Wyrok z dnia 11 października 2007 r.
III UK 53/07

Stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby woj-
skowej nie uzasadnia żądania zwrotu wypłaconej emerytury wojskowej od żoł-
nierza, któremu po zwolnieniu ze służby została przyznana emerytura.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Zbigniew Hajn, Herbert
Szurgacz (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 paź-
dziernika 2007 r. sprawy z odwołania Zenona D. od decyzji Wojskowego Biura Eme-
rytalnego w L. o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, na skutek skargi kasacyjnej
organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 29 marca 2007 r.
[...]

o d d a l i ł skargę kasacyjną.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie wyrokiem z
dnia 29 marca 2007 r. oddalił apelację pozwanego Wojskowego Biura Emerytalnego
w L. od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie z dnia
12 czerwca 2006 r. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy-Sąd Ubezpieczeń Spo-
łecznych w Lublinie (I) zmienił decyzję Wojskowego Biura Emerytalnego w L. z dnia 16
stycznia 2006 r. uznającą wypłaconą wnioskodawcy Zenonowi D. emeryturę wojskową
za okres od 1 listopada 2004 r. do 31 lipca 2005 r. na kwotę 17.965,17 zł za nienależną
z powodu przywrócenia wnioskodawcy do zawodowej służby wojskowej z dniem 1 li-
stopada 2003 r. w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej
służby wojskowej, a następnie ponownego zwolnienia ze służby z dniem 6 lipca 2004
r., zobowiązującą go do zwrotu tej sumy i ustalił, że Zenon D. nie jest zobowiązany do
zwrotu na rzecz Wojskowego Biura Emerytalnego w L. emerytury za wskazany okres
w kwocie 17.965,17 zł oraz (II) zasądził od Wojskowego Biura Emerytalnego w L. na
rzecz Zenona D. kwotę 60 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd Okręgowy ustalił,
że wnioskodawca Zenon D. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem
31 października 2003 r. rozkazem personalnym Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego. Za
okres od 1 listopada 2003 r. do 31 października 2004 r. otrzymywał uposażenie przysłu-
gujące przez okres 12 miesięcy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Decy-
zją z dnia 1 grudnia 2003 r. organ rentowy przyznał wnioskodawcy emeryturę od dnia
1 listopada 2003 r. i poinformował, iż nie podlega ona wypłacie do dnia 31 października
2004 roku w związku z wypłatą uposażenia. Po przyznaniu wnioskodawcy prawa do woj-
skowej renty inwalidzkiej decyzją z dnia 9 lipca 2004 r. ustalono wysokość świadczenia
emerytalnego w wysokości 75% podstawy wymiaru, a następnie decyzją z dnia 28 paź-
dziernika 2004 r. podjęto jego wypłatę od dnia 1 listopada 2004 r. W okresie od 1 listopa-
da 2004 r. do 31 lipca 2005 r. wnioskodawca pobierał emeryturę wojskową. W
czerwcu 2005 r. wnioskodawca odwołał się od decyzji dotyczącej zwolnienia z zawo-
dowej służby wojskowej. Rozkazem personalnym z dnia 16 września 2005 r. Dowódcy
Ś. Okręgu Wojskowego stwierdzona została nieważność wypowiedzenia służby i wnio-
skodawca został przywrócony do służby wojskowej z dniem 1 listopada 2003 r. Z dniem
6 lipca 2004 r., w związku z orzeczeniem niezdolności do służby wojskowej, wniosko-
dawca został zwolniony ze służby. Decyzją z dnia 13 stycznia 2006 r. Wojskowe Biuro
Emerytalne w L. przyznało wnioskodawcy emeryturę wojskową od dnia 1 sierpnia 2004
r., informując, iż nie podlega ona wypłacie do dnia 31 lipca 2005 r. z uwagi na wypłatę
uposażenia.
Uzasadniając decyzję o uwzględnieniu odwołania wnioskodawcy Sąd pierw-
szej instancji powołał się na art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2004
r. Nr 8, poz. 66) i stwierdził, że obowiązek zwrotu świadczenia jako nienależnie po-
branego jest uzależniony od prawidłowego pouczenia świadczeniobiorcy przez organ
wypłacający świadczenie o warunkach jego wypłaty. Pouczenie takie musi być wyraźne i
jasne, natomiast z analizy akt emerytalnych wnioskodawcy wynika, że nie został on
pouczony, iż w wypadku przywrócenia do służby wojskowej wskutek stwierdzenia nie-
ważności decyzji o zwolnieniu ze służby i przesunięcia okresu pobierania uposażenia
będzie zobowiązany do zwrotu świadczenia emerytalnego. Sąd Okręgowy podkreślił
także, że od 1 listopada 2004 r. do 31 lipca 2005 r. wnioskodawca pobierał wyłącznie
świadczenie emerytalne przyznane prawomocną decyzją wojskowego organu emerytalne-
go, a decyzje o przywróceniu do służby wojskowej i zwolnieniu go ze służby wojsko-
wej z inną datą zapadły po tym okresie. Ponadto wnioskodawca nie złożył fałszywych
zeznań, dokumentów ani też świadomie nie wprowadził w błąd organu rentowego. Wnio-
skodawca złożył prawidłowe dokumenty do Wojskowego Biura Emerytalnego na po-
twierdzenie swoich uprawnień do uposażenia i świadczenia emerytalnego.
Apelację od tego wyroku złożyło Wojskowe Biuro Emerytalne w L. zaskarżając go w
całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, poprzez uznanie, iż
mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia emerytalne-
go wnioskodawca nie ma obowiązku zwrotu kwoty 17.965,17 zł z tytułu nienależnie
pobranej emerytury za okres od 1 listopada 2004 r. do 31 lipca 2005 r. i wniósł o zmianę
zaskarżonego wyroku i oddalenie odwołania oraz zasądzenie kosztów postępowania we-
dług norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Sądowi Okręgowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnię-
ciem o kosztach instancji odwoławczej. W ocenie skarżącego, skoro wnioskodawca,
będąc przywróconym do służby, pobrał należne mu uposażenie, pobrana emerytura za
okres od 1 listopada 2004 r. do 31 lipca 2005 r. stała się zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z
dnia 10 grudnia 1993 r. świadczeniem nienależnym. Skarżący podniósł też, że wnioskodaw-
ca musiał się liczyć z pozytywnym rozstrzygnięciem sprawy składając odwołanie od wypo-
wiedzenia stosunku służbowego, a zatem musiał liczyć się z tym, że w takim wypadku
pobrana emerytura może stać się świadczeniem nienależnym. Ponadto wnioskodawca
nie poinformował wojskowego organu rentowego o złożeniu odwołania od wypowiedze-
nia stosunku służbowego, z czym wiązało się ewentualne przywrócenie do służby wojskowej.
Sąd drugiej instancji uznał, że apelacja nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż
Sąd pierwszeju instancji dokonał prawidłowych ustaleń i wydał trafne, odpowiadające
prawu rozstrzygnięcie. Przepis art. 48 ust. 1 określający zasady zwrotu świadczeń
wypłaconych przez wojskowy organ rentowy stanowi , że ,,osoby, które pobierały
świadczenia pieniężne pomimo istnienia okoliczności powodujących ustanie lub
zawieszenie prawa do świadczeń albo ograniczenie ich wysokości, są obowiązane
do zwrotu nienależnych im świadczeń, jeżeli były pouczone w formie pisemnej przez
organ emerytalny o obowiązku zawiadomienia o tych okolicznościach". Skarżący
niesłusznie uważa, że samo pobranie przez wnioskodawcę świadczenia, do którego
przestał być uprawniony, jest równoznaczne z obowiązkiem jego zwrotu, gdyż wymóg
zwrotu świadczeń występuje wyłącznie w przypadku, gdy w czasie ich pobierania istniały
okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń i osoby je otrzymujące były po-
uczone w formie pisemnej przez organ emerytalny o obowiązku zawiadomienia o tych
okolicznościach, co oznacza, że obie przesłanki uzasadniające żądanie zwrotu wypłaco-
nego świadczenia pieniężnego muszą wystąpić jednocześnie. W rozpoznawanej spra-
wie żaden z wymaganych warunków do dochodzenia zwrotu wypłaconej wnioskodawcy
emerytury nie zachodzi. Po pierwsze, okoliczności powodujące ustanie prawa wniosko-
dawcy do emerytury powstały dopiero z dniem 4 lipca 2005 r., z tym, że wywołały one
skutek wsteczny. Oznacza to, że wnioskodawca nie pobierał emerytury bezpodstaw-
nie. Po drugie organ, emerytalny nie pouczył wnioskodawcy o konieczności zawiadomie-
nia o utracie prawa do emerytury w wyniku przywrócenia do służby wojskowej. Z tych
względów zaskarżony wyrok oceniono jako prawidłowy i oddalono apelację jako bez-
podstawną.
Wojskowe Biuro Emerytalne w L. zaskarżyło w całości wyrok Sądu Apelacyjnego w
Lublinie skargą kasacyjną, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego
przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na niezastosowaniu w przepisu art. 12
w związku z art. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnie-
rzy zawodowych oraz ich rodzin, jako stanowiącego samodzielną podstawę prawną do
żądania przez stronę pozwaną zwrotu wypłaconej wnioskodawcy emerytury, w sytuacji
uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej
i przyjęciu, że podstawę tego żądania stanowi przepis art. 48 tej ustawy. W uzasadnieniu
skarżący zwrócił uwagę, że przepisy powołanej ustawy nie regulują wprost sytuacji, w
jakiej znalazł się wnioskodawca na skutek stwierdzenia nieważności decyzji właściwego
organu wojskowego, mocą której został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej,
uzyskując status emeryta wojskowego. Stwierdzenie nieważności tej decyzji wywołuje sku-
tek z mocą wsteczną, co oznacza, że następuje swoista ,,reaktywacja" wadliwie rozwią-
zanego stosunku administracyjno-prawnego, jakim jest stosunek służbowy zawodowej
służby wojskowej. Tak więc w praktyce powstaje sytuacja, w której ,,wadliwie zwol-
niony" żołnierz nie utracił statusu żołnierza. Konsekwencją tego jest (co było udziałem
wnioskodawcy) ,,przywrócenie" żołnierza do służby poprzez przyjęcie go na pełne za-
opatrzenie w określonej jednostce wojskowej i wypłacenie wszystkich należności finan-
sowych wynikających z faktu pełnienia służby, za okres od dnia następnego po dniu
tego wadliwego zwolnienia. Obowiązek wypłaty tych należności nie wynika wprost z
przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodo-
wych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), niemniej jest oczywistą konsekwencją wyelimi-
nowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji o zwolnieniu ze służby. Mimo braku regulacji
w wojskowej ustawie emerytalnej, która by expressis verbis w takich sytuacjach rozstrzy-
gała o obowiązku zwrotu wypłaconego świadczenia emerytalnego, podstawę tego obo-
wiązku stanowić może jej art. 12 w związku z art. 1. Skoro świadczenie emerytalne
przysługuje żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, to w sytuacji kiedy
to zwolnienie nie nastąpiło (a wobec stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu
niewątpliwie nie można mówić o skutecznym prawnie zwolnieniu), nie można mówić o
skutecznym nabyciu prawa do świadczenia. Przepis art. 48 wojskowej ustawy emerytal-
nej nie odnosi się do sytuacji wnioskodawcy, jako że nie sposób wyobrazić sobie
sytuacji, w której wojskowy organ emerytalny, zakładając możliwość ewentualnego
stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu żołnierza zawodowego za służby, pouczy
go, wydając decyzję o nabyciu prawa do świadczeń emerytalnych, że (jak słusznie
zauważył Sąd Apelacyjny) w bliżej nie dającej się przewidzieć przyszłości powinien
liczyć się z obowiązkiem zwrotu świadczenia z przyczyn, na które zwykle nie ma
żadnego wpływu. Przepis art. 48 odnosi się do sytuacji, w których świadczenie było po-
bierane mimo istnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenia prawa do
świadczeń. W przedmiotowej sprawie natomiast, od momentu ustalenia prawa do
świadczenia istniały okoliczności powodujące, że wnioskodawca nie mógł skutecznie na-
być tego prawa. Zdaniem organu rentowego zachodzi konieczność dokonania wykładni prze-
pisów art. 1 i 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych ,,w zestawieniu" z
art. 48 tej ustawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

O ile w postępowaniu przed Sądem Apelacyjnym podstawą wniesienia środka od-
woławczego przez wojskowy organ emerytalny był zarzut naruszenia art. 48 ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, skarga kasacyjna zo-
stała oparta na zarzucie naruszenia przepisu art. 12 w związku z art. 1 tej ustawy. Przepis
art. 12 stanowi, że emerytura wojskowa przysługuje żołnierzowi zwolnionemu z zawodo-
wej służby wojskowej, który w dniu zwolnienia z tej służby posiada 15 lat służby wojskowej
w Wojsku Polskim, z wyjątkiem żołnierza, który ma ustalone prawo do emerytury określo-
nej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej
z uwzględnieniem okresów służby wojskowej w Wojsku Polskim i okresów równorzędnych
z tą służbą. Z kolei w myśl art. 1 ustawy żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby woj-
skowej przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie, zaopatrzenie
emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby. Na gruncie
niespornych okoliczności sprawy wnioskodawca spełniał przewidziane art. 12 przesłanki
prawa do emerytury wojskowej. Skoro tak, to z momentem ich spełnienia powstało u
wnioskodawcy prawo do emerytury. Wynika to stąd, że art. 11 ustawy odsyła w sprawach
w niej nieuregulowanych do ustawy o emeryturach i rentach z FUS , która w art. 100 sta-
nowi, iż prawo doświadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszyst-
kich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Mechanizm powstania prawa do
emerytury w ustawie o z. e. ż. nie różni się od mechanizmu mającego zastosowanie w
systemie powszechnym. Decyzja ustalająca prawo do zaopatrzenia wojskowego (art. 32
z.e.z) nie ma charakteru konstytutywnego, lecz charakter deklaratoryjnego stwierdzenia,
że w związku ze spełnieniem ustawowych przesłanek żołnierz zawodowy nabył prawo do
emerytury wojskowej; decyzja ta określa również wysokość emerytury, co nie jest przed-
miotem sporu.
W ocenie wojskowego organu rentowego stwierdzenie nieważności decyzji o
zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wywołuje skutek z mocą wsteczną, reaktywuje
stosunek zawodowej służby wojskowej od dnia sprzecznego z prawem zwolnienia, powo-
duje przyjęcie żołnierza ,,na pełne zaopatrzenie", z obowiązkiem wypłaty wszystkich
świadczeń należnych z tytułu pełnienia służby .W świetle tej koncepcji wypłacona żołnie-
rzowi emerytura wojskowa jawi się - aczkolwiek organ rentowy tego wyraźnie nie stwier-
dza i nie powołuje żadnej podstawy prawnej - jako świadczenie nienależne żołnierzowi.
Organ rentowy ogólnie wskazuje na niedopuszczalność sytuacji, kiedy za ten sam okres
żołnierz otrzymał dwa świadczenia, przy czym tym ,,nienależnym świadczeniem" miałaby
być emerytura wojskowa. Z jednej strony, organ rentowy stwierdza, iż rozpatrywanie
sprawy zwrotu pobranego świadczenia emerytalnego w kontekście art. 48 ustawy nie by-
łoby trafne, z drugiej natomiast, w końcowej części skargi kasacyjnej powołuje się na ten
przepis. Kwestia skutków decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu z zawo-
dowej służby wojskowej w kontekście nabytego prawa do emerytury wojskowej, wymaga
szerszego rozważenia.
Na wstępie wymaga podkreślenia, że regulacja prawna stosunku wojskowej służby
zawodowej ma charakter regulacji administracyjnej. Taki charakter nosi również regulacja
prawna zaopatrzenia emerytalnego zawodowych żołnierzy. Okoliczność, że dana decyzja
administracyjna działa ex tunc nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym
względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, aktem o charakte-
rze deklaratoryjnym. W teorii prawa o postępowaniu administracyjnym wskazuje się, że
podział aktów na konstytutywne i deklaratoryjne jest niedoskonały, niezapewniający roz-
łącznego wyróżnienia obu kategorii aktów (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowa-
nia administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 746). Usunięcie z obrotu prawnego
nieważnej decyzji (zwolnienia ze służby) nie powoduje absolutnego przywrócenia pierwot-
nego stanu prawnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jego obowią-
zywania. Nie można zatem przyjąć, że decyzja dotknięta jedną z wad określonych art. 156
k.p.a. nie wywołuje od momentu jej wydania jakichkolwiek skutków prawnych, zwłaszcza
w sferze prawa materialnego. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administra-
cyjnej kreuje nową sytuację prawną, mianowicie pozbawia wadliwą decyzję zdolności do
wywoływania skutków prawnych ex tunc. W konsekwencji należy uznać, że chociaż
stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wywołuje
skutek ex tunc, to jednak nie można przyjąć, że w następstwie wydania decyzji o zwolnie-
niu z zawodowej służby wojskowej nie powstała przesłanka uzyskania prawa do emerytu-
ry wojskowej, określona art. 1 i 12 ustawy o z.e.ż. Decyzja ta bowiem, choć wadliwa, w
konsekwencji doprowadziła do ukształtowania nowej sytuacji prawnej, wywołała mianowi-
cie skutek w postaci zwolnienia ze służby i w sumie doprowadziła, w związku z posiada-
niem przez wnioskodawcę wymaganych lat służby, do nabycia emerytury wojskowej. W
doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że konstytutywne akty wadliwe (taki
charakter nosi akt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej), do czasu ich wyelimino-
wania z obrotu prawnego wywołują określone skutki w sferze prawa materialnego (zob.
np. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 143).
Stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej
usunęło ją z obrotu prawnego i nie tylko przywróciło stan poprzedni, lecz zniosło jej skutki
prawne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawia z dnia 14 września
2006 r., I SA/Wa 1122/06). Od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze
służby powstała okoliczność powodująca ustanie prawa do emerytury. Nie jest to jednak
sytuacja mieszcząca się w zakresie art. 48 ust. 1 ustawy. Według tego przepisu osoby,
które pobierały świadczenia pieniężne pomimo istnienia okoliczności powodujących usta-
nie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo ograniczenie ich wysokości, są obowiązane
do zwrotu nienależnych im świadczeń, jeżeli były pouczone w formie pisemnej przez
organ rentowy o obowiązku zawiadomienia o tych okolicznościach. W rozpoznawanej
sprawie, w okresie pobierania przez wnioskodawcę emerytury wojskowej w obrocie praw-
nym pozostawała ostateczna, konstytutywna decyzja o zwolnieniu ze służby wojskowej,
której do czasu stwierdzenia jej nieważności przysługiwało domniemanie ważności. Nie
zaistniały więc okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń, w
związku z czym - pomijając już kwestię właściwego pouczenia wnioskodawcy - nie można
przyjąć, iż świadczenie zostało pobrane przez wnioskodawcę nienależnie.
Jak wcześniej wzmiankowano, Wojskowe Biuro Emerytalne domagając się zwrotu
wypłaconej wnioskodawcy emerytury wojskowej przyjęło praktykę ,,pełnej reaktywacji"
statusu żołnierza zawodowego w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji o zwol-
nieniu ze służby, obejmującej wypłatę uposażenia za cały czas zwolnienia, jednak bez
wyjaśnienia, czy praktyka ta w obowiązującym stanie prawnym znajduje uzasadnienie i
jakie. Tej kwestii, jako wykraczającej nie tylko poza podstawy skargi kasacyjnej, ale nawet
poza przedmiot spornej sprawy, Sąd Najwyższy nie rozważał. Dopiero na gruncie tej
praktyki powstał problem ,,podwójnego" pobierania świadczeń, tj. emerytury wojskowej
oraz uposażenia, przyznanego wstecz. W aspekcie regulacji prawnej prawa do wojsko-
wego zaopatrzenia emerytalnego nie ma de lege lata podstaw do domagania się od wnio-
skodawcy zwrotu pobranej emerytury wojskowej i skarga kasacyjna nie zawiera w tym
przedmiocie usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, na podstawie art. 39814 k.p.c.
należało orzec jak w sentencji wyroku.
========================================