Wyrok z dnia 25 kwietnia 2007 r.
III SK 2/07

W postępowaniu z odwołania od decyzji organu regulacyjnego nakłada-
jącej karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. -
Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), ocenie sądu nie podlega pra-
widłowość kwalifikacji prawnej zachowania ukaranego przedsiębiorcy, jeżeli
dokonano jej we wcześniejszej decyzji, która nie została zaskarżona przez
przedsiębiorcę w przewidzianym trybie.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia
2007 r. sprawy z odwołania Dariusza S. prowadzącego działalność gospodarczą pod
firmą Przedsiębiorstwo Spedycyjno - Transportowe A. w K. przeciwko Prezesowi
Urzędu Komunikacji Elektronicznej o nałożenie kary pieniężnej, na skutek skargi ka-
sacyjnej odwołującego się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 23
sierpnia 2006 r. [...]

1. o d d a l i ł skargę kasacyjną,
2. zasądził od Dariusza S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą
Przedsiębiorstwo Spedycyjno - Transportowe A. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Ko-
munikacji Elektronicznej kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej jako Prezes URTiP)
decyzją z dnia 3 marca 2004 r. [...] nałożył na Przedsiębiorstwo Spedycyjno-Trans-
portowe A. w K. karę pieniężną w wysokości 22.622 zł na podstawie art. 67 ust. 1
pkt. 3 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz. 1188)
wobec stwierdzenia naruszenia przez powoda art. 47 ust. 2 w związku z art. 94
ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji powód zarzucił naruszenie art. 2, 22 i 23
Konstytucji RP oraz art. 68 ust. 2 i 88 ustawy Prawo pocztowe i wniósł o uchylenie
zaskarżonej decyzji w całości.
Wyrokiem z dnia 3 października 2005 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konku-
rencji i Konsumentów w Warszawie oddalił odwołanie.
Powód zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenia przepisów prawa
materialnego, to jest art. 67 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46 ust. 1, 47 ust. 2 i 88 ust. 1
ustawy Prawo pocztowe, przez stosowanie rozszerzającej wykładni pojęcia usług
kurierskich i uznanie ich za powszechne usługi pocztowe, sprzeczność ustaleń Sądu
z zebranym materiałem dowodowym, przez przyjęcie, że powód świadczył
powszechne usługi pocztowe w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe
oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 316 § 1 k.p.c. i art. 328 § 2
k.p.c., przez brak odniesienia się do wysokości nałożonej kary w aspekcie stopnia
szkodliwości społecznej czynu, stopnia zawinienia oraz dotychczasowej działalności
powoda i ograniczenie się w uzasadnieniu do aspektu czysto finansowego i skutków
niedostarczenia przez powoda danych, których żądał od niego pozwany Prezes
URTiP. Powód wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa
URTiP, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił
apelację powoda i zasądził na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej
(utworzonego w miejsce Prezesa URTiP, dalej jako Prezes UKE) kwotę 390 zł tytu-
łem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego. Sąd Apelacyjny uznał, że nie ma
potrzeby rozważania zarzutów apelacji dotyczących kwalifikacji działalności powoda
w świetle przepisów ustawy Prawo pocztowe, ponieważ kwestia ta była przedmiotem
decyzji pozwanego z dnia 20 stycznia 1994 r. nakazującej powodowi zaniechania
prowadzenia działalności pocztowej polegającej na przyjmowaniu, przemieszczaniu i
doręczaniu w obrocie krajowym przesyłek z korespondencją o masie nieprzekracza-
jącej 500 g, za opłatę pobraną za doręczenie jednej przesyłki niższą niż pięciokrot-
ność opłaty za przyjęcie, przemieszczenie, doręczenie przesyłki listowej stanowiącej
przesyłkę najniższego przedziału wagowego najszybszej kategorii określonej w cen-
niku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego. Decyzji tej powód nie
zaskarżył. Przedmiotem apelacji jest zaś wyrok wydany w sprawie z odwołania od
innej decyzji pozwanego - z dnia 3 marca 2004 r. o nałożeniu na powoda kary pie-
niężnej z tytułu naruszeń wskazanych w decyzji z 20 stycznia 2004 r.
Sąd Apelacyjny uznał również za nietrafny zarzut nieprawidłowego ustalenia
podstawy wymiaru kary, ponieważ w wezwaniu do przedstawienia pozwanemu do-
kumentów niezbędnych do podjęcia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wyraźnie
wskazano, iż powód zobowiązany jest przedstawić dane niezbędne do ustalenia wy-
sokości przychodów ogółem osiągniętych za rok 2002. Ponadto, w wezwaniu za-
warte zostało pouczenie, iż w przypadku niedoręczenia tych danych pozwany może
ustalić podstawę wymiaru kary pieniężnej w sposób szacunkowy.
Sąd Apelacyjny uznał natomiast, iż pozwany słusznie podniósł, iż uzasadnie-
nie decyzji co do wysokości wymierzonej kary było bardzo lakoniczne oraz że SOKiK
nie odniósł się do zarzutu dotyczącego tej kwestii. Jednakże, ponieważ pozwany
wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 68 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe, który
wymienia okoliczności, jakie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości
wymiaru kary, należało przyjąć, iż uwzględnił zawarte w tym przepisie kryteria. Po-
nadto powód w odwołaniu ograniczył się jedynie do zarzutu, iż uzasadnienie decyzji
pozwanego w tej kwestii jest lakoniczne i nie próbował wykazać, które przesłanki art.
68 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe nie zostały przez pozwanego uwzględnione.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku powód podniósł zarzut naru-
szenia naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) wadliwe zastosowanie art. 3 pkt
25 oraz art. 47 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe, przez przyjęcie stanowiska, że usługi
kurierskie świadczone przez powoda na podstawie koncesji nr 3/96 stanowią po-
wszechne usługi pocztowe w rozumieniu ustawy, a konsekwencji tego uznanie, że
powód wykonując usługi kurierskie naruszył art. 47 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe; 2)
naruszenie art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady
ochrony praw nabytych oraz zasady ograniczenia wolności gospodarczej tylko ze
względu na ważny interes społeczny, ,,albowiem uzyskana przez powoda w 1996 r.
koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług kurierskich
stała się na mocy art. 88 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe zezwoleniem w rozumieniu
tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do faktycznej utraty przez powoda
wszelkich uprawnień uzyskanych przy przyznaniu koncesji, powód został więc w
sposób niedopuszczalny pozbawiony swoich słusznie nabytych, podlegających kon-
stytucyjnej ochronie praw, a jednocześnie nie została uwzględniona zasada ograni-
czania wolności działalności gospodarczej tylko ze względu na ważny interes spo-
łeczny, ponieważ żaden ważny interes społeczny nie przemawiał za pozbawieniem
powoda możliwości wykonywania działalności gospodarczej"; 3) naruszenie art. 68
ust. 2 ustawy Prawo pocztowe, poprzez niewłaściwe zastosowanie, poprzez nie-
uwzględnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek przy ustalaniu wysokości na-
łożonej na powoda kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwany Prezes UKE wniósł o jej oddale-
nie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem Najwyższym.
Prezes UKE wskazał, iż z okoliczności stanu faktycznego wynikało, że powód pro-
wadził działalność naruszając obszar zastrzeżony na podstawie art. 47 ustawy
Prawo pocztowe na rzecz operatora publicznego. Ustaleń tych dokonano w decyzji z
20 stycznia 2004 r., która nie została zaskarżona przez powoda. Odnosząc się do
zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych Prezes UKE wskazał, iż jednym z warun-
ków koncesji udzielonej powodowi było prowadzenie działalności gospodarczej
zgodnie z prawem obowiązującym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powód
zatem miał obowiązek dostosować zakres i sposób prowadzenia działalności gospo-
darczej do obowiązujących przepisów. Prezes UKE uznał również za chybiony zarzut
naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 68 ustawy Prawo telekomunikacyjne, ponieważ
Sąd Apelacyjny nie stosuje tego przepisu, gdyż przyznaje on kompetencję Prezesowi
UKE.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona. Sąd Apelacyjny prawidłowo
przyjął, iż w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa URTiP o nałożeniu kary pie-
niężnej nie ma potrzeby rozważania zarzutów dotyczących kwalifikacji działalności
powoda w świetle przepisów ustawy Prawo pocztowe, w sytuacji, gdy kwestia ta była
przedmiotem decyzji pozwanego z dnia 20 stycznia 1994 r. nakazującej powodowi
zaniechania prowadzenia działalności pocztowej polegającej na przyjmowaniu,
przemieszczaniu i doręczania w obrocie krajowym przesyłek z korespondencją o ma-
sie nieprzekraczającej 500 g, za opłatę pobraną za doręczenie jednej przesyłki niż-
szą niż pięciokrotność opłaty za przyjęcie, przemieszczenie, doręczenie przesyłki
listowej stanowiącej przesyłkę najniższego przedziału wagowego najszybszej
kategorii określonej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicz-
nego i w sytuacji, gdy powód przedmiotowej decyzji nie zaskarżył.
Niezależnie od powyższego zarzut naruszenia art. 3 pkt. 25 oraz art. 47 ust. 2
jest bezpodstawny. Przepis art. 3 pkt. 25 definiuje pojęcie powszechnych usług
pocztowych, które obejmuje - zgodnie z lit. a tego przepisu - przyjmowanie, prze-
mieszczanie i doręczanie przesyłek listowych do 2.000 g, w tym przesyłek poleco-
nych i przesyłek z zadeklarowaną wartością. Przepis art. 6 w związku z art. 47
ustawy zastrzegają wyłączność na świadczenie takich usług na rzecz operatora pu-
blicznego, przy czym granica wagowa wynosi 500g (wynika to z art. 94 ustawy,
zgodnie z którym ,,do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w
Unii Europejskiej granica wagowa usług zastrzeżonych, o których mowa w art. 47
ust. 4, wynosi 500 g"). Jedynym kryterium branym pod uwagę, czy doszło do naru-
szenia monopolu przysługującego operatorowi publicznemu jest kryterium wagi prze-
syłki. Przepis art. 47 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że operatorowi publicznemu
przysługuje wyłączność świadczenia usług pocztowych polegających na przyjmowa-
niu, przemieszczaniu i doręczaniu w obrocie krajowym przesyłek z korespondencją,
poniżej określonej granicy wagowej. Sposób świadczenia usług tego rodzaju jest za-
tem nieistotny. W szczególności z punktu widzenia zakresu monopolu przysługują-
cego operatorowi publicznemu nieistotne jest, czy przedsiębiorca zamierza przyjmo-
wać, przemieszczać i doręczać przesyłki pocztowe o wadze poniżej 500 g w sposób
odpowiadający wymogom wynikającym z definicji powszechnej usługi pocztowej. W
art. 47 nie ma bowiem mowy o ograniczeniu wyłączności operatora publicznego w
zakresie przesyłek do 500 g tylko w przypadku usług o charakterze powszechnym.
Jest to istotna zmiana w porównaniu do wcześniejszego stanu prawnego. W po-
przednio obowiązującej ustawie o łączności, przepis art. 3 ust. 4 ustawy zastrzegał
monopol Poczty Polskiej na ,,wykonywanie pocztowych usług o charakterze pow-
szechnym w zakresie przyjmowania, przewozu i doręczania w obrocie krajowym i
zagranicznym przesyłek listowych - z wyjątkiem druków bezadresowych i ankiet - o
masie do 2.000 g, listów wartościowych o masie do 2.000 g". Przepis ten można było
zatem interpretować w ten sposób, że monopol poczty ogranicza się tylko do usług o
charakterze powszechnym. Nie obejmował natomiast świadczenia przez firmy kurier-
skie usług polegających na przyjmowaniu, przewozie i doręczaniu przesyłek o masie
do 2000 g, które wykonywane były na podstawie umów zawieranych indywidualnie
przez firmę kurierską z nadawcą. Jednakże w świetle Prawa pocztowego taka inter-
pretacja nie jest uprawniona. Co prawda, wykładnia systemowa może przemawiać za
przyjęciem argumentacji skarżącego, jednakże wykładnia gramatyczna i celowościo-
wa prowadzą do odmiennego rezultatu.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP.
Skarżący wskazał, iż wynikające z tych przepisów zasady, w tym zasada ochrony
praw nabytych, nie mają bezwzględnego charakteru. Dotyczy to zwłaszcza warun-
ków i dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej. Akceptacja argu-
mentacji skarżącego oznaczałaby, iż ustawodawca nie mógłby dokonywać żadnych
zmian, bowiem każdorazowa zmiana wprowadzające reglamentację działalności go-
spodarczej stanowiłaby ingerencję w prawa nabyte. Ponadto, z powołanego przez
skarżącego orzecznictwa Trybunał Konstytucyjnego wynika, iż zasada ochrony praw
nabytych nie znajduje zastosowania w sprawach, w których jednostka powinna liczyć
się ze zmianami legislacyjnymi. W przypadku usług pocztowych zmiany zostały wy-
muszone procesem dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego i ko-
niecznością zapewnienia ciągłości świadczenia usług powszechnych (co z kolei wy-
maga zapewnienie operatorowi publicznemu odpowiednich źródeł finansowania
działalności).
Oceniając konstytucyjność regulacji należy również zwrócić na art. 47 ust. 2
Prawa pocztowego, z którego wynika, iż dopuszczalne jest świadczenie przez firmy
kurierskie i inne mające odpowiednie zezwolenie ,,przyjmowanie, przemieszczanie i
doręczanie przesyłek (...) o masie nieprzekraczającej granicy wagowej (500 g) (...) za
pobraną przez operatora opłatą, nie niższą niż dwu i półkrotność opłaty za przyjęcie,
przemieszczenie i doręczenie przesyłki listowej (...) określonej w cenniku powszech-
nych usług pocztowych operatora publicznego." Tym samym ustawodawca dopuścił
możliwość świadczenia usług w zakresie zastrzeżonym wyłącznością, lecz po wyż-
szej cenie. Zarzut naruszenia art. 2, 20 i 22 Konstytucji jest zatem chybiony.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Prawa pocztowego, zezwolenia na wykonywanie
działalności gospodarczej w zakresie usług kurierskich wydane na podstawie ustawy
o łączności stały się z mocy prawa zezwoleniami - w rozumieniu ustawy - na wyko-
nywanie na obszarze i w okresie określonym zezwoleniem, działalności pocztowej w
zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania przesyłek z korespondencją,
realizowanej według zasad określonych ,,niniejszą ustawą". Od daty wejścia w życie
Prawa pocztowego skarżący obowiązany był zatem prowadzić działalność gospodar-
czą zgodnie z zasadami wynikającymi z tego Prawa, a nie zasadami określonymi w
udzielonej mu koncesji.
Skarżący zarzuca naruszenie art. 68 ust. 2 Prawa pocztowego, przez nie-
uwzględnienie wskazanych w tym przepisie kryteriów wymiaru kary. W decyzji Pre-
zesa URTiP z 29 marca 2004 r. brak odwołania do art. 68 ust. 2, a nie jakiegokolwiek
uzasadnienia wymiaru kary w takiej a nie innej wysokości. Prezes URTiP ograniczył
się jedynie do wskazania w piśmie wzywającym skarżącego do przedstawienia da-
nych niezbędnych do oszacowania wielkości przychodów z działalności pocztowej w
2002 r. oraz, że w przypadku nie dostarczenia takich danych podstawa wymiaru kary
pieniężnej zostanie ustalona szacunkowo na poziomie nie mniejszym niż 250.000
Euro na podstawie art. 68 ust. 3 Prawa pocztowego. Następnie wymierzył karę w
maksymalnej wysokości 2% od ustalonej podstawy. Sąd Najwyższy w pełni podziela
stanowisko wyrażone wyraźnie przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym z
uwagi na brak współpracy powoda z pozwanym Prezesem URTiP, pozwany zwol-
niony był z obowiązku szczegółowego wyjaśniania sposobu stosowania kryteriów
wskazanych w art. 68 ust. 2 Prawa pocztowego.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================