7

Orzeczenie

z dnia 4 grudnia 1990 r.

(K. 12/90)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Antoni Filcek

Sędziowie TK: Kazimierz Działocha

Maria Łabor-Soroka (sprawozdawca)

Remigiusz Orzechowski

Andrzej Zoll

Protokolant: Jerzy Porowski

po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 1990 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe (Dz. U. Nr 54, poz. 311) z przepisami art. 1, art. 3 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

orzeka:

ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe (Dz. U. Nr 54, poz. 311) jest zgodna z przepisami: art. 1, art. 3 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

UZASADNIENIE

I

Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 20 sierpnia 1990 r. wniosła o stwierdzenie, że ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat samochodowych (Dz. U. Nr 54, poz. 311) narusza:

a) zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP),

b) zasadę poręczenia przez Państwo całkowitej ochrony własności osobistej obywateli (art. 7 Konstytucji RP),

c) zasadę praworządności (art. 3 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że ustawa narusza takie pryncypia państwa prawnego, jak: zasadę “pacta servanda sunt” i zasadę zaufania podważając także prawa już nabyte.

W ocenie RPO, poprzez naruszenie tych zasad w kwestionowanym rozwiązaniu ustawowym doszło do naruszenia Konstytucji RP, i to w dodatku nie niewątpliwą wolą większości parlamentarnej (ustawa została uchwalona przez Sejm RP 122 głosami posłów przy sprzeciwie 95 posłów i wstrzymujących się 72 posłów). Celem wniosku jest zatem, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, doprowadzenie przede wszystkim do sytuacji, w której Sejm RP mógłby jeszcze raz rozważyć tę precedensowa sprawę i kwalifikowaną większością głosów potwierdzić swoje wcześniejsze stanowisko. Mogłoby to nastąpić jednakże w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, że ustawa jest niezgodna z Konstytucją.

Jednocześnie RPO podała, że docenia motywy, którymi kierował się Sejm uchwalając ustawę w dniu 20 lipca 1990 r., a z których to przyczyn również Senat nie zgłosił zastrzeżeń, a mianowicie konieczność przyznania wysokich dotacji budżetowych na wywiązanie się z zobowiązań względem osób, które dokonały przedpłat na samochody w 1981 r., przy zastosowaniu zasady zawartej w art. 536 § 2 kc. Dotacje te wykroczyłyby poza kwoty przyjęte w ustawie budżetowej na rok 1990 z dnia 23 lutego 1990 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 82) i tym samym doprowadziłyby do zachwiania realizacji innych niezmiernie ważnych celów społeczno-gospodarczych (np. produkcja płodów rolnych, budownictwo mieszkaniowe).

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreśliła, że jest świadoma faktu, iż wskutek inflacji w ostatnim dziesięcioleciu, a w szczególności hiperinflacji w drugiej połowie 1989 r. wszyscy obywatele, a także podmioty gospodarcze, ponieśli szereg strat, oraz że przedpłaty na samochody byłyby jedynym rachunkiem oszczędnościowym, który osiągnął rewaloryzację wkładów, a nawet nadwaloryzację.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniosła, że niewywiązanie się z zobowiązań sprzedaży samochodów na przedpłaty ludności zostało spowodowane sytuacją ekonomiczną, która miała wpływ na zahamowanie produkcji samochodów, przyjęciem przez NBP większej od dopuszczalnej ilości przedpłat oraz nierzetelnym stosunkiem do tego zobowiązania odpowiedzialnych członków poprzednich rządów, które dopuściły już w 1983 r. do wznowienia sprzedaży samochodów produkcji krajowej na tzw. Asygnaty i tym samym doprowadziły do uszczuplenia puli samochodów niezbędnych do wywiązania się z umów sprzedaży na przedpłaty.

RPO zarzuciła, że kwestionowana ustawa z 20 lipca 1990 r., stanowiąc w art. 1 ust. 1, iż osoby, które w 1981 r. wniosły przedpłaty na zakup samochodów osobowych i dotychczas samochodu nie odebrały, nabywają je po cenach z dnia faktycznego odbioru samochodu, pomniejszonych o bonifikatę w wysokości 50% ceny samochodu, jest sprzeczna z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 471, 479 i 536 § 2 kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi skutkami zwłoki (różnicą cen) obciążony powinien być wyłącznie dłużnik-sprzedawca, a nie jak to czyni ustawa - również wierzyciel-nabywca. Zdaniem RPO ustawa naruszyła tym samym fundamentalną zasadę prawa cywilnego, uwalniając w znacznej mierze dłużnika w zwłoce od skutków zwłoki, a przerzucając je na wierzyciela, co spowodowało jedynie pewne złagodzenie obciążeń majątkowych dłużników, tj. Banku PKO i PP “Polmozbyt”, kosztem budżetu.

Rozważając problem na gruncie ostatniej zmiany kodeksu cywilnego, a w szczególności wprowadzenia w art. 357¹ klauzuli “rebus sic stantibus” oraz w art. 358¹ § 3 możliwości tzw. “waloryzacji sędziowskiej”, Rzecznik Praw Obywatelskich uznała, że powołana nowelizacja kodeksu dotyczy jednak uprawnień sądu, a nie - ustawodawcy, bowiem sąd orzeka po zbadaniu każdej sprawy jednostkowej, oceniając okoliczności pojedynczego wypadku, a ustawodawca tego uczynić nie może działając in abstracto. Są to więc działania z dwóch różnych płaszczyzn, heterogenne, nie dające podstaw do rozumowań typu a fortiori czy a minori ad maius.

RPO wskazała ponadto, iż klauzula “rebus sic stantibus”, jak i “waloryzacja sędziowska” zostały wyraźnie wyłączone w stosunkach, w których po stronie korzystającego z nich miałaby wystąpić strona prowadząca przedsiębiorstwo (art. 357¹ § 2 i art. 358¹§ 4 kc), a więc profesjonalista, co do którego nie zmniejsza się ciążących na nim ryzyk wynikających z trudnych inflacyjnych warunków gospodarczych.

Merytorycznie największy ciężar gatunkowy ma argument wynikający z zestawienia idei waloryzacji z fundamentalną zasadą prawa cywilnego, polegającą na tym, że ujemnymi skutkami zwłoki dłużnika (sprzedawcy) nie można obciążyć wierzyciela (nabywcy). Zasada ta ma walor reguły, waloryzacja jest wyjątkiem, nie może więc być stosowana rozszerzająco, tzn. wobec sytuacji, które nią wyraźnie nie zostały objęte.

Rzecznik Praw Obywatelskich, uzasadniając szczegółowo pogląd naruszenia przez ustawę z 20 lipca 1990 r. art. 7 Konstytucji RP, zarzuciła, że ustawa spowodowała skutki identyczne z wywłaszczaniem, wyzuje bowiem nabywców-właścicieli z dalszych dodatkowych kwot, jakie zapłacą za odbierane samochody, albo pozbawi ich wierzytelności, tj. roszczenia o wydanie samochodu, wypłacając rezygnującym z jego odbioru kwoty tzw. bonifikat, które nie mogą być uznane za “słuszne odszkodowanie” skoro wynosić mają zaledwie część ceny samochodu. W ocenie RPO takie rozwiązanie ustawowe jest szczególnie drastyczną formą ingerencji na niekorzyść obywateli w treść stosunków umownych, nawiązanych przez tych obywateli z instytucjami państwowymi szczególnego zaufania (NBP) i gwarantowanych przez państwo poprzez wydanie uchwały przez Radę Ministrów. Jest to sprzeczne zarazem z art. 1 i 3 Konstytucji. Nie mogą bowiem w państwie prawnym jego organy (Rząd, Sejm, Senat, Prezydent) działać w sposób naruszający konstytucję.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 28 września 1990 r. zajął stanowisko, że ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe (Dz. U. Nr 54, poz. 311) jest zgodna z przepisami art. 1, art. 3 i art. 7 Konstytucji RP.

Prokurator nie podzielił poglądu Rzecznika RP, iż skutkami zwłoki (różnicą cen samochodów) obciążony ma być wyłącznie dłużnik - sprzedawca. Zgodnie bowiem z art. 471 kc, na który powołała się Rzecznik Praw Obywatelskich - “dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi”. Stosownie zaś do dyspozycji art. 361 § 1 kc - “zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła”, co oznacza, że kodeks cywilny ogranicza odpowiedzialność tylko do niektórych następstw, a mianowicie do następstw normalnych, typowych w danym układzie stosunków i warunków. Zjawiska hiperinflacji, jakie wystąpiły w przedmiotowej sprawie, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie mogą być uznane za normalne następstwa w rozumieniu art. 361 § 1 kc, a tym samym za okoliczności zawinione przez dłużnika-sprzedawcę.

Jakkolwiek ustawa o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe istotnie wkracza w stosunki umowne poprzez zmianę wysokości świadczenia pieniężnego, które powinien uiścić nabywca samochodu, to jednak czyni tak ze względu na to, że w sytuacji wzrostu wskutek inflacji kosztów produkcji samochodów realizacja umów w dotychczasowym kształcie groziłaby dla jednej ze stron (sprzedawcy) nadmiernymi trudnościami i stratami, a dla drugiej strony (nabywcy samochodu) stwarzałaby możliwości uzyskania nie usprawiedliwionych korzyści.

W dalszej ocenie Prokuratora Generalnego utrzymanie obowiązującego systemu sprzedaży samochodów na zaległe przedpłaty oznaczałoby konieczność wprowadzenia bezpośrednich dotacji budżetowych do sprzedaży samochodów osobowych, wypłacanych przedsiębiorstwom “Polmozbyt” i Fabryce Samochodów Małolitrażowych w Bielsku-Białej. Łącznie dopłaty te do samochodów za okres od 1990 r. do końca realizacji przedpłat wyniosłyby około 4.400 mld złotych.

Prokurator Generalny podał, że zamiar sprzedaży samochodów marki Fiat 126P za 7,8% i marki FSO 1500 za 11 % aktualnie obowiązującej ceny detalicznej oraz wysokie obciążenie budżetu państwa dotacjami spowodowało silną krytykę społeczną. Podnoszono bowiem, że w sytuacji ograniczonych możliwości finansowania z budżetu ważnych społecznie celów (m. in. budownictwa mieszkaniowego, gospodarki żywnościowej, pomocy społecznej) wypłacanie wysokich dotacji do samochodów nie jest uzasadnione i zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto przedpłaty na samochody wniesione w 1981 r. byłyby jedynym rodzajem lokaty oszczędności, które nie straciłyby na wartości w wyniku inflacji, co godziłoby w zasadę równości obywateli przy ponoszeniu skutków inflacji (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP).

W ocenie Prokuratora Generalnego ustawodawca słusznie postanowił rozłożyć skutki wzrostu cen samochodów pomiędzy osoby posiadające przedpłaty i budżet państwa, mając na uwadze konieczność dotrzymania zawartych umów, jak też i zmianę warunków w gospodarce narodowej.

Prokurator Generalny ponadto podniósł, że ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. nawiązuje do zasady rebus sic stantibus - znanej przepisom kodeksu zobowiązań - opartej na koncepcji, iż nieprzewidziana zmiana warunków wykonania umowy nie powinna obciążać tylko jednej strony.

W związku z tym, że zasada ta została już przywrócona ustawodawstwu polskiemu ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321), bowiem przepis art. 357¹ § 1 kc przewiduje możliwość dokonywania zmiany umowy (oznaczenia sposobu wykonywania zobowiązania, wysokości świadczenia) przez sąd, Prokurator Generalny uznał modyfikację umów dotyczących przedpłat na samochody i sposób ich realizacji w drodze ustawowej za uzasadnione, choćby ze względu na masowy charakter tych umów (342.350) i konieczność globalnego wyasygnowania środków budżetowych. Wskazał, iż podobne rozwiązanie zostało przyjęte w sytuacji konieczności weryfikacji umów kredytowych w drodze ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz. U. Nr 74, poz. 440).

Na rozprawie w dniu 4 grudnia 1990 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, a przedstawiciel Prokuratora Generalnego wnosił również jak w złożonym piśmie procesowym.

Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dopiero na rozprawie ustosunkował się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, nie wypowiadając się jednakże w kwestii zgodności zakwestionowanej ustawy z powołanymi we wniosku RPO zasadami prawa cywilnego. Wnosił przede wszystkim o rozważenie przez Trybunał Konstytucyjny tych okoliczności, które miał na uwadze Sejm uchwalając kwestionowaną ustawę, a mianowicie ograniczoną możliwość dotowania przedpłat na samochody kosztem ogółu obywateli przy narastających pilnych potrzebach finansowania z budżetu państwa tak ważnych dziedzin życia, jak gospodarka żywnościowa, pomoc społeczna, oświata, służba zdrowia etc. Przedstawiciel Sejmu podał, iż Sejm - uwzględniając w kwestionowanej ustawie zasadę “rebus sic stantibus” - miał na uwadze, iż zasada ta będzie również zawarta w kodeksie cywilnym po jego zmianie.

II

Na podstawie tekstów aktów prawnych, zebranego materiału dowodowego i po przeprowadzeniu rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił, co następuje.

Uchwałą Nr 49 Rady Ministrów z dnia 26 lutego 1981 r. w sprawie sprzedaży samochodów osobowych dla ludności oraz rozwoju zaplecza motoryzacji (M. P. Nr 7, poz. 59) Rada Ministrów wprowadziła możliwość nabycia samochodów osobowych produkcji krajowej dla ludności w systemie przedpłat, znosząc jednocześnie tym aktem prawnym dotychczasowy system przydziałów i sprzedaży samochodów osobowych na imienne upoważnienie (tzw. “talony”). W § 3 ust. 1 tej uchwały postanowiono, że “przedpłaty na określone marki samochodów osobowych produkcji krajowej będą dokonywane na specjalne rachunki przedpłat na nabycie samochodu, prowadzone przez oddziały specjalistyczne Narodowego Banku Polskiego - powszechne kasy oszczędności - właściwe według miejsca zamieszkania wpłacającego”. Według § 3 ust. 2 Uchwały Minister Przemysłu Maszynowego i Minister Finansów w porozumieniu z Ministrem Handlu Wewnętrznego i Usług mieli określić szczegółowe zasady i tryb sprzedaży samochodów osobowych oraz dokonywanie przedpłat na specjalne rachunki przedpłat, czego nie uczynili. Rachunki te zostały oprocentowane na rzecz wpłacającego (4% - jeżeli okres oszczędzania na specjalnym rachunku przedpłat nie przekracza trzech lat, 5% - jeżeli okres oszczędzania na specjalnym rachunku przedpłat przekracza trzy lata) oraz na rzecz Funduszu Rozwoju Zaplecza Motoryzacji - 2%. W § 3 ust. 2 pkt 5 Uchwały przyjęto, że: “jeżeli ilość wniesionych przedpłat przekroczy ilość samochodów przewidzianych do sprzedaży w danym roku, uprawnienie do nabycia samochodu osobowego produkcji krajowej w systemie przedpłat ustala się w drodze publicznego losowania, w którym uczestniczyć będą wszyscy posiadacze specjalnego rachunku przedpłat otwartego na ten okres. W § 4 uchwały postanowiono, iż “przy sprzedaży samochodów osobowych stosuje się zasadę, że ceną samochodu jest cena detaliczna obowiązująca w dniu jego odbioru”.

Do czasu obowiązywania uchwały Nr 49 Rady Ministrów z dnia 26 lutego 1981 r. (M. P. Nr 7, poz. 59), pomimo zmian, które w niej później nastąpiły (M. P. z 1981 r. Nr 29, poz. 269 i Nr 31, poz. 281; z 1982 r. Nr 25, poz. 232; z 1984 r. Nr 12, poz. 83), § 4 uchwały nie był zmieniony. Zastępujące tę uchwałę uchwały Rady Ministrów: Nr 3 z dnia 23 stycznia 1989 r. w sprawie sprzedaży samochodów osobowych w latach 1989-1990 (M. P. Nr 1, poz. 3; Nr 30, poz. 225 i Nr 40, poz. 316) oraz Nr 179 z dnia 27 grudnia 1989 r. w sprawie sprzedaży samochodów osobowych objętych obowiązkowym pośrednictwem w obrocie (M. P. Nr 44, poz. 351) nie wprowadziły zmian dotyczących zasad ustalania ceny, stanowiąc, że sprzedaż samochodów na przedpłaty z lat 1982-1985 kontynuowana będzie na dotychczasowych zasadach. Analogicznie określały czas, z którego przyjmowana była cena samochodu sprzedawanego na przedpłaty, postanowienia w sprawie nabywania tych samochodów, ustanowione przez NBP (później PKO) w 1981 r., 1986 r. i 1988 r. Wbrew jednak brzmieniu tych postanowień - nie były one tłumaczone dosłownie, a ze względu na terminowy charakter umowy (termin odbioru samochodu ustalony był w drodze losowania) przyjmowano - w razie niezachowania przez sprzedawcę terminu wydania samochodu - że obowiązuje cena z chwili, w której samochód miał być wydany. W tym kierunku poszła judykatura Sądu Najwyższego, wyrażona m. in. w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 1989 r., III CZP 123/88 (NP z 1989 r. Nr 10-12), i zaakceptowały ją ostatnie postanowienia PKO z dnia 2 sierpnia 1989 r. w sprawie regulaminu dla posiadaczy przedpłat na nabycie samochodów osobowych, stanowiąc w § 10, że nabycie samochodu następuje według ceny detalicznej obowiązującej w ostatnim dniu roku, w którym samochód miał być wydany. Takie stanowisko odpowiadało treści art. 536 § 2 kc.

W latach 1982-1985 sprzedaż samochodów osobowych produkcji krajowej dla ludności w systemie przedpłat miała objąć następujące marki: Fiat 126P, Fiat 125P, Polonez, Syrena 105, w łącznej ilości 150 tys. w każdym roku, czyli razem w latach 1982-1985 - 600 tys. samochodów.

W dniu 20 marca 1981 r. została zawarta “Umowa o współpracy przy sprzedaży samochodów osobowych produkcji krajowej w formie przedpłat wnoszonych na specjalne rachunki przedpłat” pomiędzy Narodowym Bankiem Polskim (Departament Wkładów Pieniężnych) a Centralną Techniczno-Handlową Motoryzacji “Polmozbyt”. W § 1 tej umowy przyjęto, że: “sprzedaż samochodów osobowych produkcji krajowej w drodze przedpłat realizowana będzie przez “Polmozbyt” jako sprzedawcę przy udziale powszechnych kas oszczędności, które jako oddziały specjalistyczne Narodowego Banku Polskiego wobec nabywców samochodów w zakresie czynności związanych ze sprzedażą występować będą jako pełnomocnicy Centrali “Polmozbyt”, upoważnieni do “zawarcia umowy przedwstępnej”.

W umowie tej zawarte zostały podstawowe postanowienia uchwały Rady Ministrów Nr 49/81 oraz wynikające z nich wzajemne obowiązki.

Umowa przewidywała między innymi (§ 7), że oddziały NBP przekażą do właściwych placówek “Polmozbyt” w terminie do 15 listopada roczne listy nabywców samochodów w roku następnym. Listy te miały służyć jednostkom “Polmozbyt” do wysłania pisma do właściciela rachunku przedpłat, w którym “Polmozbyt” miał potwierdzić zawartą umowę wstępną z PKO i określić orientacyjnie kwartał i miejsce, w którym nastąpi realizacja sprzedaży samochodu.

Na podstawie powyższych ustaleń należy dojść do wniosku, że stroną zobowiązaną w umowie zawartej w oparciu o uchwałę Nr 49/81 Rady Ministrów w pierwszym stadium był Narodowy Bank Polski (później PKO), który działał w imieniu własnym i przyjmując przedpłaty na samochody stawał się stroną umowy rachunku bankowego (art. 725 kc), natomiast w drugim stadium obejmującym transakcję kupna - sprzedaży samochodu sprzedawcą samochodu, zobowiązanym do jego wydania nabywcy, był “Polmozbyt”, reprezentowany przez powszechne kasy oszczędności jako oddziały specjalistyczne NBP, a następnie przez PKO. Skarb Państwa nie był stroną tych umów. Jednakże zarówno Bank, jak i “Polmozbyt” skrępowane były ustaleniami właściwych organów państwowych, zwłaszcza wynikającymi z uchwały Nr 49/81 Rady Ministrów.

Przedpłaty na nabycie samochodów w latach 1982-1985 przyjmowane były przez NBP tylko przez okres jednego miesiąca (od 23 marca do 22 kwietnia 1981 r.). Liczba przyjętych przedpłat wyniosła 1.576 tys. Z uwagi na to, że liczba przyjętych przedpłat znacznie przekroczyła określoną w uchwale Nr 49/81 Rady Ministrów liczbę samochodów przewidzianych do sprzedaży w latach 1982-1985 r., kolejność nabycia samochodów ustalono w drodze publicznego losowania.

Realizacja przedpłat na nabycie samochodów osobowych produkcji krajowej w latach 1982-1985 od pierwszego roku sprzedaży przebiegała ze znacznymi opóźnieniami. We wszystkich 4 latach nie osiągnięto rocznego poziomu sprzedaży 150 tys. samochodów określonego uchwałą Nr 49/81 Rady Ministrów. Również w latach późniejszych sytuacja nie uległa takiej poprawie, która pozwoliłaby na sprzedaż wszystkich samochodów, na które zostały przyjęte przedpłaty. Było to również następstwem sprzedaży samochodów na asygnaty.

W celu sprzedaży samochodów na tzw. asygnaty uchwała Nr 49/81 Rady Ministrów upoważniła Ministra Przemysłu Maszynowego do wydzielenia, w porozumieniu z Ministrem Handlu Wewnętrznego i Usług, z przeznaczonych do sprzedaży dla ludności samochodów osobowych (§ 5 ust. 2) bliżej nie określonej liczby samochodów na inne cele, tj.:

- dla inwalidów, lekarzy wiejskich, taksówkarzy;

- dla osób uprawnionych do używania własnego samochodu do celów służbowych;

- dla osób, które wniosły przedpłaty na samochody przed dniem wejścia w życie uchwały;

- na cele wymiany samochodów z tytułu gwarancji i rękojmi, na nagrody w ramach gier liczbowych oraz na inne, nieprzewidziane potrzeby.

Później sprzedaż na asygnaty rozszerzono na potrzeby premiowania z tytułu bonów oszczędnościowych, tak że roczna sprzedaż samochodów na asygnaty w latach 1982-1988 wahała się w granicach od około 43 tys. do około 62 tys.

Z wyjaśnienia PKO z 4 lutego 1988 r. złożonego Rzecznikowi Praw Obywatelskich wynika, że Bank nie miał wpływu na ilość produkowanych samochodów, a tym samym na zmniejszenie opóźnień w realizacji przedpłat, niemniej czynił starania o rytmiczne ich dostawy do PP “Polmozbyt”, jak również udzielał pomocy temu przedsiębiorstwu w równomiernej ich sprzedaży posiadaczom przedpłat. W rezultacie w 1990 r. pozostało 342. 350 nie zrealizowanych umów o sprzedaży samochodu na przedpłaty z lat 1981-1985.

Przedpłaty - pomimo narastającej inflacji - nie ulegały urealnieniu. Dopiero po interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich w 1988 i 1989 r. rachunek przedpłat został oprocentowany przy terminie realizacji w 1987 r. - 44%, a dla terminu realizacji 1988 r. - 55%.

Wiceprezes Rady Ministrów w piśmie z dnia 10 kwietnia 1989 r. skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich podał, że przedpłaty przyjęto w sytuacji, w której stan i rokowania gospodarki były zupełnie inne od tych, które nastąpiły, oraz że kryzys gospodarczy nie mógł nie pozostać bez wpływu na interesy grupy posiadaczy przedpłat. Wyraziło się to przede wszystkim opóźnieniami w realizacji umów i wzrostem cen samochodów, spadkiem relatywnej wartości wniesionych wpłat wraz z oprocentowaniem i rat miesięcznych. Dotknęło to jednak i inne grupy oszczędzających, których lokaty traciły na wartości wraz z inflacją.

Różnice wynikłe z podwyższenia cen samochodów w okresie opóźnienia w ich dostarczaniu nabywcom były wyrównywane przez budżet państwa. W latach 1989-1990 różnice te na skutek hiperinflacji wzrosły do niespotykanych uprzednio rozmiarów. I tak - jak wynika z przykładów wskazanych w uzasadnieniu projektu kwestionowanej ustawy (druk sejmowy Nr 455) - nabywców, którzy uzyskali uprawnienie do nabycia samochodu w 1988 r. obowiązywały ceny z końca tego roku, wynoszące 1.800.000 zł za Fiata 126P oraz 4.000.000 za FSO 1500 (odpowiednik Fiata 125P), podczas gdy ceny tych samochodów z lipca 1990 r. wynosiły 21.000.000 zł za Fiata 126P oraz 29.000.000 zł za FSO 1500. Nabycie samochodu Fiat 126P następowałoby zatem za 8,6%, a FSO 1500 za 13% aktualnie obowiązującej ceny. Na skutek późniejszych zwyżek cen różnice te jeszcze w 1990 r. uległy zwiększeniu, w następstwie czego nabywcy płaciliby jeszcze niższy procent aktualnie obowiązującej ceny samochodu. Spowodowałoby to obciążenie budżetu państwa kwotą ponad 4 bilionów złotych na dotacje dla sprzedawcy w celu wyrównania opisanej różnicy cen. Takiego obciążenia nie byłby bowiem w stanie ponieść “Polmozbyt”, zaś w razie jego upadłości - wątpliwym wydaje się, aby z masy upadłości wierzyciele, którzy dokonali przedpłat na samochody, otrzymali więcej niż wynosi bonifikata przyznana kwestionowaną ustawą.

Ostatecznie kwestię zobowiązań powstałych na tle dokonanych przedpłat na samochody rozstrzygnęła kwestionowana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe (Dz. U. Nr 54, poz. 311), w sposób określony w I części uzasadnienia niniejszego orzeczenia.

III

Przed przystąpieniem do rozważań nad właściwym przedmiotem postępowania Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku argumenty z zakresu przepisów kodeksu cywilnego nie mają decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepisy zakwestionowanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe stanowią bowiem unormowanie szczególne w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego i nie muszą być z nimi zgodne, natomiast winny być zgodne z Konstytucją.

Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy ustawa ta jest zgodna czy też nie z Konstytucją RP.

Zresztą argumenty cywilistyczne podniesione we wniosku nie są niewątpliwe.

W szczególności trudno jest dopatrzyć się zwłoki dłużnika-sprzedawcy samochodu, zakładanej we wniosku jako podstawa zarzutu, że kwestionowana ustawa ujemnymi skutkami zwłoki dłużnika obciąża wierzycieli-nabywców samochodów na przedpłaty. W świetle bowiem art. 476 kc zwłoka dłużnika ma miejsce wtedy, gdy opóźnienie w spełnieniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które ponosi on odpowiedzialność, zwłaszcza gdy jest przez niego zawinione. Jak ustalono wyżej, opóźnienia w realizacji umów sprzedaży samochodów były następstwem przyjęcia zbyt wielkiej liczby przedpłat w stosunku do ilości samochodów przeznaczonych do sprzedaży na warunkach przedpłat oraz sprzedaży samochodów na asygnaty. Za okoliczności te nie ponosi odpowiedzialności “Polmozbyt” ani występujący jako jego pełnomocnik bank. Były one niejako narzucone przez Państwo w ramach prowadzonej polityki finansowej, skoro w § 3 ust. 2 pkt 5 uchwały RM Nr 49/81 przewidziano przyjęcie większej ilości przedpłat od ilości samochodów przeznaczonych do sprzedaży na przedpłaty. Chodziło, bowiem o zdjęcie tzw. nawisu inflacyjnego w postaci zapasów pieniędzy posiadanych przez obywateli, który groził zwiększeniem inflacji. Również o ilości wydawanych asygnat na samochody decydowały uprawnione do tego organy państwowe. Z tych też względów Państwo poczuwało się do obowiązku wyrównywania sprzedawcy różnic cenowych, wynikających z opóźnienia w realizacji przedpłat oraz zwyżki cen samochodów w tym czasie.

RPO nie zwrócił też uwagi na intertemporalny przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny. Przepis ten w stosunku do zobowiązań pieniężnych powstałych poczynając od 30 października 1950 r., a nie wykonanych do dnia wejścia w życie tej ustawy, odsyła do stosowania przepisu art. 358¹ § 3 znowelizowanego kc, upoważniającego sąd, w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, do zmiany - po rozważeniu interesów stron i zgodnie z zasadami współżycia społecznego - wysokości lub sposobu spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby było ustalone w orzeczeniu lub umowie, natomiast nie zawiera odesłania do art. 358¹ § 4 kc, wyłączającego możliwość złożenia wniosku o zmianę wysokości lub sposobu spełnienia świadczenia pieniężnego przez stronę prowadzącą przedsiębiorstwo, jeżeli świadczenie pozostaje w związku z prowadzeniem tego przedsiębiorstwa. Brak tego odesłania wskazuje, że do zobowiązań powstałych przed wejściem w życie ustawy z 28 lipca 1990 r. o zmianie kodeksu cywilnego stosuje się przepis art. 358¹ § 3 kc bez ograniczenia zawartego w art. 358¹ § 4 kc. Rozwiązanie takie jest zrozumiałe, gdy się zważy, że przed wejściem w życie wymienionej ustawy zobowiązania pieniężne na obszarze Polski mogły być wyrażane - z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie - tylko w pieniądzu polskim (art. 358¹ § 1 kc). Po jej wejściu w życie strony mogą zastrzec w umowie, że wysokość świadczenia zostanie ustalona według innego niż pieniądz miernika wartości (art. 358¹ § 2 kc.), czym mogą się na przyszłość zabezpieczyć przed ujemnymi skutkami zmiany siły nabywczej pieniądza. Od osoby prowadzącej przedsiębiorstwo można wymagać, aby o tej możliwości wiedziała, co uzasadnia zastosowanie do niej art. 358¹ § 4 kc, ale tylko do zobowiązań pieniężnych powstałych po tej dacie.

IV

Trybunał Konstytucyjny, badając, czy wymieniona ustawa z 20 lipca 1990 r. jest zgodna z Konstytucją, rozważył w pierwszej kolejności znaczenie przepisu art. 7 Konstytucji RP.

Art. 7 Konstytucji stanowi, że “Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”.

Trybunał Konstytucyjny we wcześniejszym swoim orzecznictwie przyjął (np. sygn. K. 2/88), że “własnością osobistą jest wszelka własność przedmiotów osobistego użytku przysługująca jednostce”. Chociaż Konstytucja pojęcia tego nie wyjaśnia, a wobec zmiany kodeksu cywilnego z dnia 28 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 55, poz. 321), a w szczególności skreślenia art. 132 § 1, który stanowił, że “własnością osobistą jest własność rzeczy przeznaczonych do zaspokajania osobistych potrzeb materialnych i kulturalnych właściciela i jego bliskich” - została usunięta i ta podstawa do wyjaśnienia tego terminu, jednakże Trybunał nadal uważa, że własnością osobistą jest wszelka własność przedmiotów osobistego użytku przysługująca jednostce.

Wraz ze zmianą Konstytucji dokonaną ustawą z 29 grudnia 1989 r. zostały skreślone w niej art. 12, 17 i 18 odnoszące się do własności, a w szczególności art. 12, który dotyczył ochrony mienia. Przemawiały one za szerszą wykładnią terminu “własność” w rozumieniu Konstytucji - jako synonimu mienia obejmującego nie tylko własność sensu stricto (w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu prawo cywilne), lecz także inne prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych, do których należy rozważana w niniejszej sprawie wierzytelność z tytułu przedpłat na nabycie samochodu. Z kolei na tle art. 46 Konstytucji w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 94), stanowiącego, że w skład mienia komunalnego wchodzi należące do gminy prawo własności i inne prawa majątkowe, wydaje się możliwa węższa wykładnia pojęcia własności jako, jednego z dwóch (obok innych praw majątkowych) elementów składających się na pojęcie mienia. Przesądzenie tego zagadnienia nie jest w niniejszej sprawie konieczne, gdyż również przy założeniu, że zachowuje aktualność szersza wykładnia konstytucyjnego pojęcia własności jako mienia, zarzut, iż kwestionowana ustawa narusza art. 7 Konstytucji, nie jest trafny.

Poręczenia całkowitej ochrony własności osobistej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 7 Konstytucji) nie można bowiem rozumieć krańcowo, tzn. w tym sensie, że każda ingerencja ustawodawcy w sferę własności osobistej stanowi naruszenie Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w tym względzie stwierdza, co następuje.

Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i z potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednym dobrom przed drugimi. Tak też jest z ochroną własności osobistej. W konkurencji z niektórymi dobrami ma ona charakter nadrzędny, a przed innymi musi ustąpić.

Zakres ochrony własności osobistej jest zależny również od tego, o jakie składniki tej własności chodzi. Z tego punktu widzenia prawami, którym należy zapewnić ochronę najdalej idącą, są te, które dotyczą podstawowych potrzeb osobistych.

W rozpoznawanej sprawie wymaga rozważenia, czy kwestionowana ustawa, modyfikując zakres odpowiedzialności dłużnika (sprzedawcy) ze względu na powstałe procesy hiperinflacyjne, rzeczywiście godzi w podstawowe potrzeby osobiste, a więc w istotę własności osobistej, i jest niezgodna z art. 7 Konstytucji RP.

Wprawdzie ustawa z 20 lipca 1990 r. ograniczyła uprawnionych ze stosunku zobowiązaniowego do uzyskania pełnej waloryzacji przedpłat, a więc doszło do uszczuplenia ich mienia (a nie do wywłaszczenia na cele publiczne), lecz w wielu stosunkach zobowiązaniowych dochodzi do takich sytuacji, że dłużnik nie odpowiada za powstałą stratę w majątku wierzyciela, o ile nienależyte wykonanie zobowiązania lub jego niewykonanie nastąpiło wskutek okoliczności od dłużnika niezależnych (art. 471 kc, art. 361 § 1 kc.).

Uszczuplenie mienia osób, które dokonały przedpłat na samochody, gdy chodzi o tę grupę, której dotyczy ustawa z 20 lipca 1990 r., było wynikiem istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania. Nie jest to jednak takie dobro podstawowe, któremu należy zapewnić najdalej idącą ochronę, wykładając na ten cel środki z budżetu państwa na pełne pokrycie straty wierzyciela-nabywcy, z którym Skarb Państwa nie pozostawał w stosunku zobowiązaniowym.

Poprzez danie pierwszeństwa temu prawu wskutek wyłożenia kosztem całego społeczeństwa środków z budżetu na pełne pokrycie straty doszłoby do niemożliwości dofinansowania innych niezmiernie ważnych celów społeczno-gospodarczych, takich jak budownictwo mieszkaniowe, oświata, produkcja płodów rolnych, i to w dobie kryzysu ekonomicznego. Naruszona zostałaby tym samym niezmiernie ważna i nadrzędna inna zasada konstytucyjna, a mianowicie wynikająca z art. 1 Konstytucji zasada sprawiedliwości społecznej.

Zatem, realizując przede wszystkim zasadę sprawiedliwości społecznej, Sejm RP w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. nie naruszył art. 7 Konstytucji. Nie naruszył też art. 1, bowiem zasada sprawiedliwości społecznej - jako wymieniona w tym przepisie expressis verbis - ma pierwszeństwo przed wydedukowanymi z zawartej w nim ogólnej zasady państwa prawnego takimi zasadami, jak: “pacta sunt servanda”, zaufania obywateli do organów państwa i ochrona praw nabytych.

Trybunał Konstytucyjny - ustosunkowując się do wniosku RPO w tej jego części, w której Rzecznik stwierdza, że “gdyby wyniki głosowania w Sejmie nad ustawą wskazywały na niewątpliwą wolę większości parlamentarnej przyjęcia tej ustawy, Rzecznik Praw Obywatelskich nie wystąpiłby z tym wnioskiem” - stwierdza, co następuje.

Trybunał Konstytucyjny, odczytując ten zarzut jako niedochowanie przez Sejm RP ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu i naruszenie tym samym art. 3 Konstytucji, nie podziela tego poglądu RPO, bowiem takie naruszenie nie nastąpiło. Dopuszczalne jest stanowienie w drodze zwykłych ustaw, z ważnych przyczyn, mających na uwadze - jak napisano - ochronę innych wartości chronionych Konstytucją, przepisów ograniczających prawa obywateli, odnoszących się także do własności osobistej, mimo że z reguły godzi to w sposób oczywisty w integralność tej własności. Ograniczenia własności bowiem są również przewidziane w kodeksie cywilnym (np. art. 144, 145, 147, 172). Do uchwalenia kwestionowanej ustawy z 20 lipca 1990 r. wystarczała zatem większość zwykła, a nie kwalifikowana. Obowiązujący stan prawny, gdy idzie o ochronę własności osobistej, nie przyjmuje, że każda ingerencja ustawodawcy zwykłego w sferę własności osobistej stanowi zmianę Konstytucji wymagającą kwalifikowanej większości.

Poza tym Trybunał Konstytucyjny stwierdza, nie godząc się z odmiennym poglądem RPO, że Sejm RP był władny unormować w kwestionowanej ustawie całościowo problem konwersji umów na przedpłaty samochodowe z uwagi na ich masowy charakter (342.350). Zadecydowały tu względy ekonomii postępowania i potrzeba równego traktowania nabywców. Zresztą w ten sam sposób Sejm dokonał zmiany stosunków kredytowych w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz. U. Nr 74, poz. 440).

Trybunał Konstytucyjny przyjął, że kwestionowana regulacja mieści się w swobodzie zwykłego ustawodawcy, gdyż wprowadza tylko usprawiedliwione ścieśnienie własności osobistej z uwagi na zmianę warunków w gospodarce narodowej, nie pozostając tym samym w niezgodności z art. 3 Konstytucji. Do innej konkluzji TK mógłby dojść tylko wtedy, gdyby wykazano, że rzeczywiście miało miejsce naruszenie jednej chociażby normy Konstytucji.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana przez RPO ustawa z 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat samochodowych jest niezgodna z art. 1, 3 i 7 Konstytucji RP.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.), TK wydał rozstrzygnięcie jak w sentencji orzeczenia.