5

Orzeczenie

z dnia 26 września 1989 r.

(K. 3/89)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Natalia Gajl

Sędziowie TK: Kazimierz Buchała

Henryk Groszyk

Andrzej Kabat (sprawozdawca)

Maria Łabor-Soroka

Protokolant: Grażyna Kołaczyńska

po rozpoznaniu w dniu 26 września 1989 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 23 marca 1989 r. oraz z udziałem uczestników postępowania: umocowanego przedstawiciela Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i umocowanego przedstawiciela Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej o orzeczenie niezgodności art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. Nr 7, poz. 52; zmiana: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318; z 1985 r. Nr 37, poz. 174; z 1986 r. Nr 47, poz. 226; z 1988 r. Nr 16, poz. 112) z art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 3 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej

orzeka:

przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (DZ. U. Nr 7, poz. 52; zmiana: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318; z 1985 r. Nr 37, poz. 174; z 1986 r. Nr 47, poz. 226; z 1988 r. Nr 16, poz. 112) jest niezgodny z art. 8 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.

UZASADNIENIE

I

Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 23 marca 1989 r., złożonym na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. Nr 21, poz. 123) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98, zm. Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123 i z 1989 r. Dz. U. Nr 34, poz. 178), wystąpił o zbadanie zgodności art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. Nr 7, poz. 52; Zmiany: Dz. U. z 1983 r. Nr 71, poz. 318; Dz. U. z 1985 r. Nr 37, poz. 174; Dz. U. z 1986 r. Nr 47, poz. 226; Dz. U. z 1988 r. Nr 16, poz. 112) z przepisami art. 8 ust. 2, art. 9 i art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL.

Zdaniem wnioskodowcy, przepis art. 14 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. narusza konstytucyjne zasady: równości obywateli wobec prawa, praworządności oraz zaufania obywateli do organów władzy i administracji państwowej.

Na poparcie powyższych zarzutów we wniosku przytoczono następujące argumenty. Kwestionowany przepis, wprowadzony do ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach ustawą z dnia 18 grudnia 1986 r. o zmianie niektórych ustaw określających funkcjonowanie gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 47, poz. 226), upoważnia wojewódzkie rady narodowe do ustalania dopłat do cen za usługi turystyczne i wypoczynkowe oraz za niektóre towary bezpośrednio związane z obsługą ruchu turystycznego. Ich wysokość nie może przekroczyć 10% ceny usług lub towarów. Uzyskane w ten sposób wpływy zasilają wojewódzkie fundusze turystyki i wypoczynku lub regionalne fundusze rewaloryzacji zabytków.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił we wniosku, że wymieniona wyżej dopłata została wprowadzona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 12, poz. 50) przewidującej między innymi opłatę na rzecz rad narodowych pobieraną od osób fizycznych przebywających okresowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt w tym celu. Wprawdzie zasady wprowadzania tej opłaty oraz jej zakres nie pokrywają się w całości z regułami i zakresem dopłaty przewidzianej w art. 14 ust. 2 ustawy o cenach, to jednak ich tytuł oraz cel są niemal identyczne. Powyższy wzgląd, przemawiający przeciwko łącznemu stosowaniu tych obciążeń, nie został jednak wzięty pod uwagę przy wspomnianej nowelizacji ustawy o cenach. W praktyce dość często zdarzają się wypadki pobierania od obywateli zarówno opłat przewidzianych w ustawie z dnia 14 marca 1985 r., jak i dopłaty z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy o cenach. Skumulowane opłaty i dopłaty stanowią nie tylko niespotykane dotąd dodatkowe obciążenia finansowe ludności, lecz nasuwają także zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady praworządności.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, dopłata przewidziana w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. stanowi w istocie ukryty podatek. Charakteryzują ją bowiem wszystkie istotne dla podatków cechy: są to świadczenia przymusowe, bezzwrotne, nieodpłatne, o charakterze generalnym i pieniężnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r., ceną w rozumieniu tej ustawy jest wielkość wyrażana w jednostkach pieniężnych, którą nabywca obowiązany jest zapłacić za towar lub usługę. Cena jako świadczenie ma charakter należności cywilnoprawnej, natomiast dopłata jest należnością publiczno-prawną; jest podatkiem celowym.

Wnioskodawca podniósł także, że art. 15 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. stanowi wyraźnie, iż ceny mogą być powiększone tylko o marżę i to w przypadkach przewidzianych przez tę ustawę. Jeśli jakakolwiek jednostka gospodarcza pobiera obok ceny za towary czy usługi jeszcze inną kwotę pieniężną (dopłatę do ceny), to - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - kwota ta nie jest elementem ceny jaką ma zapłacić kupujący, lecz - dodatkowym obciążeniem o charakterze podatku, pobieranym od ludności poza ustalonym w PRL ogólnym systemem podatkowym oraz systemem podatków i opłat lokalnych.

We wniosku podkreślono następnie, że skoro obciążenie obywateli “dopłatami do cen” jest obciążeniem o charakterze podatkowym to należy uznać, że powinno być ustanowione tylko w ustawach ustalających powszechny system podatkowy w Państwie, bądź w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Nakładanie na obywateli dopłat do cen na towary i usługi o charakterze powszechnym w innych aktach prawnych, choćby rangi ustawowej, stanowi -zdaniem wnioskodawcy-naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy i administracji państwowej. “Ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej” w rozumieniu art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL musi mieć bowiem za swą przesłankę “właściwe i czytelne dla podatnika umiejscowienie przepisów podatkowych w systemie źródeł prawa”. Także wspomniana zasad zaufania obywateli do organów władzy i administracji państwowej wymaga jasności normowania, ujawnienia obywatelom zamierzeń i intencji ustawodawcy między innymi przez określenie należności publiczno-prawnych właściwą dla nich nazwą. W przeciwnym wypadku obywatel nie może orientować się jakie są jego obowiązki i uprawnienia w związku z ustaleniem i zapłatą danego obciążenia. Bez przejrzystości systemu prawa i intencji ustawodawcy nie jest zaś możliwe wyjaśnienie “szerokim masom pracującym zasadniczych celów i wytycznych polityki władzy ludowej”, czego wymaga art. 9 ust. 3 Konstytucji PRL. Gdy cele te ulegają zatarciu i kamuflażowi budzi to rozdrażnienie podatników. Taką reakcję społeczną, zdaniem wnioskodawcy, wywołuje kwestionowany art. 14 ust. 2 ustawy o cenach, a zwłaszcza jego “hipokryzyjny sposób wprowadzenia dodatkowego obciążenia finansowego (kamuflaż, pobieranie dopłat rzekomo na fundusz turystyczny na terenach wyraźnie nieturystycznych itd.)”.

Wnioskodawca podniósł również, że wprowadzane uchwałami wojewódzkich rad narodowych dopłaty do cen i usług obejmują także stałych mieszkańców danego terenu, stanowiąc dla nich dodatkowe opodatkowanie. Przymuszanie ludności niektórych województw do łożenia - przy dokonywaniu zakupów często podstawowych artykułów oraz korzystaniu z niezbędnych usług - na wojewódzki fundusz turystyki i wypoczynku czy rewaloryzacji powoduje powstawanie nierówności w obciążeniu finansowym obywateli PRL. Opłaty te wpływają na wzrost kosztów utrzymania wspomnianych obywateli, pogarszając ich sytuację materialną jedynie z tego powodu, że zamieszkują na terenie województw, w których wprowadzono wspomnianą dopłatę. Oznacza to nierówne traktowanie tej grupy obywateli i w konsekwencji uzasadnia zarzut o niezgodności art. 14 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL.

Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie nadesłał przed rozprawą pisemnego wyjaśnienia.

Prokurator Generalny PRL w piśmie z dnia 5 czerwca 1989 r. wniósł o wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niezgodność art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach z przepisami art. 8 ust. 2, art. 9 i art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. W całości podzielił argumentację przytoczoną we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Prokurator Generalny PRL wskazał, że kwestionowana dopłata stanowi podatek nie objęty systemem podatkowym PRL. Wskazał nadto, że podatek ten umożliwia różnorodne zarówno co do czasu, zakresu i zasadności jego stosowanie, co budzi uzasadniony sprzeciw społeczny. Wskazują na to między innymi ustalenia poczynione w trybie prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa w województwach bielskim, jeleniogórskim, koszalińskim i toruńskim.

II

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 26 września 1989 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu PRL i Prokuratora Generalnego PRL.

Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku.

Przedstawiciel Sejmu PRL wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego zgodność art. 14 ust. 2 ustawy o cenach z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL. Wyraził pogląd, że rozpatrywana sprawa dotyczy raczej sposobu realizacji rozwiązania ustawowego, a nie samego rozwiązania.

Za oczywiście niesłuszne uznał twierdzenie wnioskodawcy, że kwestionowany przepis narusza zasadę praworządności formalnej wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL. Wprawdzie art. 14 ust. 2 ustawy o cenach ustalił qausi podatek, jednakże jest to przepis ustawowy, wydany przez uprawniony organ z zachowaniem przewidzianego trybu postępowania. W tych warunkach nie sposób uznać, że w rozważonym wypadku nastąpiło przekroczenie uprawnień normotwórczych, a tylko wówczas można by mówić o naruszeniu wspomnianej zasady konstytucyjnej.

Przedstawiciel Sejmu PRL stwierdził następnie, że z dyskusji poselskiej nad rozważaną nowelizacją ustawy o cenach wynika, że kwestionowaną regulację prawną wprowadzono w celu umożliwienia radom narodowym uzyskania środków finansowych na rzecz turystyki i pełnego zaspokojenia is1niejących w tym zakresie potrzeb. Powyższy wzgląd, zdaniem przedstawiciela Sejmu PRL, w dostatecznym stopniu uzasadniał podjętą przez Sejm decyzję ustawodawczą.

III

1. Ustawa z dnia 18 grudnia 1986 r. o zmianie niektórych ustaw określających funkcjonowanie gospodarki uspołecznionej uzupełniła ustawę z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach dodając do art. 13 nowy art. 13^a, oznaczony w jednolitym tekście tej ustawy jako art. 14. Przedmiotem zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich jest ust. 2 art. 14; treść tego przepisu jest następująca: “Wojewódzkie rady narodowe mogą wprowadzić, w wypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami społecznymi, obowiązek stosowania dopłat do cen za usługi turystyczne i wypoczynkowe, z wyjątkiem usług świadczonych na rzecz obozów, kolonii i innych placówek wypoczynkowych dzieci i młodzieży, oraz niektóre towary bezpośrednio związane z obsługą ruchu turystycznego. Dopłaty te mogą być wprowadzone na obszarze całego województwa lub jego części. Wysokość dopłat nie może przekroczyć 10% ceny usług lub towarów. Wpływy z dopłat zasilają wojewódzkie fundusze turystyki i wypoczynku lub regionalne fundusze rewaloryzacji zabytków.

Ocena zasadności zarzutów podniesionych we wniosku wymaga w pierwszej kolejności określenia istoty regulacji zawartej w ust. 2 art. 14 ustawy o cenach, a w szczególności ustalenie rzeczywistego charakteru ustanowionego tym przepisem obciążenia finansowego.

Ustalenie powyższej dopłaty w ustawie o cenach mogłoby wskazywać, że stanowi ona element ceny. Jednakże analiza form i treści tej dopłaty w świetle ustawy o cenach nie potwierdza takiego wniosku.

Przepis art. 1 ustawy o cenach stanowi, że ceną w rozumieniu tej ustawy “jest wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą nabywca obowiązany jest zapłacić sprzedawcy za towar lub usługę”. Określenie to dotyczy wszystkich rodzajów cen przewidzianych w ustawie, a więc cen urzędowych, regulowanych i umownych.

Ceny urzędowe oraz zasady określania cen regulowanych ustala się na podstawie uzasadnionych kosztów ponoszonych przy produkcji i sprzedaży towarów oraz świadczeniu usług, z uwzględnieniem zysku (art. 4 ust. 1 ustawy o cenach). Ceny umowne ustala się w drodze ich uzgodnienia przez strony zawierające umowę (art. 11 ust. 3 ustawy o cenach).

W ujęciu ustawy ceny mają charakter przede wszystkim kosztowy. Wyznaczają je uzasadnione koszty wytwarzania wyrobu, sprzedaży lub usługi, powiększone o określony narzut - zysk.

Pojęcie ceny ujmowane jest podobnie w literaturze prawa finansowego, która zwraca uwagę na istotne znaczenie cen dla analizy otrzymanych rezultatów i poniesionych nakładów. W takim ujęciu cena jest traktowana jako społecznie zweryfikowany efekt pieniężnych nakładów i zaangażowanych zasobów. W doktrynie podkreślana jest ekwiwalentność ceny w stosunku do towaru. Powszechnie przyjmuje się, że cena przedstawia wartość wymienną towaru w pieniądzu, czyli ilościowo wyrażony w pieniądzu stosunek wymienny towaru do pieniądza, a przez to do pozostałych towarów.

W ustawodawstwie i w doktrynie zostały więc określone pewne stale elementy pojęcia ceny. Zgodnie z pojmowaniem ceny jako ekwiwalentu wartości towaru lub usługi nie zalicza się do nich dodatków lub dopłat, które nie są związane z kosztami produkcji, sprzedaży lub usługi. Dodatek przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy o cenach nie wykazuje żadnego związku z kosztami produkcji, sprzedaży lub usług; nie stanowi zatem elementu składowego ceny.

Ustawa o cenach w art. 4 ust. 11 upoważniła Ministra do spraw Cen do określenia w drodze rozporządzenia “szczegółowych zasad i metod ustalania kosztów uzasadnionych” stanowiących - jak już wspomniano - podstawę do ustalania cen urzędowych a takie cen regulowanych. Po wspomnianej nowelizacji ustawy o cenach powyższe uprawnienie normotwórcze przysługuje Ministrowi Finansów.

Wydane na podstawie art. 4 ust. 11 ustawy o cenach rozporządzenie Ministra do Spraw Cen z dnia 31 grudnia 1982 r. w sprawie zasad ustalania kosztów uzasadnionych (Dz. U. z 1983 r. Nr 1, poz. 184; z 1984 r. Nr 3, poz. 19 i z 1988 r. Nr 40, poz. 320) zalicza do nich wyłącznie wydatki związane w założeniu ściśle z uzyskaniem przychodów. Potwierdza to pogląd o braku dostatecznych podstaw do uznania wymienionej dopłaty (tj. przewidzianej w art. 14 ust. 2 ustawy o cenach) przeznaczonej na szczególne cele - usługi turystyczne, wypoczynkowe i rewaloryzację zabytków, za istotny element ceny.

Wniosek taki wypływa takie wprost z wykładni gramatycznej art. 14 ust. 2 ustawy o cenach. Wymieniony przepis określa bowiem ustalone w nim obciążenia finansowe jako “dopłatę do ceny” dając w ten sposób jednoznaczny wyraz temu, że nie jest to element ceny lecz dodatkowa należność finansowa występująca obok ceny.

2. Publiczno-prawny charakter analizowanej dopłaty wskazuje, że w istocie stanowi ona podatek. Słuszność takiej oceny wynika przede wszystkim z tego, że dopłatę tę charakteryzują wszystkie istotne cechy podatków.

W doktrynie podatek określa się jako świadczenie pieniężne na rzecz państwa, o charakterze przymusowym, generalnym, bezzwrotnym i nieodpłatnym, pobierane na podstawie przepisów prawnych. Dopłata przewidziana w art. 14 ust. 2 ustawy o cenach stanowi przymusowe świadczenie pieniężne na rzecz państwa, nakładane w sposób powszechny, jednostronny, według zasad ogólnych (generalnych). Jest to również świadczenie bezzwrotne i nieodpłatne, pobierane na podstawie przepisu prawnego. Odpowiada więc definicji i kryteriom podatku.

Ustalenie podatku jest równoznaczne z nałożeniem na obywateli określonego obowiązku finansowego wobec państwa. Z istoty podatku wynika, że jest to obciążenie, z którym najczęściej łączy się odczuwalna dla podatnika dolegliwość finansowa. Wprowadzenie podatku, podobnie jak nałożenie na obywateli innych obowiązków, wymaga w związku z tym zachowania pewnych szczególnych form i trybu jego nakładania. Łącząca się z tym problematyka była już częściowo przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego przy okazji określania tzw. materii ustawowej (por. np. Orzeczenie TK sygn. U. 1/86 i U 5/86). Trybunał Konstytucyjny sformułował w tych orzeczeniach tezę, że nakładanie na obywateli obowiązków następować powinno w drodze ustawy (dekretu z mocą ustawy) i tylko subsydiarnie, tj. na podstawie ustawy i w celu jej wykonania w drodze rozporządzenia. Stanowisko to odpowiada w całości poglądom doktryny, w której wskazuje się ponadto, że podatki powinny być ustanawiane zgodnie z powszechnie uznanymi w doktrynie zasadami podatkowymi. Są to w szczególności zasada równości i sprawiedliwości, zasada pewności (stabilności podatku) oraz ekonomiczności obciążenia.

Ustalenie wymienionego dodatku a w istocie podatku, w ustawie o cenach, a więc w akcie dotyczącym innej materii, spowodowało między innymi to, że wskazane wyżej reguły podatkowe nie zostały w całości zachowane. W szczególności rozwiązanie takie nie odpowiada w pełni zasadzie pewności co trafnie podkreślił wnioskodawca w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie jak i w toku rozprawy.

Z art. 14 ust. 2 ustawy o cenach wynika, że przewidziane w tym przepisie dopłaty dotyczą cen za usługi turystyczne i wypoczynkowe oraz za niektóre towary pośrednio związane z obsługą turystyczną. Wpływy z tych dopłat zasilają fundusz turystyki i wypoczynku lub regionalny fundusz rewaloryzacji zabytków.

Podobne opłaty przewiduje wskazana we wniosku ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawa ta w art. 15 ustaliła obowiązek pobierania przez rady narodowe opłaty miejscowej od osób fizycznych przebywających okresowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne lub walory krajobrazowe. Opłaty te pobierane są tylko od osób przyjeżdżających we wskazanym wyżej celu i przeznaczane są na rozwój i restaurowanie danej miejscowości, a więc na zaspokojenie potrzeb z zakresu turystyki. Wpływy z tych opłat przeznaczane więc są w znacznej mierze na ten sam cel, co wpływy uzyskane z dopłat przewidzianych w ustawie o cenach. Rozprawa wykazała, że w niektórych województwach pobierane są równolegle opłaty przewidziane w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. jak i dopłaty stałe, wprowadzone przez wojewódzkie rady narodowe na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o cenach. W tych wypadkach dochodzi do “podwójnego” obciążenia obywateli należnościami finansowymi częściowo z tego samego tytułu - do dwukrotnego opodatkowania, przeczącego zasadzie sprawiedliwości podatkowej.

IV

1. Przyjmując przedstawione wyżej ustalenia za podstawę do oceny trafności zarzutów podniesionych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich Trybunał Konstytucyjny stwierdza co następuje.

Powołany we wniosku przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL nakłada obowiązek ścisłego przestrzegania praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej na wszystkie organy państwa i każdego obywatela. Zakres przedmiotowy obowiązku przestrzegania prawa w procesie tworzenia (stanowienia) prawa obejmuje przede wszystkim przestrzeganie kompetencji prawotwórczej oraz przepisów materialnych wytyczających treść norm stanowionych.

W związku z tym, że przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego jest w niniejszej sprawie akt ustawodawczy i działalność prawotwórcza Sejmu, stwierdzić należy co następuje.

Kompetencja ustawodawcza Sejmu nie podlega w zasadzie żadnym konstytucyjnym ograniczeniom przedmiotowym. Sejm może zatem prawnie regulować ustawami wszelkie materie, jeżeli uzna to za celowe i uzasadnione. Ustawy stanowią z reguły pierwotne uregulowanie określonej materii. Przyjęte w nich konkretne rozwiązania są nie zawsze w sposób bezpośredni zdeterminowane Konstytucją PRL. Dlatego też często trudno uznać je za konieczną konsekwencję określonego postanowienia Konstytucji i w związku z rym ściśle określić granice w jakich Sejm może normować daną materię.

Powyższe stwierdzenia dotyczą w całości art. 14 ust. 2 ustawy o cenach, który stanowi ową pierwotną regulację określonej w tym przepisie materii. Brak jest więc podstaw do uznania, że kwestionowany przepis narusza bezpośrednio wymienioną normę konstytucyjną (art. 8 ust. 2). Rozprawa nie wykazała bowiem, że Sejm przekroczył w tym wypadku swoje uprawnienia normotwórcze, a tylko wówczas można by przyjąć, iż kontrolowany przepis ustawy został ustanowiony w sposób niezgodny z art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL.

2. Wskazana we wniosku jako podstawa kontroli zasada zaufania obywateli do organów władzy i administracji była już przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z dnia 30 listopada 1988 r. (K. 1 /88) Trybunał stwierdza, że powyższa zasada, leżąca u podstawy wielu postanowień Konstytucji (art. 9, art. 20 ust. 2, art. 101, przepisy ustanawiające podstawowe prawa i wolności obywateli i gwarantujące ich ochronę), jest zasadą prawnokonstytucyjną, która rodzi określone obowiązki w sferze działalności państwa. W dziedzinie stanowienia prawa stwarza ona w szczególności obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeżeli nie wymaga tego ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, obowiązek przyznawania obywatelom praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli.

Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wnioskodawcy, że bez “przejrzystości systemu prawa i intencji ustawodawcy” nie jest możliwe wyjaśnienie “szerokim masom pracującym zasadniczych celów ustawy i wytycznych władzy...” czego wymaga art. 9 ust. 3 Konstytucji PRL. Z drugiej jednak strony Trybunał stwierdza, że Konstytucja PRL nie zawiera żadnych postanowień nakładających na Sejm obowiązek ujmowania określonej materii w jednym akcie prawnym, regulującym ją w sposób wyczerpujący. Stąd też praktyka umieszczania w ustawach obok materii, która stanowi zasadniczy przedmiot konkretnego aktu normatywnego, również innej materii, aczkolwiek budzi niekiedy zastrzeżenia z punktu widzenia techniki legislacyjnej, nie może być oceniona jako naruszająca postanowienia obowiązującej Konstytucji.

Trudno więc przyjąć, że sam fakt umieszczenia regulacji zawartej w ocenionym art. 14 ust. 2 w ustawie o cenach narusza zasadę wynikającą z art. 9 ust. 3 Konstytucji PRL, zwłaszcza że treść kwestionowanego przepisu wyjaśnia dostatecznie charakter normowanego w nim obciążenia finansowego.

3. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne skontrolowanie art. 14 ust. 2 ustawy o cenach także z punktu widzenia zasady praworządności materialnej, a więc art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL. Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni wspomnianego przepisu Konstytucji w powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 30 listopada 1988 r. Stwierdził w nim, że zasada praworządności materialnej wymaga by prawo wyrażało ważności odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa. Wskazał, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu prawa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają być “wyrazem interesów i woli ludu pracującego”. Oznacza to odesłanie do najbardziej podstawowych wartości uznawanych przez ustrojodawcę za godne realizacji i ochrony z punktu widzenia ogólnospołecznego; są nimi interes i wola ludu pracującego. Jedną z wartości pochodnych (obok takich jak sprawiedliwość społeczna, równość prawa, humanizm i demokratyzm prawa), związanych z interesami i wolą ludu, którą ma urzeczywistniać prawo, jest wymóg społecznej stabilności praw gwarantowanych przez ustawy i związanego z nimi bezpieczeństwa obywateli. Jest nim także wymóg rozważnego nakładania na obywateli obowiązków a także jasność przesłanek, którymi kierował się prawodawca przy ich wprowadzaniu.

Przyjmując tak rozumiany przepis art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL jako podstawę kontroli art. 14 ust. 2 ustawy o cenach, Trybunał Konstytucyjny doszedł do następujących wniosków.

Z poczynionych wyżej ustaleń wynika, że ustanowienie podatku przewidzianego w art. 14 ust. 2 ustawy o cenach prowadzi do podwójnego w istocie obciążenia finansowego obywateli z tego samego tytułu (przebywania w określonych miejscowościach) i - jak to wykazano - częściowo na ten sam cel. Wprawdzie chodzi tu o obciążenia finansowe przewidziane w dwóch ustawach, a więc w równorzędnych aktach prawnych, wydanych w różnym czasie, jednakże brak pełnej tożsamości przedmiotowej unormowań ustanawiających te obciążenia wyłącza możliwość usunięcia istniejącego stanu (podwójnego “opodatkowania”) w drodze zastosowania odpowiedniej klauzuli derogacyjnej (lex posterior derogat legi priori). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższy stan nie odpowiada regułom praworządności materialnej, gdyż nie sposób w szczególności przyjąć, że owo podwójne “opodatkowanie” jest “wyrazem interesów i woli ludu pracującego”. Nie uwzględnia ono również podstawowych wymagań w zakresie stabilności praw i obowiązków, a zwłaszcza rozważnego ich ustanawiania oraz wymagań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, a więc tych wartości, które są uznawane jako pochodne “interesów i woli ludu”.

Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 14 ust 2. ustawy o cenach jest niezgodny z art. 8 ust. 1 Konstytucji PRL. Przesłanką powyższej oceny było i to, że kontrolowany przepis ustawy o cenach narusza konstytucyjną zasadę równości (o czym niżej), która jest także jedną z wartości pochodnych związanych z “interesami i wolą ludu”.

4. Na tle stanowiska wnioskodawcy regulacja zawarta w art. 14 ust. 2 ustawy o cenach wymaga odrębnej oceny z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości. We wniosku sformułowano bowiem zarzut niezgodności wymienionego przepisu ustawy o cenach z dotyczącym tej zasady art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował już stanowisko co do konstytucyjnej zasady równości. Wypowiedział się w tej kwestii również w orzeczeniu z dnia 9 marca 1988 r. (U. 7/87) ujmując tę zasadę w następujący sposób: “Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) w ujęciu najszerszej - w porównaniu z innymi przepisami Konstytucji PRL w tej materii - formuły art. 67 ust. 2 Konstytucji polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących”.

Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela w pełni to stanowisko. Odnosząc powyższą formułę do rozpoznawanej sprawy stwierdza, że przepis art. 14 ust. 2 ustawy o cenach zawiera regulację prowadzącą do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podejmowane bowiem na podstawie tego przepisu uchwały wojewódzkich rad narodowych różnicują obywateli z tego tylko powodu, że zamieszkują w różnych województwach. Obywatele mieszkający na terenie województw, w których został wprowadzony dodatek przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy o cenach przy nabywaniu niektórych towarów i korzystaniu z usług ponoszą dodatkowe obciążenia finansowe, które nie występują w innych województwach. W tym więc zakresie rozważane unormowania ustawy o cenach dyskryminuje obywateli zamieszkujących w województwach, w których ustanowiono wspomniany podatek. Podkreślenia przy tym wymaga, że owo dodatkowe obciążenie finansowe występuje często przy nabywaniu towarów i korzystaniu z usług związanych z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych mieszkańców tych województw. Ponoszone przez wymienionych obywateli dodatkowe koszty są przekazywane na miejscowy fundusz rozwoju turystyki i wypoczynku, a więc na urządzenia i wydatki przeznaczone dla uprawiających turystykę i korzystających z wypoczynku, którymi z reguły są mieszkańcy innych województw.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie zróżnicowanie obywateli w zależności od ich miejsca zamieszkania jest niedopuszczalne i narusza konstytucyjną zasadę równości. W konkluzji należy więc uznać, że w wskazanym wyżej zakresie art. 14 ust. 2 ustawy o cenach jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL.

Wspomniano wyżej, że w toku rozprawy umocowany przedstawiciel Sejmu PRL przytoczył motywy, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając kwestionowany dodatek i które zdaniem tego uczestnika postępowania uzasadniały przyjęcie takiego rozwiązania prawnego. Miały one charakter celowościowy.

Trybunał Konstytucyjny pominął owe motywy, gdyż zgodnie z art. 33a ust. 1 Konstytucji PRL i art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przedmiotem oceny Trybunału jest wyłącznie kwestia konstytucyjności (legalności) konkretnego aktu normatywnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jedynie, że podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, iż zamierzone przez prawodawcę rezultaty można by osiągnąć w drodze stosownej nowelizacji ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

Z tych wszystkich przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł jak wyżej.