2

Orzeczenie

z dnia 7 września 1988 r.

(Uw 3/88)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: sędzia TK Kazimierz Buchała

Sędziowie: TK Andrzej Kabat (sprawozdawca)

Stanisław Pawela

Protokolant: Grażyna Kołaczyńska

po rozpoznaniu w dniu 7 września 1988 r. na rozprawie sprawy z udziałem uczestników postępowania: umocowanych przedstawicieli Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego PRL, sprawy podjętej z inicjatywy własnej o zbadanie zgodności § 27 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 1988 r. Nr 2, poz. 10) z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268; Dz. U. z 1984 r. Nr 52, poz. 296; z 1986 r. Nr 42, poz. 202; z 1988 r. Nr 19, poz. 132)

orzeka:

1) przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 1988 r., Nr 2, poz. 10) jest niezgodny z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. 40, 288; z 1984 r. Nr 52, poz. 296; z 1986 r., Nr 42, poz. 202; z 1988 r. Nr 19, poz. 132);

2) ustala trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia. w którym powinna zostać usunięta niezgodność przepisu § 27 ust. 4 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. z przepisem art. 2 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin; w wypadku nieusunięcia tej niezgodności przepis § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. traci moc z upływem tego terminu.

UZASADNIENIE

I

Postanowieniem z dnia 22 marca 1988 r. wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98; zmiana: Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123) oraz art. 24 ust. 1 uchwały Sejmu PRL w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184), Trybunał Konstytucyjny wszczął postępowanie z inicjatywy własnej w przedmiocie zbadania zgodności § 27 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 1988 r. Nr 2, poz. 10) z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268; z 1984 r. Nr 52, poz. 296; z 1986 r. Nr 42, poz. 202; z 1988 r. Nr 19, poz. 132).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że powołana ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. w art. 2 pkt 4 ustala, iż przez użyte w niej określenia “gospodarstwo rolne - rozumie się będące we władaniu tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą obejmującą grunty rolne i leśne wraz z budynkami, urządzeniami i inwentarzem oraz prawa i obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa - o powierzchni co najmniej 0,5 ha”. Analiza przytoczonego przepisu, formułującego ustawową definicję “gospodarstwa rolnego” dla celów przewidzianych w ustawie, prowadzi do wniosku, że chodzi w nim o gospodarstwa o łącznej powierzchni gruntów rolnych i leśnych o obszarze co najmniej 0,5 ha. Ograniczenie zakresu powyższej ustawowej definicji jedynie do takich gospodarstw, w których same grunty rolne zajmują powierzchnię co najmniej 0,5 ha mogłoby budzić zastrzeżenia, w szczególności przy uwzględnieniu wniosków wypływających z gramatycznej wykładni art. 2 pkt 4 tej ustawy (“grunty rolne i leśne”). Wspomniana ustawowa definicja “gospodarstwa rolnego” jest wyczerpująca. Wskazuje na to nie tylko analiza art. 2 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r, lecz również tych jej przepisów, w których zawarte są uprawnienia normotwórcze dla naczelnych organów administracji państwowej. Otóż żaden z tych przepisów nie formułuje upoważnienia do wydania aktu wykonawczego obejmującego materię regulowaną art. 2 pkt 4 wymienionej ustawy.

Przepis § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. odmiennie definiuje “gospodarstwo rolne” stanowiąc, że za także gospodarstwo nie uważa się obszarów gruntów rolnych i leśnych, jeżeli powierzchnia gruntów rolnych jest niższa niż 0,5 ha. Z powodu wspomnianego wyżej braku wyraźnego ustawowego upoważnienia do dodatkowego unormowania przedmiotowej materii w rozporządzeniu, dopuszczalność powyższej regulacji budzi wątpliwości. Z tego też powodu Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnione zbadanie zgodności wymienionych przepisów na rozprawie z udziałem uczestników postępowania.

Prokurator Generalny PRL przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 15 kwietnia 1988 r. Wymieniony uczestnik postępowania wyraził pogląd, że analiza § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. prowadzi do wniosku, że przepis ten”(...) wydany został bez delegacji ustawowej i pozostaje w merytorycznej niezgodności z treścią art. 2 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. (...)”. Prokurator Generalny PRL podzielił niemal w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 1988 r.

Podsekretarz Stanu w Urzędzie Rady Ministrów pismem z dnia 24 kwietnia 1988 r. poinformował Trybunał Konstytucyjny, że w związku z zawiadomieniem o wszczęciu w sprawie postępowania o zbadanie zgodności prawa, “Prezes Rady Ministrów polecił przedstawić Radzie Ministrów projekt rozporządzenia uchylającego kwestionowany przepis” i w związku z tym wniósł o niewyznaczanie terminu rozprawy do dnia 15 czerwca 1988 r.

Wspomniany Podsekretarz Stanu w kolejnym piśmie z dnia 30 czerwca 1988 r. powiadomił Trybunał Konstytucyjny, że Rada Ministrów na posiedzeniu w dniu 20 czerwca 1988 r. postanowiła nie uchylać przepisu § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r. “(...) mając na uwadze sprzeciw Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych wskazujący na uzasadnione racje merytoryczne utrzymania kwestionowanego przepisu rozporządzenia (...)”. Z dołączonego pisma Prezesa Zarządu Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych z dnia 30 maja 1988 r. wynikało, że wymieniony Związek jest przeciwny proponowanej zmianie § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r. gdyż “(...) nie znajduje uzasadnienia merytorycznego, natomiast dokonywanie korektury § 27 ust. 4 jedynie w wyniku konieczności dostosowania przepisów wykonawczych do literalnej zgodności z ustawą, a więc ze względu czysto formalnego oznaczałoby wprowadzenie niekorzystnego dla rolników rozwiązania i regres w stosunku do osiągniętego już stanu prawnego doskonalącego system ubezpieczenia rolników i członków ich rodzin”.

W fazie przygotowania do rozprawy, Rada Ministrów, a więc organ, który wydał powołane rozporządzenie z dnia 28 marca 1983 r. nie zajęła merytorycznego stanowiska w sprawie. Dopiero na rozprawie uczynili to umocowani przedstawiciele tego organu, przedkładając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujący pogląd. W okresie około 10 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin obowiązek ubezpieczenia ustalono w oparciu o postanowienie tej ustawy. Dokonywany według tych zasad wymiar składek na ubezpieczenie społeczne spotykał się z krytyką osób użytkujących niewielkie nieruchomości rolne, zwłaszcza o przewadze gruntów leśnych. Osoby te argumentowały swój sprzeciw brakiem realnych możliwości prowadzenia w nich produkcji rolniczej. Twierdziły, że skoro nie mogą prowadzić produkcji rolniczej, to nie będą także mogły również sprzedawać produktów rolnych, a w konsekwencji nie spełnią warunków do otrzymania w przyszłości świadczeń emerytalnych. Proces pełnego wdrażania ustawy był rozłożony na kilka lat. Wobec tego, że wskazany wyżej problem pojawił się w początkowym stadium tego okresu, Rada Ministrów była zmuszona rozwiązać tę sytuację w przepisach wykonawczych. Przy prawnym rozwiązywaniu tego problemu Rada Ministrów kierowała się: ustaleniem ustawy o minimalnej powierzchni nieruchomości rolnych 0,5 ha, upoważnieniem sformułowanym w art. 43 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. do określenia warunków zwalniania od obowiązków opłacania składek w szczególnych wypadkach oraz “realiami jakie wystąpiły w zderzeniu przepisów ustawy z życiem, a które były szczególnie aktywnie artykułowane przez powołaną do tego organizację społeczno - zawodową to jest Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych”. Unormowanie przyjęte w § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia, według oświadczeń przedstawicieli Rady Ministrów, w opinii rolników nie oznacza także zadawalającego rozwiązania problemu. Podnosi się konieczność podwyższenia minimalnego obszaru gospodarstwa rolnego do co najmniej 1 ha, a nierzadko i 2 ha użytków rolnych. W najbliższym czasie przewiduje się przedłożenie projektu nowelizacji ustawy, zmierzającego do podwyższenia dolnej granicy gruntów rolnych, od której nieruchomość będzie się uważać za gospodarstwo rolne do 1 ha. W związku z tym przedstawiciele Rady Ministrów wnieśli o odroczenie rozprawy i umożliwienie w terminie nie dłuższym niż pól roku dokonania powyższych zmian. Jednocześnie przyznali, że “(...) nie można mówić o pełnej zgodności § 27 ust. 4 rozporządzenia z przepisami ustawy (...)” akcentując jednocześnie “aspekt społeczny i ekonomiczny tej regulacji” (k 36).

II

Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 7 września 1988 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego PRL.

Przedstawiciele Rady Ministrów przedstawili powody, które skłoniły ten organ do wprowadzenia regulacji zawartej w § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r. Natomiast przedstawiciel Prokuratora Generalnego PRL poparł w całości stanowisko sformułowane w piśmie z dnia 15 kwietnia 1988 r.

Trybunał Konstytucyjny przeprowadził także dowód z informacji głównego specjalisty Krajowego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych Wojciecha Kobielskiego oraz pisma tego Związku z dnia 30 maja 1988 r. do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, a także z pism Podsekretarza Stanu w Urzędzie Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia i 30 czerwca 1988 r. do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

W toku toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności, co pozwoliło Trybunałowi na wydanie orzeczenia.

III

Na wstępie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w myśl art. 33 a ust. 1 i 3 Konstytucji PRL oraz art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, przedmiotem oceny aktów ustawodawczych jest ich zgodność z Konstytucją, zaś przedmiotem oceny innych aktów normatywnych - ich zgodność z Konstytucją i aktami ustawodawczymi. Konstytucja PRL nie przewiduje natomiast możliwości kontroli ustaw i innych aktów normatywnych przez Trybunał Konstytucyjny z jakichkolwiek innych, pozaprawnych, punktów widzenia, zwłaszcza ich celowości lub słuszności. Trybunał Konstytucyjny już wcześniej podkreślał, że jego kontrola aktów normatywnych dotyczy wyłącznie konstytucyjności prawa (sygn. akt U. 3/86). Ponowne wskazanie charakteru tej kontroli spowodowane zostało tym, że uczestnicy postępowania w swoich wystąpieniach nie ograniczyli się do podania przesłanek natury jurydycznej, lecz szeroko powoływali się także na względy słuszności lub celowości, a więc na argumenty, które nie mogą prowadzić do stwierdzenia konstytucyjności prawa wbrew jego treści.

W kwestii stanowiącej przedmiot rozpoznania, a więc zgodności przepisów wymienionych w postanowieniu z dnia 22 marca 1988 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje.

Jak wskazano wyżej, powołana ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. ustaliła znaczenie użytego w niej określenia “gospodarstwo rolne” wyjaśniając. że obejmuje ono “(...) będące we władaniu tej samej osoby nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, obejmującą grunty rolne i leśne wraz z budynkami, urządzeniami i inwentarzem oraz prawa i obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa - o powierzchni co najmniej 0,5 ha”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest to określenie wyczerpujące z punktu widzenia celów i zasad sformułowanych w tej ustawie.

Powołana ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. zawiera przepisy, w których upoważnia Radę Ministrów (art. 9, art. 13 ust. 3, art. 15 ust. 6 i 7, art. 22 ust. 2, art. 43 ust. 1, art. 46, art. 47 ust. 3, art. 58 ust. 2 i art. 61) i Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (art. 16 ust. 9) do określenia zasad i trybu postępowania w kwestiach szczegółowo w nim wymienionych. Analiza treści wspomnianych przepisów, zawierających upoważnienia normotwórcze wykazuje, że uprawnienia przekazane przez ustawę Radzie Ministrów lub Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej nie dotyczą materii uregulowanej w art. 2 pkt 4 tej ustawy, a więc określenia “gospodarstwa rolnego”. Wbrew twierdzeniom przedstawicieli Rady Ministrów upoważnienia takiego nie zawiera również art. 43 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustała warunki okresowego obniżania składki lub zwalnia od obowiązku jej opłacania w szczególnych wypadkach. Powołany przepis dotyczy więc ustalenia warunków okresowych obniżeń i zwolnień udzielanych na tle ustalonego systemu ubezpieczeń, a nie zmierza do upoważnienia Rady Ministrów do wprowadzenia zmian w tym systemie, w szczególności odnośnie zakresu podmiotów podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu.

Uwzględniając wskazany wyżej zakres upoważnień normotwórczych zawartych w przepisach powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. należy stwierdzić, że Rada Ministrów wydając na ich podstawie rozporządzenie z dnia 28 marca 1983 r. nie była władna zawrzeć w nim definicję “gospodarstwa rolnego”, a więc materię unormowaną w art. 2 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie bowiem z konstytucyjną konstrukcją rozporządzenia, wynikającą z art. 41 pkt 8 i art. 42 pkt 2 Konstytucji PRL, warunkiem dopuszczalności rozporządzenia jest, aby zawarta w nim regulacja mieściła się w granicach upoważnienia ustawy i ustanowiona została w celu jej wykonania. W konkretnym wypadku warunek ten nie wystąpił, bowiem ustawa samodzielnie uregulowała tę materię (art. 2 pkt 4), w związku z czym w tym zakresie nie zachodziła potrzeba jej wykonania w drodze rozporządzenia. Stąd także wspomniany brak w tym względzie upoważnienia normotwórczego.

Kwestionowany przepis § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. ustalając, że “nie uważa się za gospodarstwo rolne obszaru gruntów rolnych i leśnych, jeżeli powierzchnia obszaru gruntów rolnych jest niższa niż 0,5 ha” został więc wydany bez niezbędnego upoważnienia. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że przepis ten faktycznie zmienia określony ustawą zakres obowiązkowego ubezpieczenia rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zmienia bowiem ustawową definicję gospodarstwa rolnego, która wyznacza krąg podmiotów podlegających i korzystających z praw stąd wynikających.

Dodatkowo należy podnieść, że § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r. obejmuje dziedzinę z zakresu praw i obowiązków obywateli. W świetle zaś ustalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykładni Konstytucji PRL prawne unormowanie tej dziedziny powinno nastąpić w drodze ustawy i tylko subsydiarnie, to jest na podstawie upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania w drodze rozporządzenia (sygn. akt U. 5/86). Z poprzednio podanych powodów (brak upoważnienia normotwórczego) powołane rozporządzenie Rady Ministrów w zakresie objętym § 27 ust. 4 nie spełnia powyższego warunku, a ponadto pozostaje w merytorycznej sprzeczności z regulującym tę dziedzinę przepisem ustawy.

W toku rozprawy przedstawiciele Rady Ministrów wskazywali na niesłuszność, według ich oceny, rozwiązania przyjętego w art. 2 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., podnosząc przy tym, że wydanie kwestionowanego § 27 ust. 4 rozporządzenia było podyktowane potrzebą usunięcia skutków wynikających z owej wadliwości ustawy. Z podanych na wstępie powodów Trybunał Konstytucyjny nie zajmuje stanowiska co do celowości lub słuszności analizowanych rozwiązań prawnych. Trybunał zwraca tylko uwagę, że obowiązująca ustawa przewiduje w art. 43 ust. 3 pkt 2 możliwość okresowego obniżania składek lub zwolnienia od obowiązku ich opłacania w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Racjonalne korzystanie z powyższego upoważnienia pozwoliłoby na rozstrzyganie indywidualnych spraw w sposób odpowiadający zasadom słuszności.

Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił wniosku przedstawicieli Rady Ministrów o odroczenie rozprawy na okres około 6 miesięcy to jest do czasu wejścia w życie przepisów nowelizujących obowiązującą regulację, gdyż w świetle art. 32 ust. 1 i 2 powołanej uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przewidywane usunięcie niezgodności prawa w zbyt odległym terminie nie może być uznane za przesłankę do odroczenia rozprawy i tym samym do odstąpienia od rozstrzygnięcia tej kwestii przez Trybunał.

IV

Mając na względzie wymienione wyżej okoliczności - Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym stwierdza, że przepis § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy y o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin jest niezgodny z art. 2 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 uchwały Sejmu PRL w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustalił trzymiesięczny termin, licząc od dnia doręczenia orzeczenia, w którym powinna zostać usunięta niezgodność wymienionych w sentencji orzeczenia przepisów. W wypadku nieusunięcia tej niezgodności przepis § 27 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. traci moc z upływem tego terminu.