od roku przyznania świadczenia do pierwszej polowy roku 1982. W ocenie społecznej taka regulacja prawna była słuszna i sprawiedliwa.

W tymże orzeczeniu stwierdzono natomiast niezgodność z Konstytucją m. in. art. 74 ustawy o z.e.p., dotyczącego bieżącej waloryzacji emerytur i rent, do której to niezgodności doszło - jak zauważył TK - w szczególności wskutek narastającej inflacji, której następstwem był gwałtowny wzrost zarobków. Jednakże proces ten dotknął przede wszystkim osoby, które przeszły wcześniej na emeryturę lub rentę, zwłaszcza zaś objęte zakwestionowanym przepisem osoby, którym przyznano emerytury i renty od stosunkowo niskiej (mimo przyjętego w art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. przeliczenia) podstawy wymiaru w porównaniu do stale wzrastającej podstawy wymiaru świadczeń w późniejszych latach, a zwłaszcza w okresie hiperinflacji w latach 1988-1990. Dlatego pogląd TK o skuteczności i sprawiedliwości rozwiązania przyjętego w art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p., wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 9 maja 1989 r., może być odniesiony tylko do pierwszego okresu obowiązywania tej ustawy, nie można go natomiast odnosić do ostatnich lat, w których rozbieżność między wysokością dawniej a ostatnio przyznanych świadczeń jest, wskutek stale wzrastającej inflacyjnej zwyżki wynagrodzeń stanowiących podstawę wysokości świadczeń, oczywista i ewidentnie krzywdząca dla świadczeniobiorców z najstarszych portfeli.

3. Liczne skargi emerytów i rencistów, napływające także do TK, wskazują, że w związku ze znacznymi podwyżkami wynagrodzeń w ostatnim okresie waloryzacje świadczeń dokonane w wyniku rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 15 czerwca 1989 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 208 i Nr 50, poz. 291 oraz z 1990 r. Nr 3, poz. 17), z dnia 9 listopada 1989 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 362) oraz z dnia 8 lutego 1990 r. (Dz. U. Nr 9, poz. 52), wydanych na podstawie art. 74 ust. 6 ustawy o z.e.p. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 maja 1989 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym... (Dz. U. Nr 35, poz. 190), a także w wyniku art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206), nakazującego zastosowanie od pierwszego kwartału 1990 r. korzystniejszych zasad waloryzacyjnych wprowadzonych tą ustawą w znowelizowanych nią art. 74-74² ustawy o z.e.p., zwiększyły zróżnicowanie między świadczeniami emerytalno-rentowymi z tzw. starego portfela, zwłaszcza objętymi art. 122 ustawy o z.e.p. (mimo podwyżek wynikających z przepisów ustaw: z dnia 30 stycznia 1986 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1986 r. - Dz. U. Nr 1, poz. 1 oraz z dnia 29 stycznia 1987 r. o podwyższeniu emerytur i rent w 1987 i 1988 r. - Dz. U. Nr 3, poz. 20), a przyznanymi później, w szczególności w latach 1989-1990 r.

To pogłębienie dysproporcji między świadczeniami ze starych portfeli a później przyznanymi świadczeniami, wywodzące się przede wszystkim z przepisu art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p., uzasadnia uznanie tego przepisu za niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej sformułowaną w art. 1 Konstytucji RP in fine oraz zasadą równości obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Nie chodzi przy tym o mechaniczną równość, według której świadczenia dla osób wykonujących ten sam zawód byłyby równe. Zarobki bowiem tych osób, od których odprowadzane są składki na fundusz ubezpieczeń społecznych i które są podstawą wysokości świadczeń, są także zróżnicowane w zależności od stażu pracy, wydajności pracy, kwalifikacji pracownika i innych okoliczności. Chodzi natomiast o taką równość, w której skutki procesów inflacyjnych ponoszone byłyby przez wszystkich świadczeniobiorców na zasadach w miarę identycznych.

4. Stwierdzeniu powyższej niezgodności nie może stać na przeszkodzie kryzysowa sytuacja, która spowodowała, że poczynając od 1989 r. Państwo musi z budżetu dotować Zakład Ubezpieczeń Społecznych, o czym poinformował Trybunał Konstytucyjny prezes ZUS w piśmie z dnia 12 listopada 1990 r. Możliwe jest bowiem takie wyjście, aby ujemnymi skutkami kryzysu obciążyć równomiernie wszystkich uprawnionych do emerytur i rent przez odpowiednie określenie wysokości tych świadczeń.

5. Przyjęciu przez TK niezgodności art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. z art. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji nie przeszkadza także okoliczność, że w orzeczeniu TK z dnia 9 maja 1989 r. Kw 1/89 uznano te przepisy za zgodne z sobą. W ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98 ze zm.) niedopuszczalność ponownego rozpoznania przez Trybunał zgodności tych samych przepisów ustawy z Konstytucją przewidziano tylko w jednej sytuacji, mianowicie gdy Trybunał wydał orzeczenie o stwierdzeniu niezgodności tych przepisów z Konstytucją, a Sejm, oceniając orzeczenie TK, uznał zakwestionowane przepisy za zgodne z Konstytucją i oddalił orzeczenie TK. Wówczas bowiem sprawa nim objęta - stosownie do art. 6 ust. 3 cyt. ustawy o TK - nie może być ponownie przedmiotem postępowania przed Trybunałem. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Ponadto od czasu wydania wspomnianego orzeczenia zmienił się stan faktyczny i prawny. Nastąpiło inflacyjne zwiększenie wynagrodzeń pracowników, a przepisy dotyczące bieżącej waloryzacji - jak już wspomniano - pogłębiły zróżnicowanie między świadczeniami ze starych portfeli a przyznanymi później.

6. Władze RP dostrzegają niesprawiedliwość obecnego unormowania rozważanej kwestii, czego wyrazem są:

a) Uchwała Sejmu z 28 kwietnia 1990 r. w sprawie przebudowy systemu świadczeń emerytalno-rentowych oraz w sprawie emerytur i rent ze starego portfela (M. P. Nr 18, poz. 137), zobowiązująca Rząd do opracowania propozycji umożliwiających rozpoczęcie w 1991 r. przeliczenia wszystkich świadczeń emerytalno-rentowych od ustalonej według nowych zasad podstawy wymiaru i według nowych zasad wymiaru,

b) przepisy art. 28-30 ustawy z 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206), potwierdzające ustawowo zapowiedź rozpoczęcia rewaloryzacji emerytur i rent ze starych portfeli w 1991 r. oraz określające prace przygotowawcze do tej czynności,

c) art. 29a, wprowadzony do wymienionej ostatnio ustawy ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 66, poz. 390), dotyczący rewaloryzacji od 1 października 1990 r. świadczeń dla emerytów i rencistów, którzy ukończyli lub ukończą w 1990 r. - 80 lat, oraz upoważniający Radę Ministrów do rozszerzenia tej rewaloryzacji na osoby, które do 31 grudnia 1990 r. ukończą 75 lat.

Przepisy te nie oznaczają jednak dokonanej już zmiany istniejącego stanu prawnego zapoczątkowanego zakwestionowanym przepisem art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p.. Nawet powołany ostatnio art. 29a dotyczy tylko części świadczeń ze starych portfeli, mianowicie należnych osobom 80-letnim. Ponadto jest to przepis ułomny, gdyż nie określa sposobu rewaloryzacji, co jest dopiero przedmiotem dyskutowanego w Sejmie rządowego projektu ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat... (druk sejmowy Nr 598). Natomiast z upoważnienia do rozciągnięcia rewaloryzacji na osoby, które do 31 grudnia 1990 r. ukończą 75 lat, Rada Ministrów nie skorzystała.

Dopiero kompleksowa rewaloryzacja wszystkich świadczeń z tzw. starych portfeli usunąć może niesprawiedliwość i nierówność w traktowaniu osób pobierających te świadczenia.

7. Art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. nie pozostaje w niezgodności ze wskazanymi we wniosku przepisami art. 68 ust. 1, art. 78 ust. 2 oraz art. 81 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te dotyczą innej materii niż kwestionowany przepis (mianowicie: art. 68 ust. 1 - prawa do pracy za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy, art. 78 ust. 2 - gwarancji równouprawnienia kobiet, art. 81 ust. 1 - równych praw w dziedzinach życia państwowego, politycznego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego obywateli niezależnie od narodowości, rasy i wyznania, art. 81 ust. 2 - zakazu szerzenia nienawiści lub pogardy ze względu na różnice narodowości, rasy czy wyznania) i nie pozostają z nim w związku, który pozwalałby na to, aby stanowiły podstawę do badania jego konstytucyjności.

Art. 122 ust. 2 ustawy o z.e.p. nie pozostaje także w niezgodności z art. 3 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym, że przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Przepis ten odnosi się także do procesu legislacyjnego. Jednakże - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - wymieniony przepis może być podstawą kontroli konstytucyjności prawa tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy przedmiot kontroli wymyka się spod oceny treści innych norm i zasad Konstytucji, co w niniejszej sprawie nie zachodzi.

8. W orzeczeniu z dnia 9 maja 1989 r. Kw. 1/89 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisów art. 29 ust. 2, art. 35 ust. 2 i art. 44 ust. 3 ustawy o z.e.p. z powodu ograniczenia zawartego w tych przepisach zwiększenia emerytur i rent o 1% podstawy ich wymiaru za każdy rok zatrudnienia ponad okres wynoszący 20 lat do okresów zatrudnienia tylko w Polsce Ludowej. Uznając orzeczenie TK w tym przedmiocie za zasadne, Sejm w ustawie z 29 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym dokonał zmiany wyżej wymienionych przepisów przez zaliczenie do tego okresu ze skutkiem od 1 stycznia 1990 r. także wcześniejszego zatrudnienia. W związku z powyższym wnioskodawca w pismach z dnia 8 i 14 października 1990 r. domaga się, aby Trybunał orzekł, że zwiększenie to w wyższym wymiarze przysługuje uprawnionym za 3 lata wstecz. Nie należy to do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, który zgodnie z art. 4 ustawy o TK orzeka o konstytucyjności lub legalności aktów normatywnych, natomiast nie jest uprawniony do rozszerzania za sięga czasowego aktów normatywnych określonego przez normodawcę.