Wyrok z dnia 7 listopada 2002 r.
III RN 60/02

Od każdej decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji
wydanej na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofo-
nii i telewizji (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 ze zm.), służy od-
wołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie (art. 56 ust. 1 tej ustawy).

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2002 r.
sprawy ze skargi Telewizji P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Przewodniczącego
Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie wezwania o zaniechanie naru-
szania warunków koncesji, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w War-
szawie z dnia 12 grudnia 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

U z a s a d n i e n i e

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia 6 czerwca
2000 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 30 marca 2000 r., którą to
decyzją - wydaną na podstawie art. 10 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o ra-
diofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34 ze zm.) w związku z art. 104 i 107
KPA oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 23 marca
2000 r. - wezwano PTS ,,P." S.A. z siedzibą w W. do natychmiastowego zaniechania
naruszania warunków koncesji nr 1 z dnia 5 października 1993 r. (zmienionej decyzją
z dnia 22 grudnia 1998 r. [...]), polegającego na bezprzewodowym rozprowadzaniu w
systemie cyfrowym bez posiadania aktualnej zgody Telewizji Polskiej S.A. następują-
cych programów telewizyjnych: 1. TVP 1, 2. TVP 2, 3. TV POLONIA, 4. WOT - roz-
powszechnianych przez ,,Telewizję Polską" S.A.
W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, iż w dniu 5 października 1993
r. udzielona została koncesja nr 1 dla Polskiej Telewizji Satelitarnej ,,P." S.A. na roz-
powszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą ,,P.". W dniu 22 grudnia 1998 r.
wydana została decyzja [...] w sprawie zmiany koncesji nr 1 z dnia 5 października
1993 r., która uprawniała koncesjonariusza do bezprzewodowego rozprowadzania w
systemie cyfrowym następujących programów telewizyjnych: 1. TVP 1, 2. TVP 2, 3.
TV POLONIA, 4. WOT - rozpowszechnianych przez ,,Telewizję Polską" S.A. W dniu 9
marca 2000 r. Prezes Zarządu Spółki Telewizji Polskiej S.A. przesłał do Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji pismo, w którym stwierdził, że spółka PTS ,,P." S.A. roz-
prowadza programy telewizji publicznej bez zgody tego nadawcy. W piśmie tym Te-
lewizja Polska S.A . podniosła w szczególności, że Zarząd TVP S.A. w dniu 11 grud-
nia 1998 r. podjął uchwałę wyrażającą zgodę na rozprowadzanie programów telewizji
publicznej przez ,,P.", z zastrzeżeniem, iż szczegółowe warunki udzielania i cofnięcia
zgody określi odrębna umowa. Umowa taka nie została nigdy podpisana, albowiem
,,P." nigdy nie zwrócił się do TVP S.A. w celu omówienia jej warunków. W ocenie Te-
lewizji Polskiej uchwała jej Zarządu, udzielająca niejako promesy na rozprowadzanie
programów telewizji publicznej nie może być traktowana jako samoistna i wystar-
czająca podstawa do takiej działalności i bez stosownej umowy ,,powinna pozostać
nieskonsumowana".
Zdaniem Przewodniczącego KRRiT wydana w tej sprawie decyzja nie roz-
strzyga sprawy z zakresu prawa cywilnego. W przesłanym przez telewizję publiczną
piśmie, nadawca stwierdził, że nie wyraził zgody na rozprowadzanie programów
przez koncesjonariusza. Oświadczenie to było ważnym elementem przy podejmowa-
niu decyzji, ponieważ cały wkład programowy w przypadku rozprowadzania pochodzi
od nadawcy, w związku z czym jego stanowisko musi stanowić podstawową prze-
słankę w tym zakresie. Pomijanie bowiem stanowiska nadawców prowadziłoby do
anarchizacji stosunków administracyjnych w zakresie rozprowadzania. Decyzja w
tym zakresie dotyczy interesu prawnego nadawcy (w tym przypadku telewizji pu-
blicznej).
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Telewizja ,,P." S.A. w W.
domagała się stwierdzenia nieważności powyższych decyzji z przyczyn określonych
w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 KPA. Zdaniem strony skarżącej decyzje te zostały wydane
bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczą sprawy już
uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Zaskarżone decyzje rozstrzygają stosunki
cywilnoprawne pomiędzy TVP a stroną skarżącą, przy braku podstawy prawnej po-
zwalającej zmienić decyzje z dnia 22 grudnia 1998 r. Prawo do rozprowadzania pro-
gramów TVP strona skarżąca wywodzi z ostatecznej decyzji z dnia 22 grudnia 1998
r., mocą której ,,P." uzyskał to prawo bezwarunkowo, na okres ważności koncesji, tj.
do 5 października 2003 r. TVP musi liczyć się z faktem, że skoro udzieliła zgody na
potrzeby postępowania administracyjnego, to nie może nią dowolnie manipulować,
gdyż prowadziłoby to do anarchizacji stosunków administracyjnych i niestabilności
ostatecznych decyzji administracyjnych.
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w odpowiedzi na skargę
wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2001
r. [...] oddalił skargę. W ocenie Sądu, przepis art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia
1992 r. o radiofonii i telewizji pozwala Przewodniczącemu KRRiT na wydanie decyzji
nakazującej nadawcy zaniechać działań w zakresie tworzenia i rozpowszechniania
programów, jeżeli naruszają one przepisy koncesji. W przedmiotowej sprawie decy-
zja w tym zakresie została wydana po uprzednim wezwaniu nadawcy - na podstawie
art. 10 ust. 3 omawianej ustawy - do zaniechania naruszeń (decyzja Przewodniczą-
cego KRRiT z dnia 13 marca 2000 r.). Organ koncesyjny, zarzucając koncesjonariu-
szowi naruszenie warunków koncesji, oparł się na wyjaśnieniach Prezesa Zarządu
Spółki Telewizji Polskiej S.A. zawartych w piśmie z dnia 9 marca 2000 r., w którym
stwierdzono, że spółka PTS ,,P." S.A. rozprowadza programy Telewizji Publicznej bez
posiadania aktualnej zgody tego nadawcy. W świetle decyzji Przewodniczącego
KRRiT z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany koncesji nr 1 z dnia 5 październi-
ka 1993 r., zezwolenie na bezprzewodowe rozprowadzanie przez koncesjonariusza
wymienionych w tej decyzji programów telewizyjnych było wynikiem wyrażenia w
dniu 11 grudnia 1998 r. przez Telewizję Polską S.A. ,,zgody na rozprowadzanie jej
programów w systemie bezprzewodowym przez Telewizję ,,P." S.A., przy czym
szczegółowe warunki udzielenia tej zgody miała określić odrębna umowa". W piśmie
zaś z dnia 9 marca 2000 r. Prezes Zarządu Spółki TP S.A. jednoznacznie stwierdził,
że umowa taka nigdy nie została podpisana.
Sąd uznał, że w świetle tego ostatniego pisma Przewodniczący KRRiT mógł
ocenić, że strona skarżąca nie posiada obecnie zgody Telewizji Polskiej S.A. na roz-
prowadzanie jej programów telewizyjnych, stanowiącej warunek udzielonej jej konce-
sji. Wbrew zarzutom skargi, organ administracji publicznej nie przekracza granic
sprawy administracyjnej, jeżeli w postępowaniu administracyjnym bada fakt istnienia
umowy cywilnoprawnej, stanowiącej przesłankę rozstrzygnięcia administracyjnego.
Umowy, w których nadawca - Telewizja Polska S.A. - wyraziła zgodę na nadawanie
jej programów przez stronę skarżącą stanowią bowiem jedynie materiał dowodowy, a
nie przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej dotyczącej nakazania kon-
cesjonariuszowi zaniechania naruszania warunków koncesji. Strona skarżąca nie
przedstawiła zaś żadnych dowodów pozwalających na uznanie, iż wbrew treści pis-
ma Prezesa Zarządu Spółki Telewizji Polskiej SA. z dnia 9 marca 2000 r., posiada
obecnie zgodę nadawcy na rozprowadzanie jego programów, bądź też aby wystąpiła
do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego istnienia umowy na
rozprowadzanie spornych programów.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od po-
wyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił rażące
naruszenie art. 10 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o
radiofonii i telewizji oraz art. 21, art. 22 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, póz. 368 ze zm.), na
podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r.
o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypo-
spolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym. Kodeksu postę-
powania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) wniósł o uchylenie za-
skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do
ponownego rozpoznania.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok
narusza rażąco powołane przepisy prawa z następujących powodów. Podstawę
prawną decyzji zaskarżonej przez Telewizję P. S.A. stanowił art. 10 ust. 4 ustawy z
dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, który upoważnia Przewodniczącego
KRRiT do wydania, na podstawie uchwały tej Rady, decyzji nakazującej zaniechanie
przez nadawcę działań w zakresie określonym w art. 10 ust. 3 wskazanej ustawy. Z
kolei powołany przepis art. 10 ust. 3 nawiązuje do ,,zaniechania działań w zakresie
tworzenia i rozpowszechniania programów, jeżeli naruszają one przepisy ustawy,
uchwały Krajowej Rady lub warunki koncesji". Prezes Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego jest zdania, że w świetle tej regulacji normatywnej jest niewątpliwe, że pod-
stawą do wydania decyzji zakazującej w istocie prowadzenia określonej działalności
jest naruszanie przez nadawcę warunków wskazanych w ściśle określonych aktach -
tj. ustawie, uchwale KRRiT oraz w koncesji. Powołane przepisy nie dają zatem Prze-
wodniczącemu KRRiT prawa do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalno-
ści w zakresie rozpowszechniania programów w każdej sytuacji, którą organ ten
uzna za niezgodną z prawem. Tymczasem w świetle akt sprawy jest niewątpliwe, że
na rzecz skarżącej Telewizji P. S.A. została wydana decyzja administracyjna Prze-
wodniczącego KRRiT z dnia 22 grudnia 1998 r.[...], którą poszerzono prawo skarżą-
cej do rozprowadzania w systemie cyfrowym programów telewizyjnych: TVP l, TVP 2,
TVP POLONIA, WOT oraz ,,N.T.". Decyzja ta nie zawierała żadnych warunków, speł-
nienie których miałoby wpływ na byt prawny uprawnienia do rozpowszechniania
określonych programów. Decyzja ta zgodnie z art. 110 KPA wiązała organ, który ją
wydał. Rodziła ona także określone prawa dla adresata, tj. skarżącej PTS P. S.A.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazanie zatem w
decyzji z dnia 30 marca 2000 r., a następnie w zaskarżonej do NSA decyzji z dnia 6
czerwca 2000 r. ,,natychmiastowego zaniechania naruszania warunków Koncesji Nr 1
z dnia 5 października 1993 r. zmienionej Decyzją [...] z dnia 22 grudnia 1998 r. pole-
gających na bezprzewodowym rozprowadzaniu w systemie cyfrowym bez posiadania
aktualnej zgody Telewizji Polskiej S.A." określonych programów jest rażąco
sprzeczne z przepisami art. 10 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o radiofonii i
telewizji, a ponadto z treścią decyzji koncesyjnej, którą rzekomo działanie skarżącej
miało naruszać. Z decyzji koncesyjnej wynikało wprost prawo do prowadzenia przez
skarżącą takiej właśnie działalności. W rezultacie oddalający skargę wyrok NSA do-
prowadził do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja koncesyjna
uprawniająca do rozpowszechniania określonych programów oraz decyzja zakazują-
ca tych działań z powodu sprzeczności z decyzją uprawniającą. Taka sytuacja jest
nie do pogodzenia z powoływanymi przepisami art. 10 ust. 4 w związku z art. 10 ust.
3 ustawy o radiofonii i telewizji oraz art. 110 i art. 16 KPA.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za godne podkreślenia za-
gadnienie zgody Telewizji Polskiej S.A. na rozpowszechnianie spornych programów
przez skarżącą. Otóż zarówno organ koncesyjny, jak i NSA przyjęły, że warunkiem
korzystania z koncesji - wydanej przez właściwy organ koncesyjny po uprzednim
uzyskaniu zgody Telewizji Polskiej S.A. - jest stan niejako ciągłego utrzymywania tej
zgody. Innymi słowy, jeżeli po pewnym czasie udzielający zgody oświadczy, że już
dalej jej nie udziela, to korzystanie z koncesji (ostatecznej decyzji administracyjnej)
jest niedopuszczalne. Pogląd taki, według wnoszącego rewizję nadzwyczajną, jest
oczywiście sprzeczny z art. 110 KPA, stanowiącym, że organ administracji, który wy-
dał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli Kodeks nie
stanowi inaczej. Sprzeczne zatem jest z powołanym przepisem KPA traktowanie
przez organ koncesyjny (a w rezultacie także przez NSA) koncesji udzielonej PTS P.
S.A. jako ,,promesy". Żaden bowiem przepis prawa nie pozwala na takie określenie
charakteru prawnego omawianej decyzji.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł następnie, że decyzja
koncesyjna (zmieniająca) z dnia 22 grudnia 1998 r. nie zawierała, jak wynika z jej
treści, żadnych warunków, od spełnienia których przez skarżącą zależałby byt
prawny tej decyzji. Gdyby nawet taka decyzja zawierała określone warunki, to i tak
ich ewentualne niespełnienie nie mogłoby powodować uznania, iż decyzja ta po pro-
stu nie obowiązuje. Natomiast zgodnie np. z art. 162 § 2 pkt 2 KPA możliwe byłoby
stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Gdyby się natomiast okazało, że przy udzie-
laniu koncesji na rozprowadzanie w systemie cyfrowym programów telewizyjnych:
TYP l, TYP 2, TYP POLONIA, WOT oraz ,,N.T." - decyzją koncesyjną zmieniającą z
dnia 22 grudnia 1998 r.- popełniono błąd co do zgody Telewizji Polskiej S.A. w tym
zakresie, to trybem właściwym do ewentualnej weryfikacji takiej decyzji byłby w za-
leżności od okoliczności sprawy np. tryb stwierdzenia jej nieważności.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, do ewentualnego
usunięcia wad w postępowaniu koncesyjnym w niniejszej sprawie nie mógł być na-
tomiast zastosowany tryb przyjęty przez Przewodniczącego KRRiT, a określony w
art. 10 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 3 powoływanej ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r.
o radiofonii i telewizji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga Polskiej Telewizji
Satelitarnej P. S.A. w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem powinna zostać
uwzględniona. Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu tej
skargi, to tym samym rażąco naruszył 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w
której zastosowany być nie mógł. Z kolei naruszenie art. 21 ustawy o Naczelnym Są-
dzie Administracyjnym polega na tym, że NSA jest zobowiązany do sprawowania
kontroli legalności działań administracji. Sąd wykonując tę funkcję ma zatem obowią-
zek wyeliminować z obrotu prawnego każdą decyzję wydaną z istotnym naruszeniem
prawa. Nie uczynił tego jednak w niniejszej sprawie, pomimo występowania wskaza-
nych wad prawnych. Skoro zatem - jak wykazano - skarga w sprawie rozstrzygniętej
zaskarżonym wyrokiem powinna być przez Sąd uwzględniona, to zasadnym jest za-
rzut naruszenia także art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
poprzez jego niezastosowanie w sposób odpowiedni do stanu rozpoznawanej
sprawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że podstawę materialnoprawną za-
skarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji Przewodniczącego Krajo-
wej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 6 czerwca 2000 r. [...] w przedmiocie wezwania
o zaniechanie naruszania warunków koncesji stanowi przepis art. 10 ust. 4 ustawy o
radiofonii i telewizji, który stwierdza, że ,,Przewodniczący Krajowej Rady na podsta-
wie uchwały tej Rady może wydać decyzję nakazującą zaniechanie przez nadawcę
działań w zakresie, o którym mowa w ust. 3 tej ustawy", a zatem jeżeli działania
nadawcy w zakresie tworzenia i rozpowszechniania programów naruszają przepisy
ustawy, uchwały Krajowej Rady lub warunki koncesji.
Sąd Najwyższy rozważył z urzędu, że przepis art. 56 ust. 1 ustawy o radiofonii
i telewizji stanowi, że od decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady wydanych na
podstawie art. 10 ust. 4 oraz art. 53 i art. 54 służy odwołanie do Sądu Wojewódzkie-
go w Warszawie - sądu gospodarczego; stosownie do art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia
1998 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1998 r. Nr
160, poz. 1064), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., jest to Sąd Okrę-
gowy w Warszawie. Wymaga zatem rozważenia, czy w świetle powyższego przepisu
ustawy o radiofonii i telewizji Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozpo-
znania skargi Telewizji P. S.A. w W. na powyższą decyzję Przewodniczącego Krajo-
wej Rady Radiofonii i Telewizji.
W ocenie Sądu Najwyższego, przepis art. 56 ust. 1 ustawy o radiofonii i tele-
wizji jest jasny i precyzyjny, a przez to nie wymaga stosowania innych niż językowo-
gramatyczna reguł i metod jego wykładni. Z przepisu tego wynika bowiem w sposób
nie budzący żadnych wątpliwości, że w każdym przypadku wydania decyzji Prze-
wodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na podstawie art. 10 ust. 4
ustawy o radiofonii i telewizji, od decyzji takiej służy odwołanie do Sądu Okręgowego
w Warszawie. Wymaga przy tym podkreślenia, że Sąd Okręgowy w Warszawie jest
właściwy do rozpatrzenia tej sprawy niezależnie od tego, czy Przewodniczący Krajo-
wej Rady i Radiofonii i Telewizji prawidłowo zastosował ten przepis do ustalonego
stanu faktycznego sprawy, czy też, tak jak twierdzi wnoszący rewizję nadzwyczajną,
powyższy przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Decydujący jest tu bowiem
element formalnoprawny, a mianowicie powołanie przez Przewodniczącego Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji jako podstawy prawnej decyzji przepisu art. 10 ust. 4
ustawy o radiofonii i telewizji.
Zgodnie z przepisem art. 19 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym, sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości
innych sądów. Skoro zatem, jak wskazano wyżej, odwołanie od decyzji Przewodni-
czącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wydanej na podstawie art. 10 ust. 4
ustawy o radiofonii i telewizji, służy do Sądu Okręgowego - Sądu Gospodarczego w
Warszawie, to nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie odwołania należy do właściwo-
ści ,,innego sądu" w rozumieniu art. 19 pkt 1 ustawy wymienionej na wstępie, a tym
samym wyłączona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej spra-
wie. Wskazać wreszcie należy na art. 177 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy po-
wszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem
spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Wynika z niego do-
mniemanie drogi sądownictwa powszechnego. Wyłączenie tej drogi może nastąpić
tylko w ustawie i przez "zastrzeżenie" określonych spraw dla właściwości innych są-
dów, w tym dla sądów administracyjnych. Oznacza to, że wyłączenie drogi postępo-
wania przed sądem powszechnym, aby mogło być zaakceptowane musi mieć wyraź-
ny, jednoznaczny charakter. Oznacza to tym samym, że przepisy prawa powinny być
interpretowane przy uwzględnieniu zasady, że regułą jest to, iż sprawy są rozstrzy-
gane przez sądy powszechne ( uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Sądu Naj-
wyższego z dnia 27 października 1999 r. III ZP 9/99; OSNAPiUS 2000 nr 5, poz.
167).
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================