Wyrok z dnia 23 stycznia 2003 r.
III RN 6/02

Decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o właściwo-
ści drogi postępowania administracyjnego nie staje się z tego powodu oświad-
czeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego.

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie
SN: Józef Iwulski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2003 r.
sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu w W. na
postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lutego
1999 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na skutek
rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Na-
czelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 20
lutego 2001 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e


Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem
z dnia 20 lutego 2001 r. [...] uchylił zaskarżone przez Polski Związek Działkowców -
Okręgowy Zarząd w W. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
W. z dnia 25 lutego 1999 r. [...]. Następnie od tego wyroku wydanego przez NSA
wniesiona została rewizja nadzwyczajna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w
której domaga się on uchylenia (zmiany) zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nie-
ważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie
stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Uchwałą z dnia 25 września 1998 r. [...] Zarząd Miasta W. na podstawie art.
30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity
tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) odmówił uznania i realizacji wniosku
Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W., wynikającego z treści art. 2 ust. 1
ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach dział-
kowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) i który dotyczył ustanowienia prawa użytkowania
wieczystego gruntów położonych w W. przy ul. G., na których znajdują się ogrody
działkowe ,,G.". W uzasadnieniu tej uchwały Zarząd Miasta W. wskazał, że Polski
Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w W., działając na podstawie art. 2 ust. 1
ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, złożył wniosek o
ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wchodzących w skład
ogrodu działkowego ,,G." na rzecz Polskiego Związku Działkowców. W toku postępo-
wania wyjaśniającego stwierdzono, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia
wnioskowanego przez PZD - Okręgowy Zarząd trybu postępowania. Zgodnie z art. 2
ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych Polskiemu
Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania
wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych,
jeżeli w dniu 5 grudnia 1999 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem
tych gruntów, a ogrody spełniały warunki wskazane w art. 10 lub art. 33 ustawy z
dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 ze
zm.). Polski Związek Działkowców nie wykazał, że wydane zostały wymagane przez
ustawę decyzje o użytkowaniu gruntu ogrodu działkowego ,,G.". Mając powyższe na
względzie, jak również to, że w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W.
wskazane we wniosku nieruchomości przeznaczone są na inne cele niż ogrody
działkowe, Zarząd Miasta na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995
r. odmówił Polskiemu Związkowi Działkowców uwłaszczenia.

Pismem z dnia 8 grudnia 1998 r. Polski Związek Działkowców - Okręgowy Za-
rząd w W. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od
dotyczącej tej kwestii uchwały Zarządu Miasta W. i wniósł o uchylenie jej w całości,
jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25
czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Strona
odwołująca się podniosła, że POD ,,G." spełnia wszystkie warunki niezbędne do na-
bycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25
czerwca 1995 r. Powołał się przy tym na podobne przypadki znane praktyce i
orzecznictwu. ,,Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców w W., kierując od-
wołanie do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym, uczynił to w wy-
niku wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 12 listopada 1998 r., w
którym to Sąd zauważył, że uchwały w przedmiotowych sprawach Zarządu Miasta W.
mają charakter decyzji a nie uchwał i zaskarżyć je należy do Kolegium a nie do Wo-
jewody". W konkluzji odwołania powtórzono wniosek ,,o uchylenie zaskarżonej
uchwały - decyzji Zarządu Miasta W., ponieważ błędna interpretacja prawa zastoso-
wana przez Zarząd Miasta W. uniemożliwia regulowanie stanów prawnych terenów
pracowniczych ogródków działkowych a jednocześnie utrudnia przekazywanie przez
Związek terenów POD pod inwestycje miejskie".

Postanowieniem z dnia 25 lutego 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoław-
cze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło
niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że
według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowni-
czych ogrodach działkowych - na który powołuje się zarówno Zarząd Miasta W. w
uchwale z 25 września 1998 r., jak i strona kwestionująca tę uchwałę - Polskiemu
Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczy-
stego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w
dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych grun-
tów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub art. 33 ustawy o pra-
cowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy zawarcie
umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. Z
przywołanych unormowań niedwuznacznie wynika, że ustawodawca wyposażył Pol-
ski Związek Działkowców w instrument prawny umożliwiający nabycie prawa użytko-
wania wieczystego. Jest nim prawo podmiotowe przybierające postać roszczenia,
przy czym ma ono charakter cywilnoprawny, o czym przesądza również określony
przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. sposób realiza-
cji tego roszczenia. Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenia - przy
spełnieniu przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy - ma na celu
ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowni-
czych ogrodów działkowych. Uprawnienie to ma być realizowane na drodze cywilno-
prawnej poprzez zawarcie umowy. W takiej sytuacji Polskiemu Związkowi Działkow-
ców przysługuje z mocy ustawy roszczenie o zawarcie umowy ustanawiającej użyt-
kowanie wieczyste gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działko-
wych, zaś na właścicielu takich gruntów (np. na gminie) ciąży (także wynikający z
ustawy) obowiązek zawarcia odpowiedniej umowy. Realizacja tego roszczenia na-
stąpi więc z chwilą zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanawiającej prawo
użytkowania wieczystego i po dokonaniu stosownego, konstytutywnego wpisu w
księdze wieczystej. Do zawarcia umowy wymagane jest złożenie przez strony
umowy zgodnych oświadczeń woli. Jeżeli więc realizujący swoje roszczenie o za-
warcie umowy podmiot złożył oświadczenie wyrażające stanowczy zamiar nabycia
określonych gruntów w użytkowanie wieczyste, to niezbędną przesłanką zawarcia
umowy jest przejaw woli podmiotu zobowiązanego, akceptujący oświadczenie swego
kontrahenta. W przypadku braku zgody ze strony zobowiązanego do złożenia
oświadczenia woli rozbieżnego w swej treści z oświadczeniem uprawnionego, zamie-
rzona umowa nie może dojść do skutku, zaś realizacja obowiązku jej zawarcia może
być przeniesiona na drogę postępowania cywilnego (sądowego). Podmiot uprawnio-
ny może bowiem wystąpić do sądu z roszczeniem przeciwko osobie zobowiązanej o
nakazanie złożenia odpowiedniego oświadczenia woli. W razie uwzględnienia takie-
go powództwa, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek pozwanego
do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastąpi to oświadczenie (art. 64 k.c. w
związku z art. 1047 k.p.c.). W przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego wy-
rok sądu stanowił będzie podstawę wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Ustana-
wiając prawo użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców
ustawodawca w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. nie przewidział administra-
cyjnego trybu uwłaszczenia wskazanego podmiotu, pozostając przy umowie, jako
instrumencie cywilnoprawnym. W takiej sytuacji nie ma miejsca ani na stosowanie
procedury administracyjnej, ani na rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych
spornych kwestii ustanowienia użytkowania wieczystego. Przewidziane w art. 2 ust. 1
ustawy z 23 czerwca 1995 r. roszczenie Polskiego Związku Działkowców o ustano-
wienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogro-
dów działkowych nie jest realizowane w trybie postępowania administracyjnego, koń-
czącego się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, gdyż sprawa taka nie na-
leży do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych w
postępowaniu przed organami administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie wolę zawarcia umowy ustanawiającej użytkowanie
wieczyste przejawił niewątpliwie Polski Związek Działkowców. Oświadczenie woli,
choć o treści odmiennej od oczekiwanego przez Polski Związek Działkowców, za-
warte zostało także w kwestionowanej uchwale Zarządu Miasta W., w której - wbrew
twierdzeniom strony odwołującej się - nie można dopatrzyć się cech decyzji admini-
stracyjnej. Cywilnoprawne oświadczenia woli składane przez organy kolegialne osób
prawnych, muszą przybierać w swej formie postać uchwały, jako że nie sposób wy-
obrazić sobie innego uzewnętrznienia woli osoby prawnej przez organ działający in
corpore. Także przejaw woli organu kolegialnego, jakim jest zarząd właściwej jed-
nostki samorządu terytorialnego (np. złożenie oferty lub jej przyjęcie, udzielenie peł-
nomocnictwa) musi być upostaciowiony w uchwale. Uwaga ta w pełni odnosi się
również do konkretnych stosunków cywilnoprawnych, gdy zarząd jednostki samo-
rządu terytorialnego ma np. przyjąć lub odrzucić ofertę ściśle określonego podmiotu.
Uchwała zarządu jednostki samorządu terytorialnego tylko wtedy mogłaby być
uznana za decyzję administracyjną, gdyby - przybierając jej formalną postać - roz-
strzygała indywidualną sprawę zakwalifikowaną przez normy prawa materialnego
jako sprawa z zakresu administracji publicznej. Natomiast uchwała zarządu jednostki
samorządu terytorialnego odnosząca się do stosunków uznanych przez prawo mate-
rialne za stosunki cywilnoprawne nie jest decyzją administracyjną, skoro zawiera
przejaw woli osoby prawnej w kwestii powstania, zmiany lub ustania stosunku cywil-
noprawnego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika stąd, że stanowi-
sko Zarządu Miasta W. sformułowane w uchwale z 25 września 1998 r. stanowi
przejaw woli gminy, jako osoby prawnej, co do umowy z Polskim Związkiem Dział-
kowców ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W. przy ul. G.
i jako czynność cywilnoprawna nie może być zaskarżona w trybie postępowania ad-
ministracyjnego. Nie jest przy tym bez znaczenia, że - zgodnie z art. 11 ustawy z
dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze
zm.) - to właśnie Zarząd Miasta W. reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego
(Gminę W.) w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jeżeli Polski Związek
Działkowców uważa, że Gmina W. - mimo ciążącego na niej obowiązku - bezpod-
stawnie uchyla się od zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, to
może wystąpić do sądu z powództwem o przymusowe zawarcie takiej umowy w try-
bie przewidzianym w art. 64 k.c. w związku z art. 1047 k.p.c. Według Samorządowe-
go Kolegium Odwoławczego z tych motywów nie można podzielić stanowiska Na-
czelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku z dnia 12 listopada 1998 r.
(II SA/Wr 1516/98 - nieopublikowany), wedle którego uchwała zarządu gminy odma-
wiająca przekazania gruntów w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Dział-
kowców jest decyzją administracyjną, rozstrzygającą indywidualną sprawę z zakresu
administracji publicznej.

Uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoław-
czego NSA stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne
wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie wniosek strony
skarżącej skierowany do Zarządu Miasta W. o ustanowienie prawa użytkowania wie-
czystego nieruchomości niewątpliwie wszczął postępowanie administracyjne, zakoń-
czone wydaniem przez Zarząd Miasta W. uchwały z dnia 25 września 1998 r., która
spełnia podstawowe kryteria decyzji administracyjnej (w tym zakresie NSA podzielił
pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 12 listopa-
da 1998 r.). Uchwała ta bowiem spełnia wszystkie wymogi formalne z art. 104 i 107
k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w skarżonym postanowieniu po-
wołało jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a., przyjmując niedopusz-
czalność odwołania. Tego stanowiska NSA jednak nie podzielił. W tym kontekście
NSA stwierdził, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o cha-
rakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn
przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki
wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Odwołanie przysługuje od decyzji, a organ pierwszej instancji dokonał ,,faktycznie
rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej decyzją po wszczęciu przez stronę skarżącą
postępowania administracyjnego". Organ pierwszej instancji (Zarząd Miasta) tego
postępowania nie umorzył jako bezprzedmiotowego z powodu cywilnoprawnego cha-
rakteru sprawy, jak ocenił to organ drugiej instancji (Samorządowe Kolegium Odwo-
ławcze). Zaskarżone postanowienie także nie ustosunkowało się do tego postępo-
wania i pozostawiło w obrocie prawnym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W
orzecznictwie sądowym przyjęto, że jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie doty-
czy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, po-
stępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, po-
winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bez względu na przyczyny, z
powodu których strona wystąpiła z tym wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 25 stycz-
nia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990 nr 1, poz. 16). W związku z tym NSA uznał,
że organ drugiej instancji naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając
się od rozstrzygnięcia sprawy. NSA ograniczył się przy tym tylko do kontroli zgodno-
ści zaskarżonego postanowienia z prawem, pozostawiając poza tą kontrolą charakter
sprawy (cywilny czy administracyjny).

W rewizji nadzwyczajnej zaskarżonemu nią wyrokowi NSA zarzucono, iż naru-
sza on: 1. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z jej art. 59 w związku z art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. ,,w kontekście art. 66 § 3 k.p.a. i art. 2
k.p.c. w związku z brakiem wyeliminowania skarżonego postanowienia, jako wydane-
go w sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny", 2. art. ust.
2 pkt 3 ustawy o NSA, w związku z art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a. wobec wadliwego
ustalenia, iż odmowa uwzględnienia wniosku Polskiego Związku Działkowców, o któ-
rym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pra-
cowniczych ogrodach działkowych miała walor decyzji administracyjnej, od której
służyło odwołanie, a nie odmowy, która mogła przemawiać za wystąpieniem z odpo-
wiednim roszczeniem na drogę postępowania cywilnego, 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
wobec zobowiązania SKO w W. do merytorycznego rozpoznania sprawy lub ewen-
tualnie do uchylenia ,,decyzji" pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Ponadto
w rewizji nadzwyczajnej postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
W. z dnia 25 lutego 1999 r. postawiono zarzut w przedmiocie stwierdzenia niedo-
puszczalności odwołania, co według niej stanowi oczywistą obrazę art. 134 k.p.a. ,,w
kontekście art. 66 § 3 in fine k.p.a.".

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Pierwszy Prezes Sądu Najwyż-
szego wniósł o uchylenie (zmianę) zaskarżonego wyroku NSA i stwierdzenie nieważ-
ności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 lute-
go 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej w szczególności podniesiono, że za
oczywiste należało przyjąć, iż Polski Związek Działkowców, który przed 1 stycznia
1997 r. wystąpił z odpowiednim wnioskiem o ustanowienie na jego rzecz użytkowa-
nia wieczystego na określonych gruntach, uznając że w dniu 5 grudnia 1990 r. był
użytkownikiem danych gruntów, a zarazem, że na owych gruntach istnieją ogrody
działkowe o charakterze stałym w rozumieniu art. 10 i 33 ustawy o pracowniczych
ogrodach działkowych, w przypadku odmowy zawarcia przez Skarb Państwa lub jed-
nostkę samorządu terytorialnego umowy o oddanie takich gruntów w użytkowanie
wieczyste (zgodnie z art. 2 k.p.c.) może dochodzić realizacji swojego roszczenia na
drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi i ewentualnie przed
Sądem Najwyższym, a nie na drodze postępowania administracyjnego, jako że
sprawa taka jak przedmiotowa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozu-
mieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Skoro sprawa niniejsza nie miała charakteru sprawy admini-
stracyjnej, to nie podlegała też załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w
rozumieniu art. 1 pkt 1 i 104 k.p.a. Zarząd Miasta W., odmawiając zawarcia stosow-
nej umowy uchwałą z dnia 25 września 1998 r. umożliwił natomiast Polskiemu
Związkowi Działkowców wystąpienie z odpowiednim roszczeniem na drogę postę-
powania cywilnego, o czym mógł także poinformować wnioskodawcę w stosownym
pouczeniu (art. 66 § 3 k.p.a.). Zdaniem wnoszącego niniejszą rewizję nadzwyczajną,
,,należy zauważyć, że o ile może być dyskusyjne to, czy Zarząd Miasta W. powinien
był pouczyć PZD o przysługującym mu prawie już w momencie podjęcia stosownej
uchwały, to niewątpliwie po otrzymaniu ,,odwołania" adresowanego do SKO w W.
powinien był stosownie pouczyć PZD, a nie kierować sprawę do SKO w W." Samo-
rządowe Kolegium Odwoławcze nie mając do czynienia z odwołaniem od decyzji
administracyjnej, lecz w istocie z żądaniem podlegającym rozpoznaniu przez sąd
powszechny, powinno było, kierując się treścią art. 66 § 3 in fine k.p.a., zwrócić PZD
Zarządowi Okręgowemu w W. pismo nazwane ,,odwołaniem" z odpowiednim po-
uczeniem, a nie wydawać postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powoła-
niem się na art. 134 k.p.a. Za oczywiste wypada przyjmować bowiem, że art. 134
k.p.a. może mieć zastosowanie tylko wówczas, kiedy w ogóle została wydana jaka-
kolwiek decyzja, a w sprawie niniejszej - według Pierwszego Prezesa Sądu Najwyż-
szego - takiej nie było. Za obowiązkiem zwrócenia ze stosownym pouczeniem przez
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisma nazwanego wadliwie przez stronę od-
wołującą się odwołaniem, przemawiał także wzgląd na postanowienie Kolegium
Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 11 stycznia 1995 r., III PO 9/94
(OSNAPiUS 1995 nr 12, poz. 52), w którym stwierdzono, że prawidłową formą uzna-
nia się przez organ administracji państwowej za niewłaściwy do załatwienia sprawy
przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 k.p.a.)
lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 k.p.a.).

W ocenie rewizji nadzwyczajnej jedyną kwestią dyskusyjną w tej sprawie
może być jedynie to, czy w postępowaniu przed organem wyższego stopnia art. 66 §
3 in fine k.p.a. mógł mieć zastosowanie wprost, czy też poprzez art. 140 k.p.a. ,,Ten
teoretyczny problem nie rzutuje jednak na końcowe ustalenie co do obowiązku SKO
we Wrocławiu powołania się na art. 66 § 3 in fine w tej sprawie, a zarazem co do
niedopuszczalności odwoływania się przez ten organ do treści zawartych w art. 134
k.p.a.". Okoliczności, jakie zaistniały w tej sprawie w pełni upoważniały Samorządo-
we Kolegium Odwoławcze do uznania, że dane zawarte w piśmie nazwanym ,,odwo-
łaniem" są tymi, które podlegają wyłącznie ocenie przez sąd powszechny. Nadanie
stanowisku tego Kolegium kształtu postanowienia, nawiązanie do treści zawartych w
art. 134 k.p.a., a w konsekwencji także pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu
administracyjnego, było błędem. Prawem i obowiązkiem NSA rozpoznającego skargę
na to postanowienie, było natomiast wyeliminowanie postanowienia Kolegium, przy
uwzględnieniu treści art. 59 ustawy o NSA oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z
art. 126 k.p.a. ,,w kontekście art. 66 § 3 in fine k.p.a." ze stosownym pouczeniem
skarżącego co do przysługującego mu prawa w zakresie wystąpienia ze stosownym
roszczeniem na drogę postępowania cywilnego. Według rewizji nadzwyczajnej ani
kwestionowany wyrok NSA, ani poprzedzające go postanowienie Kolegium nie od-
powiadają obowiązującemu prawu, przy czym to ostatnie postanowienie z innych
przyczyn niż podane w uzasadnieniu skarżonego wyroku.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Źródło sporu, a także poniekąd jego istota, w niniejszej sprawie dotyczą tego,
czy w wyniku wniosku Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu w W.
wszczęte zostało postępowanie administracyjne i czy w jego następstwie doszło do
wydania decyzji administracyjnej przez Zarząd Miasta W., a w szczególności, czy
jego uchwała odmawiająca uznania i realizacji wniosku strony odwołującej się sta-
nowi decyzję administracyjną (na takim stanowisku stoi ta strona, czyli Okręgowy
Zarząd oraz NSA), czy też jest ona oświadczeniem woli (odmawiającym zawarcia
stosownej umowy) w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (w taki sposób istotę tej
uchwały ocenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a za nim - jak można sądzić -
także Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego). W szczególności ważne jest tu to, że
NSA uznał, iż wspomniana uchwała jest decyzją administracyjną, a tym samym nie
może być sprowadzana do oświadczenia woli odmawiającego zawarcia umowy o
ustanowienie użytkowania wieczystego. Decyzja ta nie może być identyfikowana z
oświadczeniem woli określonego organu, co oczywiście nie przeczy temu, że w pew-
nych przypadkach decyzje administracyjne mogą wywoływać bezpośrednio skutki w
sferze stosunków cywilnoprawnych ale właśnie jako decyzje administracyjne, a nie
jako oświadczenia woli w ścisłym rozumieniu. To, czy w danym przypadku dochodzi
do oświadczenia woli zależy od tego, czy wola zostaje wyrażona ale także i od tego,
czy dany podmiot (jego organ) ma świadomość tego i chce, by to co oświadcza było
traktowane jako jego oświadczenie woli, które ma wywoływać określone skutki w sfe-
rze stosunków cywilnoprawnych, czy też takiej intencji i takiego zamiaru nie przeja-
wia, stojąc na stanowisku, iż wyraża swoją wolę jako organ rozstrzygający sprawę w
drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, to czy wspomniana uchwała Zarządu
Miasta W. była oświadczeniem woli jest przede wszystkim kwestią faktów, przy czym
przy ich ocenie nie można pominąć tego, czy Zarząd ten podejmując tę uchwałę po-
zostawał w przekonaniu, że składa oświadczenie woli, czy też że rozstrzyga sprawę
w sposób władczy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Admini-
stracyjny przyjął, że uchwała Zarządu Miasta W. ,,spełnia podstawowe kryteria decy-
zji administracyjnej" i ,,spełnia wszystkie wymogi formalne z art. 104 i 107 k.p.a.". U
podłoża tego stanowiska leżą określone założenia dotyczące stanu faktycznego
sprawy, bo przecież gdyby w treści uchwały Zarządu Miasta W. wyraźnie stwierdzo-
no, że odmawia się zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, czy
też że nie uwzględnia się oferty dotyczącej tej kwestii, to brak byłoby przesłanek do
traktowania tej uchwały jako decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, stwierdzenie,
że sprawa tego użytkowania powinna zostać załatwiona poprzez zawarcie stosownej
umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej - z czym zdaniem Sądu Najwyższe-
go należy się zgodzić - nie oznacza jeszcze, że przejaw woli organu gminy może być
automatycznie traktowany jako jej oświadczenie woli skierowane na ukształtowanie
stosunków cywilnoprawnych, bez respektowania rzeczywistych jego intencji, celów,
ocen i kwalifikacji prawnej własnego działania.
W rewizji nadzwyczajnej nie zarzucono błędów w ustaleniach faktycznych
(oznacza to, że Sąd Najwyższy rozstrzygając niniejszą sprawę jest związany pod-
stawą faktyczną ustaloną w zaskarżonym wyroku NSA), a z przyjętej przez NSA
kwalifikacji prawnej zachowania się Zarządu Miasta W. pośrednio wynika, że Sąd ten
nie dopatrzył się w uchwale tego Zarządu oświadczenia woli w pojęciu Kodeksu cy-
wilnego, bo przyjął, iż stanowiła ona decyzję administracyjną, a to jest nie tylko kwe-
stią prawa ale także i faktów, w związku z którymi dokonywana jest taka lub inna
kwalifikacja prawna; w tym wypadku uznanie, że uchwała stanowi decyzję admini-
stracyjną a nie oświadczenie woli. Jakkolwiek konsekwencją podjętej uchwały (decy-
zji administracyjnej) Zarządu Miasta W. jest zasadniczo wyrażenie przezeń równo-
cześnie woli, że nie zamierza on zawrzeć z wnioskodawcą umowy o ustanowienie
prawa użytkowania wieczystego (choć teoretycznie można sobie wyobrazić później-
sze zawarcie przez ten organ takiej umowy wbrew tej uchwale przez złożenie przez
umocowane do tego osoby stosowanego oświadczenia woli), to jednak woli tej nie
można identyfikować z samą decyzją administracyjną, a w każdym razie nawet
gdyby przyjąć, że Zarząd Miasta W. oświadczył wolę (w pojęciu przepisów prawa
cywilnego), że odmawia zawarcia wspomnianej umowy, to nie wynika stąd jeszcze,
iż nie wydał decyzji administracyjnej, którą stanowi sporna uchwała. Stanowisko
przyjęte w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej oparte jest na błędnych założeniach,
że organ administracji publicznej nie może wydać decyzji administracyjnej w sprawie,
która nie należy do jego właściwości, oraz - co zdaje się pośrednio wynikać z wywo-
dów uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej - że jeżeli wypowiada się on w sprawie wy-
kraczającej poza ramy jego upoważnienia do rozstrzygania spraw w drodze decyzji
administracyjnej, to ta jego wypowiedź automatycznie powinna być traktowana jako
oświadczenie woli w pojęciu prawa cywilnego, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej spra-
wie - organ nie powinien wydawać decyzji, lecz przepisy przewidują powinność zło-
żenia przezeń stosownego oświadczenia woli. Teza, że ustawodawca zakłada możli-
wość istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych poza zakre-
sem upoważnienia znajduje potwierdzenie chociażby w regulacji art. 156 § 1 pkt 1
k.p.a., przewidującej, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji,
która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Oznacza to, że decy-
zja wydana poza zakresem właściwości - zwłaszcza jeżeli w świetle niejednoznacz-
nych uregulowań prawnych istnieją usprawiedliwione wątpliwości co do tego, czy
dana sprawa powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej - przez
samą tę okoliczność nie przestaje być decyzją administracyjną, jest jedynie decyzją
wadliwą, w stosunku do której może zostać wydana decyzja stwierdzająca jej nie-
ważność. Podobnie np. orzeczenie sądu powszechnego przez to, że dotyczy sprawy
nienależącej do drogi sądowej z tego tylko powodu nie przestaje być orzeczeniem
sądowym. Jest ono wprawdzie orzeczeniem wadliwym, ale to nie znaczy, że nie ist-
nieje w obrocie prawnym czy też, że należy je traktować jako innego rodzaju akt
(zdarzenie prawne) aniżeli właśnie orzeczenie sądowe. Nie jest więc trafne stwier-
dzenie zawarte w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że w niniejszej sprawie nie
została wydana jakakolwiek decyzja (decyzja administracyjna) przez Zarząd Miasta
W. Jednocześnie zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w rewizji nadzwyczaj-
nej, że ,,skoro sprawa niniejsza nie miała charakteru sprawy administracyjnej to nie
podlegała też załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1
pkt 1 i 104 k.p.a.". Z ustaleń przyjętych przez NSA wynika wszakże, że decyzja ad-
ministracyjna została wydana, bo uchwała Zarządu Miasta W. ma podstawowe cechy
decyzji administracyjnej i ,,spełnia wszystkie wymogi formalne z art. 104 i 107 k.p.a.",
a tego, że uchwała ta spełnia wymogi formalne decyzji administracyjnej rewizja nad-
zwyczajna nie kwestionuje. Nie jest zaś trafny wyrażony w sposób pośredni w rewizji
nadzwyczajnej pogląd, że pojęciowo wykluczone jest wydawanie decyzji przez dany
organ z naruszeniem przepisów o właściwości, a na tym poglądzie w istocie oparte
jest jej twierdzenie, że Zarząd Miasta W. nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w
następstwie wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w W. W
konsekwencji chybiony jest zasadniczy zarzut rewizji nadzwyczajnej, że w sprawie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zastosować art. 66 § 3 k.p.a., bo
zwrócenie na tej podstawie stronie odwołania przez to Kolegium z pouczeniem o
przysługującym jej prawie wystąpienia ze stosownym roszczeniem na drogę postę-
powania cywilnego, nie usuwa z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej
przez Zarząd Miasta W., a to oznacza że przepis ten nie może być stosowany w ta-
kim przypadku.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika pośrednio, że NSA przede
wszystkim zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., którego naruszenia rewizja nad-
zwyczajna nie zarzuca. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek
przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję
o umorzeniu postępowania. W konsekwencji tego w sprawie został naruszony przez
Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a Tak zdaniem Sądu
Najwyższego należy odczytać sens wypowiedzi zawartych w uzasadnieniu zaskar-
żonego wyroku NSA. Według Sądu Najwyższego stanowisko to może budzić wątpli-
wości, bo zaskarżona decyzja Zarządu Miasta W. została podjęta z naruszeniem
przepisów o właściwości (przedmiotowej), jednakże rewizja nadzwyczajna nie zarzu-
ca naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a ponadto nieważności postanowienia Samo-
rządowego Kolegium Odwoławczego upatruje w naruszeniu przez to postanowienie
zupełnie innych przepisów (art. 1 pkt 1 , 66 § 3, 104, 134 k.p.a.), przy czym twierdze-
nie dotyczące ich obrazy opiera na założeniu, że uchwała Zarządu Miasta W. nie ma
cech decyzji administracyjnej, które wszakże nie jest słuszne. W tym stanie rzeczy
nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza że stwier-
dzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego -
czego domaga się rewizja nadzwyczajna - oznaczałoby, że w dalszym ciągu w obro-
cie prawnym pozostawałaby decyzja administracyjna (uchwała) Zarządu Miasta W.,
a jednocześnie zarówno w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Pierw-
szego Prezesa Sądu Najwyższego postanowienie Samorządowego Kolegium Od-
woławczego jest wadliwe i nie powinno funkcjonować w obiegu prawnym. Stąd
uchylenie tego postanowienia było zasadne.
Dodatkowo należy stwierdzić, że zgodnie z art. 126 k.p.a. przepisy art. 156 -
159 k.p.a. stosuje się odpowiednio tylko do postanowień, od których przysługuje za-
żalenie, zaskarżone zaś do NSA postanowienie Samorządowego Kolegium Odwo-
ławczego wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., z którego wynika, że jest to
postanowienie ostateczne (nie służy na nie zażalenie). W stosunku do tego typu po-
stanowień nie istnieje więc możliwość stwierdzenia ich nieważności na mocy art.
156-159 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. (por. W.Chróścielowski: Nowelizacja arty-
kułu 126 k.p.a. a nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, PiP 1996 nr
2). Oznacza to, iż wniosek rewizji nadzwyczajnej, w myśl którego uchylając wyrok
NSA Sąd Najwyższy powinien jednocześnie stwierdzić nieważność postanowienia
Samorządowego Kolegium Odwoławczego, już tylko z tego powodu jest bezzasadny.

Z powyższej przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
wyroku.
========================================