Wyrok z dnia 13 grudnia 2002 r.
III RN 96/02

Organ Policji ma obowiązek cofnąć pozwolenie na broń, jeżeli posiadacz
przechowuje ją w sposób nienależyty, a w okolicznościach sprawy istnieje uza-
sadniona obawa, że w przyszłości też postąpi podobnie (art. 11 ust. 1 zdanie
drugie w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni,
amunicji i materiałach wybuchowych, Dz.U. Nr 6, poz. 43 ze zm.).

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra-
wozdawca), Jerzy Kwaśniewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2002 r.
sprawy ze skargi Janusza R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5
czerwca 2000 r. [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczel-
nego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2002 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2002 r. [...]. Zarzucił ra-
żące naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i
materiałach wybuchowych (Dz.U. Nr 6, poz. 43 ze zm.), art. 21 i art. 27 ust. 1 ustawy
z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368
ze zm.) w związku z art. 178 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-
skiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz w związku z art. 5 ust. 3 i
art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybu-
chowych, a także w związku z pkt 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra
Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów
właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń
oraz określenia istotnych części broni i amunicji (Dz.U. Nr 76, poz. 452 ze zm.), a
także art. 80 k.p.a. w związku z art. 59 ustawy o NSA.
Przebieg postępowania był następujący. Decyzją z dnia 10 lutego 2000 r., Ko-
mendant Wojewódzki Policji w P. cofnął Januszowi R. pozwolenie na posiadanie
broni gazowej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przy-
czyną cofnięcia pozwolenia była utrata przez Janusza R. broni w okolicznościach
wskazujących na niedopełnienie przez niego obowiązku właściwego jej zabezpiecze-
nia. Organ pierwszej instancji zaakcentował, że "skutkiem tego broń dostała się w
ręce osób niepowołanych i może być użyta sprzecznie ze swym przeznaczeniem i
interesem porządku publicznego". Jako podstawę prawną decyzji, Komendant Woje-
wódzki Policji w P. wskazał art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia
31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych oraz § 1 pkt 1 roz-
porządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie
rozciągnięcia niektórych przepisów ustawy o broni, amunicji i materiałach wybucho-
wych na poszczególne rodzaje broni białej oraz przedmioty, których używanie może
zagrażać bezpieczeństwu publicznemu (Dz.U. Nr 76, poz. 451 ze zm.).
Pismem z dnia 28 lutego 2000 r. Janusz R. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu
przypomniał, że broń posiada od 1993 r. i dotychczas nigdy jej nie nadużył oraz że
zawsze broń przechowywał we właściwy sposób. Wyjaśniając okoliczności utraty
broni stwierdził, że została mu skradziona z pokoju hotelowego. Broń trzymał w kie-
szeni kurtki, uznając, iż bezpieczniej będzie zostawić ją w pokoju hotelowym, który
po wyjściu zamknął. Decyzją z dnia 29 marca 2000 r., Komendant Główny Policji
uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Jako przyczynę uchylenia decyzji, Komendant Główny Policji wskazał zastosowanie
błędnej podstawy prawnej, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia
1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych. W uzasadnieniu decyzji, organ
odwoławczy podkreślił, że utrata przez skarżącego broni "nie może prowadzić do
wniosku, iż posiadana przez niego broń w przyszłości będzie wykorzystana w celach
sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawym".
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w P. w dniu
12 kwietnia 2000 r. ponownie cofnął pozwolenie na posiadanie broni gazowej. Zwra-
cając uwagę na wyjątkowość uprawnienia, jakim jest posiadanie broni, organ ten
podkreślił, że przepis § 2 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z
dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawa-
nia pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych
części broni i amunicji nakłada na posiadacza broni obowiązek przestrzegania zasad
i warunków użycia broni, wymienionych w pouczeniu. Komendant Wojewódzki Policji
w P. przypomniał, że jedna z tych zasad obliguje posiadacza broni do przechowywa-
nia jej w sposób uniemożliwiający dostęp do niej osób nieuprawnionych. W związku z
tym, że Janusz R. nie dopełnił obowiązku należytego przechowywania broni (brak
nadzoru), a w efekcie dopuścił do jej utraty, cofnięcie pozwolenia na broń stało się
uzasadnione. Jednocześnie, kierując się sugestiami organu odwoławczego, w pod-
stawie prawnej decyzji, organ pierwszej instancji podał art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 31
stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych w związku z § 2 ust. 2
pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w
sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia
wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji.
Janusz R. ponownie wniósł odwołanie, przytaczając te same argumenty co w
pierwszym odwołaniu. Po jego rozpatrzeniu, Komendant Główny Policji wydał w dniu
5 czerwca 2000 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego
Policji w P. z dnia 12 kwietnia 2000 r. o cofnięciu Januszowi R. pozwolenia na posia-
danie broni gazowej. Organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne jest, iż skarżący
utracił broń w okolicznościach kwalifikowanych jako zawiniona utrata posiadanej
broni. Organ drugiej instancji przypomniał, że obowiązkiem posiadacza broni jest
przestrzeganie zasad zawartych w pouczeniu, które wymienione są w "książeczce
pozwolenia". Organ zwrócił uwagę, że w pouczeniu tym, w punkcie 5 nałożono na
posiadacza broni obowiązek przechowywania jej w taki sposób, by broń nie znalazła
się w posiadaniu osób nieuprawnionych. Nakaz ten nakłada więc na posiadacza
broni "zobowiązanie do szczególnej dbałości o jej zabezpieczenie".
Pismem z dnia 6 lipca 2000 r. Janusz R. wniósł do Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 czerwca 2000
r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia 12
kwietnia 2000 r. Skarżący zarzucił organom, że rozpatrując sprawę pominęły fakt, iż
utrata broni nastąpiła w wyniku kradzieży, nie jest więc to okoliczność przez niego
zawiniona. Skarżący wyraził jednocześnie opinię, że "mając przy sobie broń też nie
można uniknąć kradzieży". Ponownie podkreślił, że broń jest mu niezbędna do osobi-
stej ochrony. Przypomniał, że obecnie pełni funkcję wicedyrektora jednej z [...] szkół
średnich, w której "istnieje siatka narkotykowa". W związku z tym, jako osoba zwal-
czająca tego typu nielegalne działania, "czuje się zagrożony i potrzebuje broni do
ochrony osobistej".
Wyrokiem z dnia 6 marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił
skargę, stwierdzając między innymi, że: 1) skarżący nie czynił organom Policji kon-
kretnych zarzutów naruszenia prawa, a jedynie wykazywał, iż broń jest mu niezbęd-
na, 2) Komendant Główny Policji, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, uchylił decy-
zję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia 10 lutego 2000 r., co świadczy o
wnikliwym i wszechstronnym rozpatrzeniu sprawy, 3) treść art. 11 ust. 1 ustawy z
dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych daje organom
Policji prawo cofnięcia pozwolenia na broń, jeżeli jej właściciel nie spełnia warunków,
jakie należy zachować przy jej przechowywaniu, 4) skarżący naruszył warunki prze-
chowywania broni określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw
Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r. w sprawie określenia organów właści-
wych do wydawania pozwoleń na broń, ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz
określenia istotnych części broni i amunicji, gdyż nie zabezpieczył broni w sejfie hote-
lowym. NSA wywiódł, że jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęto art. 11 ust. 1 ustawy
z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, zgodnie z którym organ Policji, który wydał pozwo-
lenie na broń, może cofnąć pozwolenie w każdym czasie, jeżeli odpadły okoliczności
faktyczne uzasadniające wydanie pozwolenia. Treść tego przepisu daje organom Po-
licji prawo cofnięcia pozwolenia na broń, jeżeli jej właściciel nie spełnia warunków ja-
kie musi zachować przy jej przechowywaniu, a w szczególności przechowywania
broni w taki sposób by uniemożliwić dostęp do niej osób nieuprawnionych (załącznik
Nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r.
w sprawie określenia organom właściwych do wydawania pozwolenia na broń). Skar-
żący tym obowiązkom w sposób oczywisty uchybił, bowiem zamiast zabezpieczyć
broń w sejfie hotelowym, pozostawił ją praktycznie bez zabezpieczenia w pokoju ho-
telowym. Symptomatyczne jest, że skarżący nie zawiadomił o kradzieży organów Po-
licji natychmiast po jej stwierdzeniu. W ocenie NSA, organy Policji mają prawo rygo-
rystycznie egzekwować od posiadaczy broni należyte jej zabezpieczenie przed oso-
bami nieuprawnionymi, w przeciwnym bowiem wypadku broń nagminnie kradziona,
mogłaby pozostać poza kontrolą organów Policji, co niewątpliwie miałoby wpływ na
stan porządku publicznego. Tylko rygorystyczna i konsekwentna polityka organów
Policji w tym zakresie może powodować wymuszenie na właścicielach broni jej wła-
ściwe przechowywanie i zabezpieczanie przed osobami nieuprawnionymi.
Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok ra-
żąco narusza przepisy wskazane we wstępnej części rewizji nadzwyczajnej. Proste
zestawienie treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i
materiałach wybuchowych z treścią zaskarżonego wyroku wskazuje na ich wzajemną
sprzeczność. Wbrew stanowisku NSA, przepis ten nie stwarzał podstaw do cofnięcia
pozwolenia na broń z powodu niewłaściwego jej przechowywania. Przepis stanowił
natomiast, że: 1) organ Policji, który wydał pozwolenie na broń, może cofnąć pozwo-
lenie w każdym czasie, jeżeli odpadły okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie
pozwolenia, 2) organ ten powinien to uczynić, skoro ujawnione zostanie, że osoba,
której pozwolenie wydano, należy do jednej z kategorii osób wymienionych w art. 7
ust. 1 ustawy. Istnienie drugiej przesłanki wykluczył Komendant Główny Policji już
przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, trafnie stwierdzając w decyzji z dnia 29 marca
2000 r., że sam fakt utraty broni przez skarżącego nie może prowadzić do zaistnienia
hipotezy z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materia-
łach wybuchowych (por. też wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2000 r., III SA 1765/99,
niepublikowany). Pierwsza przesłanka z art. 11 ust. 1 dotyczy natomiast okoliczności,
o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie ukształto-
wał się pogląd, że za okoliczności uzasadniające wydanie pozwolenia na broń (art. 5
ust. 1 ustawy o broni) należy uważać realne zagrożenie życia lub zdrowia wniosko-
dawcy, wynikające z rodzaju wykonywanej pracy lub charakteru jego zajęcia, a także
z innej szczególnej sytuacji wyróżniającej daną osobę z ogółu społeczeństwa. Cho-
dzi przy tym o stopień zagrożenia oczywiście wyższy od niebezpieczeństwa, na które
narażony jest przeciętny obywatel (wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., III SA
1746/92, ONSA 1995 r. z. 2, poz. 52; wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r., III SA
2120/92, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 19 maja 1993 r., III SA 2360/92, niepubli-
kowany; wyrok NSA z dnia 9 maja 1994 r., III SA 702/93, ONSA 1995 r. z. 2, poz. 70).
Treść podania wnioskodawcy z dnia 24 czerwca 1993 r. oraz treść dokumentu z dnia
14 października 1993 r., nazwanego "postanowieniem", a w istocie będącego opinią
zastępcy naczelnika wydziału prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji w P. dla Wo-
jewódzkiego Komendanta Policji w P., pozwalają stwierdzić, że za okoliczności uza-
sadniające wydanie Januszowi R. pozwolenia na broń przyjęto fakt pełnienia przez
niego funkcji dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i związane z tym pełnienie obo-
wiązków, takich jak zakupy dla warsztatów szkolnych, przewożenie pieniędzy z
banku na wynagrodzenia dla pracowników oraz kontakt z "różną młodzieżą". Cofnię-
cie pozwolenia na broń na podstawie zdania pierwszego art. 11 ust. 1 ustawy mo-
głoby więc nastąpić, gdyby odpadły te okoliczności, np. gdyby wnioskodawca prze-
stał przewozić pieniądze lub gdyby zmienił się charakter jego pracy. Organy Policji
nie twierdziły nawet, że taka zmiana okoliczności nastąpiła. Zdaniem Prezesa NSA,
jest pozbawione podstaw łączenie przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy z treścią załącz-
nika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października
1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwoleń na broń,
ustalenia wzorów pozwoleń na broń oraz określenia istotnych części broni i amunicji.
Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nie zawiera żadnego upoważnienia ustawowego ani
odesłania. Fakt, że w pkt 5 pouczenia o podstawowych zasadach i warunkach użycia
i przechowywania broni, zawartego we wskazanym załączniku nr 1, zawarto polece-
nie przechowywania broni w sposób uniemożliwiający dostęp do niej osób nieupraw-
nionych, nie ma żadnego związku z okolicznościami uzasadniającymi wydanie po-
zwolenia na broń. Czym innym są okoliczności przechowywania broni, a czym innym
okoliczności uzasadniające wydanie pozwolenia na broń. Te ostatnie wiążą się
przede wszystkim ze stanem zagrożenia, w jakim znajduje się wnioskodawca. W tej
sytuacji badanie, czy skarżący przechowywał broń zgodnie z otrzymanym poucze-
niem, jest z punktu widzenia pierwszej przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy o broni zu-
pełnie bezprzedmiotowe, a rozstrzygnięcie NSA rażąco wymienione przepisy naru-
sza.
Niezależnie od tego Prezes NSA zauważył, że art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31
stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych upoważnił Ministra
Spraw Wewnętrznych jedynie do określenia organów właściwych do wydawania po-
zwolenia na broń oraz wzorów pozwoleń na broń. Nakładanie nowych obowiązków
na obywateli w zakresie przechowywania broni, zawarte w załączniku do tego rozpo-
rządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 października 1990 r., zawierają-
cego wzór pozwolenia na broń, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Z
tego względu treść pouczenia nie może być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu
sprawy przed sądem, z przyczyn analogicznych do podanych w orzeczeniu Trybu-
nału Konstytucyjnego z dnia 28 września 1993 r. (P 2/93) w części dotyczącej § 2
ust. 1 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2002 r., III SA 2249/00,
niepublikowany). Punkt 6 tego przepisu - pod pozorem określenia wzoru pozwolenia
- nakazał wpisać w pozwoleniu pouczenie o podstawowych zasadach i warunkach
użycia broni, a w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadził w punkcie 5 obowią-
zek przechowywania broni w sposób uniemożliwiający dostęp do niej osób nieupraw-
nionych. Tego typu obowiązek (pomijając jego ogólnikowość) powinien być zamiesz-
czony w ustawie. Wprawdzie w podstawie prawnej wydania tego rozporządzenia po-
wołano art. 5 ust. 3 ustawy o broni w związku z art. 4 ust. 2 tej ustawy, ale ostatnio
wymieniony przepis nie upoważniał Ministra do zamieszczenia w załączniku nr 1
przepisów o treści zawartej w punkcie 5 pozwolenia. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy
umożliwiał organom Policji oznaczenie w pozwoleniu na broń pomieszczenia, w któ-
rym broń powinna być przechowywana. Wzór zamieszczony w załączniku nr 1 nie
przewidział jednak rubryki dla oznaczenia takiego pomieszczenia, a pkt 5 pouczenia
wyraźnie wykroczył poza upoważnienie ustawowe, określając sposób, a nie miejsce
przechowywania broni. Skoro pkt 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia został wydany
z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, to tym samym pozostaje w sprzeczno-
ści z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. NSA związany był tym przepisem konstytucyjnym
na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji. Akceptując w wyroku rozstrzygnięcie oparte
na niekonstytucyjnym przepisie załącznika do rozporządzenia i nie odmawiając jego
zastosowania, Sąd rażąco naruszył art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA,
który nakazywał Sądowi kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z kolei
oddalając skargę od decyzji sprzecznej z prawem, Sąd naruszył rażąco także art. 27
ust. 1 ustawy o NSA. Na koniec Prezes NSA zauważył, że sprzecznie z treścią
skargi, Sąd przyjął, iż skarżący nie czynił organom Policji konkretnych zarzutów naru-
szenia prawa. Wprawdzie skarżący istotnie wskazywał, że broń jest mu potrzebna,
ale akcentował także, iż obchodził się z nią właściwie oraz "nie stworzył zdarzenia
pozwalającego na swobodny zabór broni". Oznaczało to kwestionowanie podstaw do
cofnięcia pozwolenia na broń, a tym samym stanowiło zarzut naruszenia art. 11 ust. 1
ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni. Niezależnie od faktu, że Sąd nie był zwią-
zany granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), przyjęcie, iż skarga nie podniosła za-
rzutu naruszenia prawa, stanowiło rażące naruszenie art. 80 k.p.a.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozpoznanie sprawy następuje na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961
r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (przepisów wykonawczych do niej),
gdyż ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. Nr 53, poz. 549 ze zm.),
choć weszła wprawdzie w życie po upływie 9 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 20
marca 2000 r. (jej art. 56), ale stwierdza w art. 53, że do niezakończonych decyzją
ostateczną postępowań w sprawach pozwoleń na broń stosuje się przepisy dotych-
czasowe.
Cofnięcie pozwolenia na broń reguluje art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia
1961 r. Według tego przepisu organ Policji, który wydał pozwolenie na broń, może
cofnąć pozwolenie w każdym czasie, jeżeli odpadły okoliczności faktyczne uzasad-
niające wydanie pozwolenia. Organ ten powinien to uczynić, skoro ujawnione zosta-
nie, że osoba, której pozwolenie wydano, należy do jednej z kategorii osób wymie-
nionych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jak z tego wynika występują dwie grupy przesłanek
cofnięcia pozwolenia na broń wymienione w dwóch zdaniach art. 11 ust. 1 ustawy.
Prezes NSA skoncentrował się na przesłance określonej w art. 11 ust. 1 zdanie
pierwsze ustawy, a więc na odpadnięciu okoliczności faktycznych uzasadniających
wydanie pozwolenia (tak samo organ drugiej instancji przy pierwszym rozpoznaniu
sprawy w decyzji z dnia 29 marca 2000 r.). Skarżący pominął, że przesłanką fak-
tyczną cofnięcia pozwolenia na broń była jej utrata wskutek niewłaściwego zabezpie-
czenia, a w podstawie prawnej decyzji i zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazano
art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Nie powinno więc budzić żadnych
wątpliwości, że podstawą prawną cofnięcia pozwolenia na broń był art. 11 ust. 1 zda-
nie drugie ustawy, a więc przyjęcie, że "osoba, której pozwolenie wydano, należy do
jednej z kategorii osób wymienionych w art. 7 ust. 1" ustawy. Argumenty użyte w re-
wizji nadzwyczajnej dotyczące wykładni art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy w
związku z jej art. 5 ust. 1 są tym samym bezprzedmiotowe.
Przepis art. 11 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nakłada
na organ Policji obowiązek cofnięcia pozwolenia na broń ("organ powinien"), przy
czym jest to przepis w części odsyłający do art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym prze-
pisem pozwolenie na broń nie może być wydane między innymi osobom, co do któ-
rych istnieje obawa, że użyją broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeń-
stwa Państwa lub porządku publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5). Norma prawna wynika-
jąca z art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi więc,
że organ Policji ma obowiązek cofnięcia pozwolenia na broń, jeżeli osoba, której to
pozwolenie wydano, okaże się osobą, co do której istnieje obawa, że użyje broni w
celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego.
Ciężar rozstrzygnięcia spoczywa na wykładni pojęcia "istnieje obawa, że użyje broni
w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicz-
nego", a w szczególności pojęcia "użycie broni". W rewizji nadzwyczajnej pominięto
bogate i w zasadzie jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w
tym zakresie. Ponieważ można w nim znaleźć rozwiązanie zagadnień prawnych wy-
stępujących w sprawie, celowe jest szczegółowe ich omówienie.
W wyroku z dnia 10 grudnia 1997 r., III SA 1326/96 (LEX nr 44787), Naczelny
Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikające z reglamentacyjnego charakteru
ustawy z 1961 r. unormowania odnoszą się również do sposobu posiadania i nosze-
nia broni palnej (patrz art. 4 ust. 1 ustawy). Z tego względu ustalona w art. 7 ust. 1
pkt 5 ustawy przesłanka zakazująca wydania pozwolenia na broń, która z uwagi na
treść art. 11 ust. 1 jest równocześnie przesłanką nakazującą cofnięcie pozwolenia na
broń, odnosi się do wszystkich form władztwa nad bronią palną. Dotyczy też sposobu
posiadania i noszenia broni. Rozumienie zawartego w tym przepisie sformułowania o
użyciu broni nie może być zawężone tylko do strzelania z tej broni, gdyż o możliwo-
ści korzystania z pozwolenia decyduje również sposób jej posiadania i noszenia. Ele-
menty te są bowiem równie ważne jak samo bezpieczeństwo strzelania, w realizacji
podstawowej funkcji przepisów o broni, tj. zabezpieczenia bezpieczeństwa i porządku
publicznego. W sprawie tej, broń pozostawiona w bagażniku samochodu, zaparko-
wanego w okolicy miejsca zamieszkania posiadacza, wraz z innymi wartościowymi
przedmiotami została mu skradziona. W ocenie organów Policji pozostawienie broni
w samochodzie w "dobie powszechnych kradzieży samochodowych" było przejawem
lekkomyślności, a tym samym naruszało zasady bezpiecznego posiadania i przecho-
wywania broni. NSA tę ocenę zaakceptował, stwierdzając że pozostawienie broni pal-
nej w samochodzie jest przejawem lekkomyślności, niedopuszczalnej przy prawidło-
wym sposobie posługiwania się bronią. Taki sposób używania broni palnej mógł do-
prowadzić do wejścia w jej posiadanie przez osoby mogące wykorzystać ją do popeł-
nienia przestępstwa. Prawidłowe ustalenie, iż posiadacz używał broni w sposób
sprzeczny z interesem porządku publicznego, dawał organom Policji podstawę do
oceny, iż należy on do kategorii osób, co do których istnieje obawa, że zachowania
tego rodzaju mogą być przez niego powielone w przyszłości.
W wyroku z dnia 23 lutego 1999 r., III SA 5468/98 (LEX nr 44685), NSA uznał,
że § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 paździer-
nika 1990 r. w sprawie określenia organów właściwych do wydawania pozwolenia na
broń, ustalania wzorów pozwolenia na broń oraz określenia istotnych części broni,
aczkolwiek nie określa bezpośrednio skutków prawnych zaniechania obowiązkom
prawidłowego postępowania z bronią, stanowi istotną regułę interpretacyjną art. 7
ust. 1 pkt 5 ustawy z 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych. Wskazuje
bowiem, że pod pojęciem "użycia broni" należy rozumieć nie tylko bezpośrednie jej
zastosowanie, ale także sposób obchodzenia się z nią i jej przechowywania. Patrząc
z tego punktu widzenia, istotny jest element zawinienia po stronie osoby posiadającej
zezwolenie na broń oraz okoliczności, w jakich doszło do jej utraty. W konkretnej
sprawie natomiast skarżący wykazał się rażącą lekkomyślnością, o czym świadczy
fakt, iż nie jest w stanie podać, gdzie i w jaki sposób doszło do zaginięcia sztucera.
W wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., III SA 314/97 (LEX nr 44762), NSA przyjął,
że jeśli osoba mająca przy sobie broń znajduje się pod działaniem alkoholu, to ten
stan z reguły uzasadnia obawę, że broń może być użyta w celach sprzecznych z in-
teresem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego. W przypadku zawinio-
nej utraty broni podczas jej przewożenia publicznymi środkami przewozowymi należy
przyjąć, że osoba odpowiedzialna za tę broń dopuszcza do niebezpieczeństwa jej
użycia w celach sprzecznych z bezpieczeństwem Państwa lub porządkiem publicz-
nym w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1961 r. W sprawie tej posiadacz utracił
pistolet - mając go w kieszeni spodni - podczas jazdy w zatłoczonym autobusie ko-
munikacji miejskiej. NSA w uzasadnieniu tego wyroku podkreślił, że ustawa z dnia 31
stycznia 1961 r. ma reglamentacyjny charakter, zwłaszcza w części dotyczącej posia-
dania i noszenia broni. Na organach Policji ciąży obowiązek realizowania zadań i ce-
lów tej ustawy. Dlatego też obowiązkiem tych organów jest reagowanie na przypadki
utraty broni, albowiem każdy przypadek takiej utraty może oznaczać wzrost ilości
broni u osób nieuprawnionych, które mogą jej użyć w celach sprzecznych z bezpie-
czeństwem Państwa lub porządkiem publicznym. Przepisem prawa materialnego do-
tyczącym cofnięcia pozwolenia na broń jest art. 11 ust. 1 tej ustawy, przy czym w
zdaniu pierwszym tego przepisu przewidziana jest możliwość wydania tzw. decyzji
uznaniowej w przedmiocie cofnięcia pozwolenia, gdy odpadły okoliczności faktyczne
uzasadniające wydanie pozwolenia. Natomiast w zdaniu drugim tego przepisu chodzi
o obligatoryjne wydanie tzw. decyzji związanej, jeżeli ujawnione zostaną okoliczności
wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Wśród tych okoliczności wymieniona jest obawa
niebezpieczeństwa użycia broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa
Państwa lub porządku publicznego. W orzecznictwie NSA zaakceptowano celowo-
ściową wykładnię terminu "użycie broni". Przez użycie broni w rozumieniu ustawy na-
leży pojmować nie tylko oddawanie strzałów, lecz cały zespół zachowań składający
się na władztwo nad bronią palną. Chodzi więc także o czynności związane z przeno-
szeniem, przewożeniem i przechowywaniem broni.
Podobne poglądy można także odczytać w dalszych orzeczeniach Naczel-
nego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 października 1998 r., III SA
1618/97 (LEX nr 45114), stwierdzono, że przedmiotem reglamentacji ustawy z 1961
r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych jest nie tylko możliwość strzelania, ale
przede wszystkim posiadanie broni, a także jej noszenie (art. 4 ust. 1). W art. 2 ust. 1
wyraźnie mówi się, iż przez używanie broni ustawodawca rozumie cały zespół zacho-
wań składający się na władztwo nad bronią palną. Za szerokim rozumieniem terminu
"użycie broni" przemawia również wykładnia celowościowa. W związku z powyższym
pewne zachowania człowieka uzbrojonego nie polegające na strzelaniu należy zgod-
nie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy uznać za używanie broni w celach sprzecznych z po-
rządkiem publicznym.; w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 5053/98 (LEX nr
45108), uznano, że skoro skarżący wprowadził się w stan nietrzeźwości, posiadając
przy sobie broń, to tym samym dał organom Policji podstawę do obaw, że użyje broni
w celach sprzecznych z interesem porządku publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z
1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych); w wyroku z dnia 18 stycznia
1999 r., III SA 5089/98 (LEX nr 44688), przyjęto, że odstępstwo od ścisłego prze-
strzegania reguł prawnych postępowania z bronią i pozostawienie jej w miejscu do-
stępnym dla szerszej grupy osób jest niewątpliwą okolicznością stawiającą pod zna-
kiem zapytania kwalifikacje skarżącego do posiadania broni, a w wyroku z dnia 12
stycznia 2000 r., III SA 734/99 (LEX nr 47203), że art. 11 ust. 1 ustawy z 1961 r. o
broni, amunicji i materiałach wybuchowych może stanowić samodzielną podstawę do
cofnięcia pozwolenia na broń. W takim jednak wypadku obowiązkiem organów Policji
jest wykazanie, że odpadły okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie pozwole-
nia, wśród których mogą się znajdować kwestie związane z podstawowymi zasadami
i warunkami użycia broni, a także jej przechowywania (por. też wyroki dotyczące ko-
nieczności znajomości zasad obchodzenia się z bronią - wyrok z dnia 14 maja 1999
r., III SA 7374/98, LEX nr 46262 oraz wyrok z dnia 21 grudnia 1999 r., III SA 355/99,
LEX nr 46271).
Sąd Najwyższy podziela wyżej przedstawioną wykładnię, a w szczególności
uznaje, że z istoty regulacji ustawowych (ich reglamentacyjnego charakteru) wynika,
iż posiadacz broni (osoba, która uzyskała pozwolenie na broń) ma obowiązek nie
tylko używać jej w ścisłym tego słowa znaczeniu zgodnie z zasadami bezpieczeń-
stwa, ale także przechowywać ją w sposób wykluczający jej utratę. Przechowywanie
broni (jej przenoszenie, przewożenie) w sposób uniemożliwiający utratę (dostanie się
do rąk osób niepowołanych) musi być wykonywane z najwyższą starannością, a na-
ruszenie tego obowiązku jest "użyciem broni w celach sprzecznych z interesem bez-
pieczeństwa Państwa lub porządku publicznego" w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5
ustawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można zauważyć też
orzeczenia, które nieco inaczej podchodzą do analizowanego zagadnienia (powołany
w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2000 r., III SA
1765/99, jest niedostępny w publikacjach). W wyroku z dnia 28 stycznia 1998 r., III
SA 1790/96 (LEX nr 44763), NSA przyjął, że obawa użycia broni w celach sprzecz-
nych z interesem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego (art. 7 ust. 1
pkt 5 ustawy z 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych) musi dotyczyć
bezpośrednio osoby, która o pozwolenie na broń się ubiega, bądź której pozwolenie
to się cofa. Fakt ewentualnego dostania się broni w ręce osób trzecich, np. w wy-
padku kradzieży, nawet w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że mogą jej użyć w
celach sprzecznych z bezpieczeństwem Państwa lub porządku publicznego, nie
może powodować cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. W wyroku z dnia 30
września 1998 r., III SA 3586/97 (LEX nr 44756), stwierdzono, że sam fakt kradzieży
skarżącemu broni, a nawet jego zachowanie, które tę kradzież w jakimś stopniu
umożliwiło, nie stanowią wystarczających argumentów do przyjęcia, iż jest on osobą,
co do której zachodzi uzasadniona obawa, że może w przyszłości użyć broni w ce-
lach sprzecznych z interesem publicznym (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1961 r. o broni,
amunicji i materiałach wybuchowych). W sprawie tej skarżący pozostawił w sklepie
delikatesowym przy ladzie swój neseser, w którym znajdowała się broń gazowa i ne-
seser ten został skradziony przez nieznanego sprawcę. NSA w uzasadnieniu tego
wyroku wywiódł, że nie sposób zakwestionować, iż na osobach posiadających po-
zwolenie na broń ciąży szczególny obowiązek takiego jej zabezpieczenia, które unie-
możliwi dostęp do niej osobom nieuprawnionym. Dotyczy to niewątpliwie również od-
powiedniej troski o to, aby broni nie utracić wskutek kradzieży, zagubienia itp. Uznał
za uzasadnione stanowisko, że w interesie porządku publicznego leży to, aby broń
nie dostała się w ręce osób trzecich, a zwłaszcza ze środowiska przestępczego. Sąd
podzielił również stanowisko organów Policji, że zachowanie polegające na przecho-
wywaniu broni w neseserze, pozostawionym w sklepie przy ladzie, nie świadczy o
odpowiedniej dbałości o zabezpieczenie broni. NSA podkreślił jednak, że w tej spra-
wie nie wykazano, iż posiadacz należy do osób, co do których istnieje uzasadniona
obawa, że mogą w przyszłości użyć broni w celach sprzecznych z interesem porząd-
ku publicznego. Wywiódł, że każda sprawa powinna być rozpatrzona indywidualnie,
w zależności od występujących w niej okoliczności faktycznych. W wyroku z dnia 28
stycznia 2000 r., III SA 321/99 (LEX nr 47205), NSA przyjął natomiast, że nie negu-
jąc, iż na osobach posiadających pozwolenie na broń ciąży szczególny obowiązek
takiego jej zabezpieczenia, które uniemożliwi dostęp do niej osobom nieupoważnio-
nym, zwrócić należy uwagę na potrzebę wykazania, przy cofaniu pozwolenia na pod-
stawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1961 r. o broni, amunicji i
materiałach wybuchowych, że obawa użycia broni w celach sprzecznych z interesem
publicznym musi zachodzić w stosunku do posiadacza pozwolenia na broń, a nie
przez osoby trzecie (złodzieja, znalazcę itp.). Sam fakt kradzieży broni, a nawet za-
chowanie posiadacza, które tę kradzież w jakimś stopniu umożliwiło, nie stanowią
wystarczających argumentów do przyjęcia, że strona jest tą osobą, co do której za-
chodzi uzasadniona obawa, że może w przyszłości użyć broni w celach sprzecznych
z interesem publicznym.
Precyzyjna analiza tych orzeczeń prowadzi do wniosku, że bynajmniej nie wy-
stępuje między nimi sprzeczność. Należy się bowiem zgodzić z poglądem, że niewła-
ściwe, nawet zawinione, przechowywanie broni (choćby wskutek niego doszło do jej
utraty) nie jest wystarczającą przesłanką cofnięcia pozwolenia. Z wyraźnego brzmie-
nia przepisu wynika, że konieczne jest jeszcze uznanie, że zachodzi uzasadniona
obawa, że posiadacz broni (słusznie NSA podnosi, że nie chodzi tu o osobę trzecią),
w przyszłości będzie używać broni w sposób zagrażający bezpieczeństwu. Każdą
sprawę należy więc rozpatrywać indywidualnie i oceniać w niej, czy niewłaściwe
przechowywanie broni prowadzące do jej utraty, w powiązaniu z innymi okoliczno-
ściami sprawy, uzasadniają obawę, że posiadacz broni w przyszłości będzie naruszał
zasady bezpiecznego przechowywania broni (będącego jej użyciem, co wyżej wyka-
zano). Prawidłowe odczytanie normy zawartej w art. 11 ust. 1 zdanie drugie w
związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybucho-
wych (w uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy) prowadzi do wniosku, że
organ Policji ma obowiązek cofnąć pozwolenie na broń, jeżeli posiadacz przecho-
wuje broń w sposób nienależyty, co doprowadza do jej utraty (kradzieży), a w okolicz-
nościach sprawy istnieje uzasadniona obawa, że w przyszłości posiadacz nie będzie
przechowywał broni z należytą starannością. W rozumieniu wskazanych przepisów,
występuje bowiem wówczas obawa, że posiadacz użyje broni w celach sprzecznych
z interesem bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego.
Wracając do okoliczności faktycznych sprawy trzeba stwierdzić, że Janusz R.
przechowywał broń - na którą otrzymał pozwolenie - w sposób niewłaściwy. Pozosta-
wienie jej w pokoju hotelowym jest przejawem niestaranności i wręcz lekkomyślności,
skoro powszechnie wiadomo, że do pokoi hotelowych nieskrępowany dostęp ma ob-
sługa, a nadto wejście do nich nie nastręcza żadnych trudności. Stąd w zasadach od-
powiedzialności osób utrzymujących hotele wprowadzone jest szczególne pojęcie
"rzeczy wniesionej", przez którą rozumie się rzeczy powierzone utrzymującemu hotel
lub umieszczone w miejscu przez niego wskazanym lub na ten cel przeznaczonym
(art. 846 § 2 k.c.). Inaczej mówiąc, za rzeczy pozostawione w pokoju hotelowym, pro-
wadzący zakład w zasadzie nie odpowiada. Takie reguły postępowania z rzeczami
pozostawianymi w hotelu są powszechnie znane i powszechnie oznajmiane przez
utrzymujących hotele. Słusznie więc organy Policji i NSA w zaskarżonym wyroku
uznały, że Janusz R. postąpił lekkomyślnie pozostawiając broń w pokoju hotelowym.
Jego stopień zawinienia jest przy tym znaczny, co łącznie z podtrzymywanym przez
niego poglądem o prawidłowości postępowania, przemawia za uznaniem istnienia
uzasadnionej obawy, że w przyszłości również będzie posiadaną broń przechowywał
w sposób nienależyty. Takie rozumowanie przyjęte przez NSA w zaskarżonym wy-
roku Sąd Najwyższy uważa za prawidłowe (kwestii tej zresztą w istocie nie porusza
się w rewizji nadzwyczajnej).
Podnoszone w rewizji nadzwyczajnej argumenty dotyczące zastosowania roz-
porządzenia wydanego z przekroczeniem ustawowego upoważnienia lub w ogóle
braku tego upoważnienia (czy też jego niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji) nie
mają znaczenia. Powoływanie się na akt podustawowy, czy na wynikające z niego
pouczenie, miało bowiem tylko na względzie prawidłową wykładnię przepisów usta-
wowych. Wykładnię taką należy przyjąć też bez powołania się na rozporządzenie
(pouczenie). Wynika ona bowiem wprost z przepisów ustawy. Zaskarżony wyrok i
decyzje organów Policji miały tym samym ustawową podstawę w prawidłowo inter-
pretowanych przepisach art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5
ustawy z 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, bez potrzeby odwoły-
wania się do przepisów rozporządzenia wykonawczego.
Z tych względów na podstawie art. art. 39312 k.p.c. w związku z art. 10 ustawy
z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń
Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo-
wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.)
orzeczono jak w sentencji.
========================================