Wyrok z dnia 26 lutego 2004 r.
III SZ 2/03

1. Rada izby notarialnej nie ma ustawowych kompetencji do określania
rodzajów deliktów dyscyplinarnych notariuszy.
2. Organy samorządu notarialnego nie są uprawnione do stanowienia
wytycznych w sprawie stosowania taksy za czynności notarialne.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka
(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 r. skargi
Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Rady Izby Notarialnej w P. [...] z dnia 4 lipca
2003 r. w sprawie wszczynania przez Radę Izby Notarialnej postępowań wyjaśniają-
cych:
1. w stosunku do notariuszy praktykujących stałe i nagminne pobieranie rażą-
co niskich wynagrodzeń za dokonywane czynności,
2. w stosunku do notariuszy nagminnie dokonujących czynności poza lokalem
kancelarii

u c h y l i ł zaskarżoną uchwałę.

U z a s a d n i e n i e

W skardze na uchwałę [...] z dnia 4 lipca 2003 r. Rady Izby Notarialnej w P.,
postanawiającą o wszczynaniu postępowań wyjaśniających w stosunku do notariu-
szy praktykujących stałe i nagminne pobieranie rażąco niskich wynagrodzeń za do-
konywane czynności oraz w stosunku do notariuszy nagminnie dokonujących czyn-
ności poza lokalem kancelarii, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej uchylenie z po-
wodu sprzeczności z prawem. Skarżący wskazywał, iż zaskarżona uchwała została
wydana bez wskazania podstawy prawnej, której można dopatrywać się w art. 35
ust. 2 i art. 58 ustawy - Prawo o notariacie. Przepisy te przyznają Radzie Izby Nota-
rialnej jedynie prawo do nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy,
asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i
godności notariusza oraz prawo do zgłoszenia wniosku dyscyplinarnego po wstęp-
nym wyjaśnieniu okoliczności koniecznych do ustalenia znamion czynu zarzucanego
obwinionemu oraz złożeniu przez niego wyjaśnień. Organy samorządu notarialnego
nie są natomiast uprawnione do wydawania wytycznych interpretacyjnych w spra-
wach wszczynania postępowań wyjaśniających lub dyscyplinarnych. Poruszane w
zaskarżonej uchwale problemy wysokości pobieranych przez notariuszy zaniżonych
wynagrodzeń lub nagminnego wykonywania czynności notarialnych poza lokalem
kancelarii oraz ocena konkretnych notariuszy stosujących takie praktyki mogą być
poddane analizie przez organ nadzoru notarialnego, jednakże podjęta uchwała naru-
sza art. 58 Prawa o notariacie, gdyż odnosi się ,,do takich działań notariuszy w spo-
sób ogólny". Tymczasem postępowanie dyscyplinarne ma indywidualny charakter, z
którego wynika obowiązek Rady podejmowania uchwał w odniesieniu ,,do konkret-
nego notariusza i konkretnej sytuacji, nie zaś nakładanie obowiązków do podejmo-
wania działań wynikających z art. 58 Prawa o notariacie w ogólności". Bez względu
na to ,,jak dalece negatywnych działań notariuszy ta uchwała dotyczy", to nie może
pozostać w mocy, gdyż ,,godzi w podstawową zasadę odpowiedzialności dyscypli-
narnej, jaką jest jej indywidualny charakter oraz uprawnienie Rady do wszczęcia po-
stępowania dyscyplinarnego wyłącznie w konkretnym przypadku". W zakończeniu
skarżący zaznaczył, że skoro przepisy ustawy - Prawa o notariacie nie przewidują
formy uchwały podjętej przez samorząd notarialny, to - zgodnie z jego art. 80 tego
Prawa - ,,należy wymagać by dokumenty sporządzane przez radę były precyzyjne i
przejrzyste oraz winny zawierać podstawę prawną jej wydania". Powyższe oznacza,
że Rada Izby Notarialnej w Poznaniu przekroczyła swoje kompetencje określone w
art. 35 ust. 2 ustawy - Prawo o notariacie, a zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art.
58 tego Prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Treść zaskarżonej uchwały w istocie rzeczy stanowi informację o możliwości
wszczynania postępowań wyjaśniających lub procedur dyscyplinarnych wobec nota-
riuszy praktykujących stałe i nagminne pobieranie rażąco niskich wynagrodzeń za
dokonywane czynności lub nagminnie dokonujących czynności poza lokalem kance-
larii. Ponadto na podstawie tej uchwały Rada Izby Notarialnej w P. postanawiała
wszczynać tego rodzaju postępowania w stosunku do notariuszy ,,nagminnie doko-
nujących czynności poza lokalem Kancelarii i jednocześnie poza miejscowością, w
której znajduje się siedziba ich kancelarii, w przypadku, gdy nie przemawia za tym
charakter czynności, albowiem praktyki tego rodzaju także zmierzają do monopoli-
zowania określonego rynku oraz uszczuplenia klienteli notariuszy działających na
danym terenie". W uchwale tej podkreślono, że znajdzie ona ,,zastosowanie w szcze-
gólności do notariuszy kumulujących ulgi w wynagrodzeniu z ulgami ustawowymi
przewidzianymi dla danego rodzaju czynności, jak też w stosunku do notariuszy
szczególnie często dokonujących czynności poza miejscowościami, w których znaj-
dują się siedziby ich kancelarii". Dalej podkreślano, że jakkolwiek działania urucho-
miane na jej podstawie ,,nie mają na celu wykluczenia konkurencji pomiędzy notariu-
szami, a jedynie zmierzają do sytuacji, w której notariusze prowadzący Kancelarie
Notarialne na danym terenie w większym stopniu niż dotychczas konkurowali będą
profesjonalizmem przejawiającym się wysokim poziomem wiedzy prawniczej, spraw-
nością w działaniu oraz szczególnie starannym zabezpieczeniem interesów i praw
wszystkich stron dokonywanej czynności, co niewątpliwie spowoduje większy kom-
fort i bezpieczeństwo klientów oraz przyczyni się do uzyskania efektu wyboru przez
strony notariusza, który pozyskuje klientelę nie tylko niskimi wynagrodzeniami, ale
także wysokim poziomem swej wiedzy".
Przytoczone brzmienie zaskarżonej uchwały wskazuje, że określone w niej
praktyki zostały uznane w gruncie rzeczy za nieetyczne przejawy nieuczciwej konku-
rencji wśród członków korporacji notarialnej kwalifikowane jako delikty dyscyplinarne.
W takim aspekcie prawnym zaskarżona uchwała istotnie została wydana bez usta-
wowego oparcia, tj. bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Zgodnie z treścią art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notaria-
cie (jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.) - Minister Sprawiedliwości
może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organu samo-
rządu notarialnego. Rzeczą Sądu Najwyższego jest zatem dokonanie oceny zgodno-
ści z prawem zaskarżonej uchwały. Wstępnym problemem prawnym istotnym dla
rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy jest kwestia podstaw i granic uchwałodawczej
działalności rady izby notarialnej. Skład orzekający podziela w tym zakresie stanowi-
sko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 października
1999 r., III SZ 2/99 (OSNAPiUS 2000 nr 20, poz. 772), który trafnie wskazał, że or-
gan samorządu zawodowego, jakim jest samorząd notarialny, w wykonywaniu usta-
wowych kompetencji posługuje się formą uchwały wydawanej na podstawie lub w
granicach przepisów powszechnie obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej. Do
działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma za-
stosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej
działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd notarialny nie jest wprawdzie
organem władzy publicznej sensu stricto, lecz, jako samorząd zawodowy reprezen-
tujący osoby zaufania publicznego i sprawujący pieczę nad należytym wykonywa-
niem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17
ust. 1 Konstytucji), pełni funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. Funkcje
organu kolegialnego tego samorządu, jakim jest między innymi rada izby notarialnej,
wypełniane są przez podejmowanie uchwał, które wykonuje prezes rady izby nota-
rialnej (art. 34 § 1 Prawa o notariacie).
Wprawdzie zaskarżona uchwała nie wskazuje podstaw prawnych jej wydania,
jednakże wadliwość tego rodzaju nie może być wyłączną podstawą stwierdzenia na-
ruszenia prawa, zwłaszcza że sam skarżący dopatruje się takich ewentualnych pod-
staw w art. 35 ust. 2 Prawa o notariacie, który przyznaje radzie izby notarialnej prawo
do nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów
notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza, oraz
w art. 58 tej ustawy - przewidującym prawo tego organu samorządu notarialnego do
zgłoszenia wniosku dyscyplinarnego po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności koniecz-
nych do ustalenia znamion czynu zarzucanego obwinionemu oraz złożeniu przez
niego wyjaśnień.
Zakres uprawnień nadzorczych rady izby notarialnej obejmuje wizytację każ-
dej kancelarii notarialnej, którą przeprowadza się co najmniej raz na 3 lata (art. 44 §
2 Prawa o notariacie). Z wizytacji sporządza się protokół, a rada izby notarialnej oce-
nia jej wyniki oraz przedstawia - w ciągu 2 miesięcy od wizytacji - odpis protokołu Mi-
nistrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w
celu usunięcia stwierdzonych uchybień w stosunku do notariusza prowadzącego
kancelarię. Powyższe wskazuje na indywidualny charakter uprawnień nadzorczych
rady izby notarialnej w stosunku do konkretnego notariusza lub prowadzonej przezeń
kancelarii notarialnej. Organ samorządu notarialnego jest uprawniony ponadto do
wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wyłącznie w konkretnym przypadku
stwierdzonego między innymi podczas wizytacji deliktu dyscyplinarnego. Taka kom-
petencja nadzorcza rady izby notarialnej nie może być przez ten organ, któremu
ustawa ją powierza, drogą jego własnego działania - ani zwiększona, ani zmniej-
szona lub też przeniesiona na inny organ lub jednostkę, chyba że prawo wyraźnie go
do tego upoważnia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1994 r., I PO 4/94,
OSNAPiUS 1994 nr 3, poz. 52). Powyższe, w ocenie składu orzekającego, nie wy-
klucza dopuszczalności kierowania informacji uzyskanych w wyniku przeprowadzo-
nych wizytacji do wiadomości członków samorządu notarialnego, tyle że nie z powo-
łaniem się na formę uchwały, która w takim przypadku nie ma kompetencyjnego
oparcia ustawowego.
Ponadto tam, gdzie zaskarżona uchwała odnosi się do notariuszy ,,praktykują-
cych stałe i nagminne pobieranie rażąco niskich wynagrodzeń za dokonywane czyn-
ności", gdyż ,,nie negując prawa poszczególnych notariuszy do umownego określania
wysokości wynagrodzenia za dokonywane czynności notarialne w stawkach niższych
niż maksymalne określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 12
kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej, Rada Izby Notarialnej w P. postanawiała
wszcząć postępowania wyjaśniające, a w razie potrzeby zgłosić wnioski o wszczęcie
postępowań dyscyplinarnych w stosunku do notariuszy praktykujących stałe i na-
gminne pobieranie rażąco niskich wynagrodzeń za dokonywane czynności, z uwagi
na fakt, iż tego rodzaju praktyki zmierzają do uszczuplenia klienteli innych notariuszy
działających na danym terenie, wobec czego stanowią zachowania nieetyczne i wy-
czerpujące przesłanki czynów stanowiących uchybienia powadze i godności zawo-
du", decydujące znaczenie ma art. 5 Prawa o notariacie, który stanowi, że notariu-
szowi za dokonanie czynności notarialnych przysługuje wynagrodzenie określone na
podstawie umowy ze stronami czynności, nie wyższe niż maksymalne stawki taksy
notarialnej właściwe dla danej czynności, które określił Minister Sprawiedliwości w
rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 1991 r. w sprawie taksy notarialnej (Dz.U. Nr 33,
poz. 146 ze zm.). Natomiast § 1 ust. 2 tego rozporządzenia pozwala notariuszowi w
umowie ze stroną czynności notarialnej ustalić wynagrodzenie niższe od maksymal-
nego, wynikającego ze stawek taksy notarialnej. Oznacza to, że do dokonania regu-
lacji prawnej wynagrodzenia za czynności notarialne uprawnione są określone pra-
wem organy państwowe w ramach normatywnie określonych zasad ustalania wyna-
gradzania notariuszy. Oznacza to, że organy samorządu notarialnego nie posiadają
kompetencji do wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla właściwych organów
państwowych. Z tego względu należy przyjąć, że organy samorządu notarialnego nie
są uprawnione do stanowienia wytycznych w sprawie stosowania taksy za czynności
notarialne. Warto wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia
2003 r., K 49/01 (OTK-A 2003 nr 9, poz. 104), uznał blankietowy art. 5 Prawa o nota-
riacie za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z
istoty nadzoru nad notariuszami, wykonywanego przez organy samorządu notarial-
nego na podstawie art. 35 pkt 2 Prawa o notariacie wynika, że rada izby notarialnej
może żądać od zrzeszonych w izbie notariuszy jedynie informacji o dokonanych
przez nich czynnościach notarialnych mających znaczenie dla prawidłowego spra-
wowania nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, zwłaszcza w
sytuacjach wymagających zapobieżenia pobieraniu przez notariuszy niezgodnego z
prawem wynagrodzenia za te czynności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lis-
topada 1996 r., III SZ 3/96, OSNAPiUS 1997 nr 11, poz. 204). Zaskarżona uchwała
w części dotyczącej praktyk stałego i nagminnego pobierania rażąco niskich wyna-
grodzeń za dokonywane czynności jest zatem sprzeczna z art. 5 Prawa o notariacie i
§ 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie taksy nota-
rialnej. Nie wyklucza to uznania w konkretnych przypadkach przyciągania klientów
poprzez proponowanie oczywiście zaniżonych wynagrodzeń za czynności notarialne
jako naruszenie zasad uczciwej konkurencji, co jest zagrożone sankcjami
dyscyplinarnymi z § 26 pkt 2 w związku z § 4 Kodeksu Etyki Zawodowej Notariuszy.
Zgodnie z art. 3 §1 Prawa o notariacie, czynności notarialnych notariusz do-
konuje w kancelarii notarialnej, zwanej dalej ,,kancelarią". Czynność notarialna może
być dokonana także w innym miejscu, jeżeli przemawia za tym charakter czynności
lub szczególne okoliczności (§ 2). W uzasadnieniu tych regulacji wskazuje się, że
notariusz i jego kancelaria to połączenie osoby uprawnionej do wykonywania okre-
ślonego zawodu prawnego z zestawem odpowiednich środków techniczno-organiza-
cyjnych, których funkcjonowanie ma służyć notariuszowi do prawidłowego dokony-
wania czynności notarialnych. Notariusz wykonuje wolny zawód indywidualnie, lecz
świadczy usługi notarialne za pomocą środków zorganizowanych w kancelarii nota-
rialnej. Notariusz wraz z kancelarią notarialną tworzy organizacyjnoprawną całość,
która gwarantuje jemu i jego pracownikom możliwość wykonywania czynności nota-
rialnych w charakterze organu zaufania publicznego. Tej funkcji notariusz nie może
wykonywać bez kancelarii, poza wyjątkami (art. 3 § 2 ustawy), tak jak kancelaria no-
tarialna nie może funkcjonować bez notariusza. Ścisły związek i wzajemne relacje
między notariuszem i jego kancelarią znajdują wystarczający normatywny wyraz w
art. 4 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o notariacie. Ocena przypadków nagminnego i
nagannego dokonywania czynności notarialnych poza kancelarią (art. 3 § 2 Prawa o
notariacie) oraz możliwe konsekwencje kwalifikowania takich zachowań w katego-
riach odpowiedzialności dyscyplinarnej notariuszy mają wymiar indywidualny w od-
niesieniu do konkretnego notariusza i konkretnych sytuacji nadużywania możliwości
wyjątkowego dokonywania czynności notarialnych poza lokalem kancelarii. Rada
izby notarialnej nie ma zatem ustawowych kompetencji do abstrakcyjnego określania
rodzajów deliktów dyscyplinarnych notariuszy, ale jest uprawniona do wszczęcia po-
stępowania dyscyplinarnego wyłącznie w konkretnym przypadku deliktu dyscyplinar-
nego stwierdzonego między innymi podczas wizytacji. Warto także zasygnalizować,
że wypowiadanie się w sprawie etyki zawodowej notariuszy należy do ustawowych
kompetencji Krajowej Rady Notarialnej (art. 40 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie), która
może formułować ogólniejsze oceny określonych zachowań notariuszy sprzeniewie-
rzających się uregulowaniom Kodeksu etyki zawodowej notariuszy. Oceny te i tak nie
mają znaczenia normotwórczego, jeżeli chodzi o ewentualną kwalifikację określo-
nych zachowań jako deliktów dyscyplinarnych, ponieważ to wymaga przeprowadze-
nia procedur dyscyplinarnych w trybie art. 50-70 Prawa o notariacie.
Powyższe rozważania prowadziły do wniosku, że zaskarżona uchwała rady
izby notarialnej wskazująca na możliwość uznania za delikty dyscyplinarne praktyk
dotyczących pobierania przez notariuszy rażąco niskich wynagrodzeń lub nagmin-
nego dokonywania czynności notarialnych poza lokalem kancelarii została wydana
bez podstawy prawnej, co prowadziło do jej uchylenia przez Sąd Najwyższy w trybie
art. 47 § 2 Prawa o notariacie.
========================================