Wyrok z dnia 13 maja 1999 r.
III SZ 1/99

Krajowa Rada Notarialna jest organem właściwym do rozpoznania zaża-
lenia strony na postanowienie rady izby notarialnej w przedmiocie wyrażenia
opinii, o której mowa w art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notaria-
cie (Dz.U. Nr 22, poz. 91 ze zm.).


Przewodniczący: SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Andrzej
Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 1999 r. sprawy ze skargi Mi-
nistra Sprawiedliwości na uchwałę [...] Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 3 kwietnia
1998 r. w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarial-
nych.

u c h y l i ł § 2 zaskarżonej uchwały

U z a s a d n i e n i e

Rada Izby Notarialnej w W. w uchwale [...] z dnia 3 kwietnia 1998 r. w sprawie
wydawania opinii w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów
notarialnych postanowiła, że opinie w sprawach wymienionych w art. 35 pkt 1 ustawy
z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91) rada izby nota-
rialnej wydaje w formie uchwały (§1) i że od tej uchwały nie przysługuje środek od-
woławczy, za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 47 § 1 Prawa o notariacie. W uza-
sadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że Prawo o notariacie nie przewiduje wydawa-
nia decyzji czy postanowień przez organy samorządu terytorialnego, ani też nie sta-
tuuje zasady hierarchiczności organów, a jedynie określa kompetencje poszczegól-
nych organów. W szczególności Krajowa Rada Notarialna nie jest organem nadrzęd-
nym wobec rad izb notarialnych, ,,gdyż jest organem innym", zaś zakres działania
poszczególnych organów jest wyraźnie określony w ustawie. Jedynie w art. 19 § 3
Prawa o notariacie przewidziana jest możliwość złożenia środka odwoławczego od
uchwal rady izby notarialnej w sprawie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie przez
notariusza dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia uchybiającego obowiązkom nota-
riusza lub powadze wykonywanego zawodu.
Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 Prawa o notariacie zaskar-
żył powyższą uchwałę w całości i wniósł o jej uchylenie.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości uchwała ta w całości została wydana z na-
ruszeniem przepisu art. 10 w związku z art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie i
art. 106 KPA i pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzecznictwem Sądu Najwyż-
szego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących powołań na
stanowisko notariusza.
Art. 10 ustawy Prawo o notariacie stanowi, że Minister Sprawiedliwości powo-
łuje na stanowisko notariusza osobę zainteresowaną na jej wniosek, po zasięgnięciu
opinii właściwej rady izby notarialnej. Z przepisem tym koresponduje art. 35 pkt 1
ustawy Prawo o notariacie, który stanowi, że do zakresu działania rad izby notarialnej
należy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i
asesorów notarialnych.
Z przepisów tych zatem wynika, że Minister Sprawiedliwości przed załatwie-
niem wniosku kandydata na notariusza musi znać i rozważyć stanowisko samorządu
notarialnego, jakkolwiek opinia ta nie ma mocy wiążącej dla decyzji Ministra Spra-
wiedliwości. Postępowanie o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie sie-
dziby kancelarii notarialnej toczące się przed naczelnym organem administracji pańs-
twowej, jakim jest Minister Sprawiedliwości jest postępowaniem administracyjnym, co
nie budzi wątpliwości również Rady Izby Notarialnej w W.
W toku postępowania naczelny organ administracyjny, twierdzi Minister Spra-
wiedliwości, nie może wydać decyzji bez uprzedniego uzyskania od organu samorzą-
du notarialnego opinii w sprawie kandydata na notariusza i proponowanej siedziby
kancelarii notarialnej. Wydanie takiej opinii następuje w ramach współdziałania prze-
widzianego art. 106 KPA (a więc w formie postanowienia), co umożliwia osobie wno-
szącej o powołanie na stanowisko notariusza złożenie zażalenia jeszcze przed wy-
daniem decyzji, a więc zdecydowanie wzmacnia jej gwarancje procesowe (uchwała
Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. , III AZP 26/95, OSNAPiUS 1996 nr 12,
poz. 164). Pozwala to na przyjęcie, że na mocy art. 10 Prawa o notariacie organom
samorządu notarialnego powierzono konkretne funkcje o charakterze administracyj-
nym, które stanowią ich kompetencje. Dowodem na powierzenie organom samorzą-
du notarialnego funkcji o charakterze administracyjnym jest także brak możliwości
uchylenia się od obowiązku ich realizowania (por. postanowienie Sądu Najwyższego
z dnia 21 września 1995 r., I PO 8/95). Funkcje te organ samorządu notarialnego
powinien wykonywać jako organ współdziałający przy wydawaniu decyzji z mocy art.
106 KPA, przy odpowiednim, co do terminowości wykonywanych czynności, stoso-
waniu art. 35 i 36 KPA. Sytuacja prawna zatem nie powinna budzić wątpliwości w
świetle jednolitej i utrwalonej judykatury Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego. W jej kontekście wydanie opinii w formie uchwały, a nie postano-
wienia, stanowi w ocenie Ministra Sprawiedliwości naruszenie w toku postępowania
administracyjnego podstawowych reguł proceduralnych ustalonych przez KPA. Od-
biera bowiem osobie zainteresowanej możliwość zakwestionowania treści uchwały w
drodze przewidzianego przez KPA zażalenia (art. 106 § 5, art. 144, art. 124 § 1 i 2
KPA), co zresztą wynika z § 2 zaskarżonej uchwały, a ponadto odrębnego zaskarże-
nia tego rodzaju opinii do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie daje również
możliwości złożenia skargi na bezczynność organu samorządu notarialnego do Na-
czelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 11 maja 1998 r., II SAB 32/98, wyrok z dnia 9 maja 1997 r., II SA 900/96).
Zarówno § 1 statuujący wydawanie opinii w formie uchwały a nie postanowie-
nia oraz § 2 odbierający stronie możliwość zaskarżenia opinii powoduje, że zasadny
jest zarzut istotnego naruszenia przepisów KPA, które ustanawiają prawo do wnie-
sienia środka prawnego, przysługującego stronie w konkretnej sprawie. Powyższe
okoliczności dają podstawę do przyjęcia, iż naruszona została jedna z fundamental-
nych zasad postępowania przewidziana w art. 9 KPA, a ponadto zasada dwuinstan-
cyjności postępowania zawarta w art. 15 KPA (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
22 stycznia 1997 r, III RN 56/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
24 marca 1998 r. II SA 10532/97).
W świetle powyższego orzecznictwa nie jest również zasadne twierdzenie
Rady, że Prawo o notariacie nie wprowadza zasady hierachiczności organów, a zak-
reśla jedynie ich kompetencje. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uza-
sadnieniu wyroku z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1052/97 jednoznacznie wypowie-
dział się na temat nadrzędności Krajowej Rady Notarialnej nad izbami notarialnymi,
wskazując na powiązania funkcjonalne pomiędzy tymi odrębnymi podmiotami.
Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentacja Rady Izby Nota-
rialnej w W. w żaden sposób nie odnosi się do stanowiska wyrażonego przez Na-
czelny Sąd Administracyjny i stanowi dowolną interpretację przepisów Prawa o nota-
riacie.
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że treść całej uchwały wraz z uzasadnie-
niem świadczy o pomijaniu przez organ samorządu notarialnego całej judykatury
Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to zjawisko niespo-
tykane i niepokojące, jeżeli występuje w działaniu organów samorządowych w de-
mokratycznym państwie prawa.
Niewątpliwa praktyka w sprawach administracyjnych dotycząca w szczególno-
ści powołań na stanowisko notariusza pozwala na postawienie tezy o występowaniu
przewlekłości w prowadzeniu postępowań wyjaśniających przez rady izb notarial-
nych, zaś sposób ich przeprowadzania wskazuje na brak zrozumienia przez organy
samorządu notarialnego charakteru wykonywanych czynności w oparciu o art. 106
KPA w związku z art. 10, 11, 12 i 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie. Stwierdzenie
tych faktów nie może jednak stanowić o zasadności zaskarżonej uchwały, która nie-
wątpliwie pozbawia stronę postępowania gwarancji procesowych.
Powyższe względy powodują, iż zarówno § 1 i 2 zaskarżonej uchwały, jako
sprzeczne z prawem, powinny zostać uchylone. Minister Sprawiedliwości podniósł
ponadto, że zaskarżona uchwała Rady Izby Notarialnej w W. stanowi odosobniony
przypadek, spośród izb notarialnych w kraju, w dokonywaniu interpretacji obowiązu-
jących norm w całkowitej sprzeczności i w oderwaniu od orzecznictwa Sądu Najwyż-
szego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W konkluzji Minister Sprawiedliwości zarzucił, że uchwała będąca przedmio-
tem zaskarżenia w sposób zdecydowany pozostaje w kolizji z kierunkiem i duchem
rozwiązań przyjmowanych w procedurze administracyjnej, a mających głównie na
celu ochronę interesów obywateli przed arbitralnością i samowolą organów powoła-
nych do realizacji funkcji administracyjnych. Zaskarżona uchwała pozbawia kandy-
data na notariusza jakichkolwiek uprawnień dla obrony swych praw, pozostawiając
organom samorządu notarialnego prawo całkowicie swobodnej i nieskarżalnej moż-
liwości dokonywania ocen kandydatów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 10 Prawa o notariacie notariusza powołuje i wyzna-
cza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii rady
właściwej izby notarialnej. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że
postępowanie w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii
jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie i na zasadach określo-
nych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tej sprawy ad-
ministracyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i
107 Kodeksu.
Za utrwalone należy także uznać stanowisko, że Minister Sprawiedliwości
przed wydaniem decyzji w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego
kancelarii jest obowiązany uzyskać opinię rady właściwej izby notarialnej, zaś rada
izby notarialnej jest obowiązana wydać taką opinię, co wynika także z przepisu art.
35 ust. 1 Prawa o notariacie, zgodnie z którym do zakresu działania rady izby nota-
rialnej należy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania nota-
riuszy i asesorów notarialnych.
Ocena zasadności argumentów przedstawionych przez Ministra Sprawiedli-
wości wymaga przeprowadzenia zwięzłych rozważań odnoszących się do istoty sa-
morządu zawodowego, jakim jest samorząd notarialny i zakresu jego uprawnień
uchwałodawczych. Należy w związku z tym pokreślić, że samorząd zawodowy jest
instytucją konstytucyjną, której zasadnicze zręby określił przepis art. 17 ust. 1 Kons-
tytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć
samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicz-
nego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach
interesu publicznego i dla jego ochrony. Z przepisu tego wynika, że samorząd nota-
rialny w wykonywaniu swoich ustawowo określonych zadań powinien kierować się
nie tylko i nie przede wszystkim interesem zrzeszonych w nim osób, lecz interesem
publicznym. W odróżnieniu bowiem od zrzeszeń prawa cywilnego, których celem jest
przede wszystkim zaspokojenie i ochrona interesów ich członków, celem samorządu
zawodowego jako osoby prawa publicznego, jest -co wynika wprost z powyższego
przepisu Konstytucji - ochrona interesu publicznego. W konsekwencji należy przyjąć,
że zadania samorządu notarialnego są zadaniami publicznymi, a zatem należy je
ujmować w kategoriach obowiązku, a nie w kategoriach uprawnienia i uznania, a po-
nadto wykonywanie zadań publicznych przez samorząd notarialny podlega nadzoro-
wi i kontroli ze strony Państwa. Do istoty konstytucyjnej instytucji samorządu, a sa-
morządu zawodowego w szczególności, należy określony przepisami ustawy zakres
samodzielności prawodawczej. Przewidziane przepisami Prawa o notariacie upraw-
nienia uchwałodawcze samorządu notarialnego są niewątpliwie wyrazem jego samo-
dzielności prawodawczej. Samodzielność ta może być urzeczywistniana jednakże
wyłącznie w granicach ustawowego porządku prawnego rozumianego jako całość
porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym i te przejawy
działalności samorządu zawodowego są poddawane kontroli organów państwowych.
Z tak rozumianą samodzielnością prawotwórczą samorządu zawodowego pozostają
w sprzeczności takie działania normodawcze samorządu zawodowego, które prze-
kraczają zakres upoważnień prawotwórczych, są wykorzystywane do celów sprzecz-
nych z interesem publicznym i obowiązującym prawem, a zwłaszcza zaś te, które
zmierzają do faktycznego derogowania przepisów ustawowych. Z drugiej strony nie
ulega wątpliwości, że nikt nie ma prawa podmiotowego do bycia notariuszem, jed-
nakże każdy kandydat na notariusza ma niezbywalne prawo do rzetelnej i sprawied-
liwej procedury kwalifikacyjnej, której zasadnicze elementy są uregulowane w Prawie
o notariacie. Do kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym także
postępowania w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancela-
rii, należy zasada dwuinstancyjności, która może być ograniczona wyłącznie w dro-
dze ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach w sposób przewidziany
Konstytucją. W demokratycznym państwie prawnym zasada ta nie może być nato-
miast ograniczana lub w inny sposób modyfikowana przez jakikolwiek organ jakie-
kolwiek samorządu zawodowego w jakikolwiek sposób, zwłaszcza zaś wówczas, gdy
dotyczy to postępowania przed organami tego samorządu w sprawach, w których
zapadają rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach obywateli.
Zaskarżona uchwała rady izby notarialnej narusza wskazane wyżej zasady
konstytucyjne i przepisy Prawa o notariacie w takim zakresie, w jakim stanowi, że od
uchwały rady izby notarialnej zawierającej opinię w przedmiocie powołania lub od-
wołania notariusza (asesora notarialnego), nie przysługuje środek odwoławczy. Na-
leży w tej kwestii wskazać, że opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania nota-
riusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1
Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przepis prawa, tj. art. 10 Prawa o
notariacie, uzależnia wydanie decyzji w tej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości od
zajęcia stanowiska przez radę właściwej izby notarialnej w postaci opinii. Opinia taka
nie jest wprawdzie wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości, jednakże brak opinii świad-
czy o istotnej wadliwości postępowania w tej sprawie i stanowi podstawę do wzno-
wienia postępowania (art. 145 §1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Należy w konsekwencji przyjąć, że rada izby notarialnej wydając opinię, o której
mowa w art. 10 Prawa o notariacie, jest obowiązana do skrupulatnego przestrzega-
nia przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego
zajęcie stanowiska (wyrażenie opinii) następuje w formie postanowienia, na które
służy stronie zażalenie. Wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości wydanie opinii
przez radę izby notarialnej w formie uchwały nie narusza tego przepisu, bowiem
uchwała jest jedyną i właściwą formą działania organu kolegialnego, jakim jest nie-
wątpliwie rada izby notarialnej. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały Rady Izby Notarial-
nej w Warszawie stanowiący, że opinie w sprawach wymienionych w art. 35 pkt 1
Prawa o notariacie rada izby notarialnej wydaje w formie uchwały, nie wnosi niczego
nowego do ustawowo określonych form działania rady, lecz stanowi w istocie zbędne
powtórzenie tego, co wynika wprost z przepisów tego Prawa, w szczególności zaś z
przepisu art. 36 Prawa o notariacie. Powyższy przepis zaskarżonej uchwały nie wy-
klucza zatem kwalifikowania uchwał rad izb notarialnych w sprawie powoływania i
odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych jako postanowień w rozumieniu art.
106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie
utrwalił się pogląd, że o tym, czy dany akt jest postanowieniem w rozumieniu Kodek-
su postępowania administracyjnego decyduje nie jego forma lub nazwa, lecz treść. Z
przepisu art. 106 w związku z art. 10 i 35 pkt 1 Prawa o notariacie wynika jedno-
znacznie, że uchwała wyrażająca opinię rady właściwej izby notarialnej w sprawie
powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych jest postanowieniem,
na które służy stronie zażalenie.
Przepis § 2 zaskarżonej uchwały stanowiący, że od uchwały rady izby nota-
rialnej zawierającej opinię w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza (aseso-
ra notarialnego), nie przysługuje środek odwoławczy, rażąco narusza powołane wy-
żej przepisy i zasady konstytucyjne. Przede wszystkim narusza wyraźny i nie budzą-
cy wątpliwości przepis art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, który
stanowi, że od zajętego przez organ stanowiska(wyrażenia opinii) w formie postano-
wienia służy stronie zażalenie. Powyższe postanowienie zaskarżonej uchwały zmie-
rzało zatem wprost do uchylenia obowiązywania tego przepisu w odniesieniu do opi-
nii wyrażanych przez Radę w sprawie powoływania i odwoływania notariuszy i ase-
sorów, a w konsekwencji do pozbawienia kandydatów na notariuszy i asesorów nota-
rialnych przysługującego im z mocy ustawy środka zaskarżenia. Żaden przepis
Prawa o notariacie nie upoważniał Rady Izby Notarialnej w W. do podjęcia uchwały
tej treści, a nawet gdyby Rada wskazała na taki przepis, to z pewnością przepis ten
musiałby być uznany za niekonstytucyjny w takim zakresie, w jakim upoważniałby
organy samorządu zawodowego do wyłączania mocy obowiązującej przepisów
ustawowych przyznających obywatelom prawa do wniesienia środków zaskarżenia
od rozstrzygnięć organów tego samorządu. Rada Izby Notarialnej w W. uzasadnia
kwestionowane postanowienie zaskarżonej uchwały tym, że Prawo o notariacie nie
statuuje zasady hierarchiczności organów, z czego zdaje się wyprowadzać dalszy
wniosek, że w strukturze organów samorządu notarialnego nie ma organu, który jako
organ wyższego stopnia nad radą izby notarialnej byłby właściwy do rozpatrzenia
zażalenia na uchwałę rady zawierającej opinię w tej sprawie. Sąd Najwyższy nie
akceptuje i nie zaakceptuje poglądu, zgodnie z którym trudności interpretacyjne,
nawet znaczne, przy określeniu organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego miałyby oznaczać pozbawienie strony
prawa do zaskarżenia postanowienia poprzez wniesienie zażalenia, przysługującego
jej z mocy wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu ustawy. Rada Izby
Notarialnej w W. nie dostrzegła, że w przypadku, gdy przepisy szczególne nie okreś-
lają wprost organów wyższego stopnia w stosunku do organu właściwego do podję-
cia decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, to przy określaniu organu wyż-
szego stopnia należy kierować się także przepisem art. 17 pkt 4 Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, który stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku
do organów organizacji społecznych są odpowiednie organy wyższego stopnia tych
organizacji, a w razie ich braku - organ sprawujący nadzór nad ich działalnością. W
ocenie Sądu Najwyższego, poszanowanie samodzielności samorządu notarialnego
wymaga przyjęcia, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania zaża-
lenia strony na postanowienie rady izby notarialnej w przedmiocie wyrażenia opinii, o
której mowa w art. 10 Prawa o notariacie, jest Krajowa Rada Notarialna. Należy
wskazać, że przepis art. 19 § 3 Prawa o notariacie wyraźnie sytuuje Krajową Radę
Notarialną jako organ wyższego stopnia w odniesieniu do rady izby notarialnej, który
jest właściwy do rozpatrywania środków prawnych (wniosków) notariuszy od rozs-
trzygnięć rady izby notarialnej odmawiających notariuszowi zgody na zatrudnienie
lub podejmowanie zajęć, o których mowa w art. 19 § 1 i 2 tego Prawa. Ponadto,
przepis art. 40 Prawa o notariacie nie określa wyczerpująco zakresu działania Krajo-
wej Rady Notarialnej, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot: ,, w szczególno-
ści", a zatem brak jest wystarczających podstaw do uznania, że Krajowa Rada Nota-
rialna nie jest uprawniona do rozpatrywania zażaleń na postanowienia rad izb nota-
rialnych wyrażających opinie, o których mowa w art. 10 Prawa o notariacie.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================