Wyrok z dnia 7 listopada 2002 r.
III RN 58/03

Zarzut rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy
z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.
368 ze zm.) w związku z art. 328 § 2 KPC oraz art. 7 i art. 11 KPA jest uzasadnio-
ny w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie weźmie pod uwagę cało-
kształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych
rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i
czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,
Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2002 r.
sprawy ze skargi Janusza K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w W. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na skutek re-
wizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

U z a s a d n i e n i e


Burmistrz Gminy W.B. w wyniku rozpoznania wniosku inwestorów - Ryszardy i
Andrzeja G. decyzją z dnia 16 marca 1998 r., wydaną na podstawie art. 104 KPA w
związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zago-
spodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z
1996 r. Nr 13, poz. 74), a także w oparciu o ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego
Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego Uchwałą Rady
Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dziennik
Urzędowy Województwa Warszawskiego z 1992 r. Nr 15 poz. 184): ,,ustalił warunki
zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej - budowa domu jedno-
rodzinnego (segment w zabudowie bliźniaczej), garażu, śmietnika, ogrodzenia i
przyłączy przy ul. S. [...] w Gminie W.B. na terenie, którego linie rozgraniczające
określono literami -ABCDA- na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 sta-
nowiącej załącznik do niniejszej decyzji". W odwołaniu od powyższej decyzji, wnie-
sionym przez właściciela sąsiedniej działki budowlanej - Janusza K., podniesiony zo-
stał w szczególności zarzut, że dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa
działka, gmina nie uchwaliła jeszcze miejscowego planu zagospodarowania prze-
strzennego na podstawie przepisów obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym z 1994 r.; a obecnie obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospoda-
rowania przestrzennego, który został opracowany na podstawie uprzednio obowią-
zującej ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. ,,przewiduje dla przedmiotowe-
go obszaru funkcję mieszkaniową bez żadnych szczegółowych ustaleń co do reali-
zacji na nim zabudowy mieszkaniowej. Natomiast Burmistrz Gminy W.B. przewiduje
dla przedmiotowej działki budowę budynku jednorodzinnego jako segmentu w zabu-
dowie bliźniaczej, używając terminów nie mających pokrycia w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który rzeczonych ustaleń dokonał.
Dokonuje zatem ustaleń szczegółowych, nie mających podstaw w przepisach gmin-
nych, w związku z czym bardzo trudno ustalić wynikające z nich dla osób trzecich
konsekwencje". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 5 sierpnia
1998 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 KPA w związku z art. 43 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uza-
sadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w
szczególności, że ,,zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym planem zago-
spodarowania przestrzennego, odpowiada wymogom co do treści i formy, a organ
przy jej wydaniu dokonał wszelkich wymaganych prawem uzgodnień, nie ma zatem
podstaw do uwzględnienia odwołania i uznania zarzutów skarżącego". W skardze na
powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Janusz K. po-
wtórzył swoje zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji Burmistrza
Gminy W.B., a ponadto zarzucił także, że - zgodnie z przepisami prawa budowlane-
go - obiekty budowlane powinny być usytuowane w odpowiedniej odległości od gra-
nicy działki, zaś o dopuszczalności usytuowania obiektu budowlanego przy granicy
działki budowlanej może zdecydować jedynie organ nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września
2001 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
W. z dnia 5 sierpnia 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W.B. z
dnia 16 marca 1998 r. wydaną na wniosek Ryszardy i Andrzeja G. w sprawie usta-
lenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na
budowie domu rodzinnego (segment w zabudowie bliźniaczej), garażu, ogrodzenia i
przyłącza przy ul. S. [...] w Gminie W.B. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd
Administracyjny stwierdził, że: po pierwsze - zgodnie z art. 3 pkt 2 w związku z art.
42 ust. 1 pkt 5 oraz art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ admi-
nistracji publicznej nie może odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabu-
dowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, przy czym decyzja ta
powinna także określać wymagania dotyczące interesów osób trzecich; po drugie -
zakres ochrony interesów osób trzecich jest następnie konkretyzowany zgodnie z art.
5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.
414 ze zm.); po trzecie - w kwestii sposobu sytuowania określonych obiektów przy
granicy działki budowlanej ,,teoretycznie można przewidzieć trzy rodzaje rozwiązań, a
mianowicie: 1) zakaz realizacji na granicach działek wszelkich obiektów bądź tylko
niektórych o określonej funkcji, czy też charakterze, 2) nakaz realizacji obiektów w
zabudowie zwartej, bądź zbliźniaczonej oraz 3) brak ustaleń regulujących sposób
zabudowy obiektów względem granic działek. Analiza treści części graficznej i opi-
sowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wy-
dana została zaskarżona decyzja, znajdujących się w przedstawionych aktach, wy-
kazuje, że plan nie zawiera wiążących ustaleń w zakresie sytuowania obiektów
względem granic działek, w tym bezpośrednio przy granicy, co oznacza, że dopusz-
czalność usytuowania obiektów przy granicy działek powinna być ustalana według
przepisów prawa budowlanego"; po czwarte - tymczasem Burmistrz Gminy W.B.:
,,mimo braku wiążących w tym zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowa-
nia przestrzennego, zawierając w swej decyzji stwierdzenie, iż przedmiotem inwesty-
cji jest "segment w zabudowie bliźniaczej" przesądził o dopuszczalności realizacji
obiektu na granicy, choć kwestia możliwości takiego usytuowania obiektu wobec tre-
ści planu zagospodarowania przestrzennego powinna zostać przesądzona przez or-
gan nadzoru budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę i na gruncie
obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Stosownie do art. 42 ust. 1 omawia-
nej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rzeczą organu wydającego decyzję
w sprawie niniejszej było wskazanie linii rozgraniczającej teren inwestycji i określenie
warunków zabudowy i zagospodarowania z odniesieniem do obowiązujących prze-
pisów prawa budowlanego".

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 25 kwietnia 2002 r. [...]
wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2001 r. [...], zarzucając rażące naruszenie:
Po pierwsze - art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu prze-
strzennym (obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a to ,,wo-
bec przejścia do porządku nad brakiem wskazania przez skarżącego Janusza K. ist-
nienia interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu prawa w zakresie kwe-
stionowania takich decyzji, jak ww. decyzja SKO w W. z dnia 5 sierpnia 1998 r. i po-
przedzająca ją decyzja organu I instancji, to jest takiego interesu, który by zasługiwał
na ochronę w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społeczne-
go". Po drugie - art. 7 in fine i art. 11 KPA oraz art. 328 § 2 KPC w związku z art. 59
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.), a to: a) wobec niepoczynienia ,,jakichkolwiek ustaleń co do tego,
jak są zabudowane działki sąsiadujące bezpośrednio z działką Ryszardy i Andrzeja
małżonków G., to jest sąsiadujące ze stosunkowo niewielką działką będącą przed-
miotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w tej
sprawie, a w konsekwencji w związku z brakiem ustaleń, jak istniejąca zabudowa na
nieruchomościach sąsiednich umożliwia lub uniemożliwia zabudowę tej działki, b) z
przejściem do porządku dziennego nad faktem, że sprzeciwiającym się ewentualnej
dobudowie do istniejącego budynku na działce sąsiedniej jest skarżący Janusz K.,
który sam pobudował się bezpośrednio w granicy, a zarazem na niemal całej długo-
ści granicy z działką małżonków G., przesądzając tym samym o sposobie ewentual-
nej zabudowy tej działki, a więc, że żądanie Janusza K. może być - w okoliczno-
ściach tej sprawy - uznawane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, za
stanowiące przejaw nadużycia prawa", określonego w art. 3 pkt 2 ustawy o zagospo-
darowaniu przestrzennym. Tymczasem, jak wywiedziono w uzasadnieniu rewizji
nadzwyczajnej: ,,zebrany materiał dowodowy, a w szczególności opinia rzeczoznaw-
cy w osobie mgr inż. Tadeusza T., przedłożona do akt sprawy przez pełnomocnika
strony skarżącej, pozwala na jednoznaczne ustalenie, że: 1) skarżący Janusz K. po-
budował niemal na całej długości granicy i bezpośrednio w granicy działki stanowią-
cej obecnie własność małżonków G. własny budynek, poprzednio za zgodą wcze-
śniejszego właściciela tej działki, jakim była Gmina - Dzielnica W.Ż., 2) ściana bu-
dynku Janusza K., usytuowana w granicy działki, jest ścianą bez tzw. otworów, co
stanowi warunek zbliźniaczenia, to jest dobudowy innego budynku do tej ściany, 3)
skarżący Janusz K. nie zdołał kupić w przetargu działki, której jakiejkolwiek zabudo-
wie się obecnie sprzeciwia, 4) stosunkowo niewielkie rozmiary działki stanowiącej
własność małżonków G. (niespełna 300 m2), przy uwzględnieniu usytuowania budyn-
ku na działce położonej z drugiej strony tej działki (w stosunku do usytuowania działki
Janusza K.), uniemożliwia jakiekolwiek inne racjonalne zabudowanie tej działki, inne
niż przez ,,zbliźniaczenie" z budynkiem Janusza K. - por. ww. opinia i mapy znajdu-
jące się w aktach sprawy), 5) obowiązujący, miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego nie wyklucza zabudowy bliźniaczej sąsiednich nieruchomości". Po
trzecie - art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to ,,w związku z wy-
prowadzeniem wniosku sprzecznego z tym przepisem prawa, tu: jakoby hipotetyczne
,,zbliźniaczenie" z budynkiem Janusza K. było możliwe tylko wówczas, gdyby taką
ewentualność wprost przewidywał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego, podczas gdy we wskazanym przepisie prawa sformułowany jest
wymóg niesprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z
ustaleniami miejscowego planu, a zarazem obowiązek wydania tego rodzaju decyzji
dla przedsięwzięcia inwestycyjnego nie kolidującego z ustaleniami planu miejscowe-
go". Co więcej, w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wyrażony został pogląd
prawny, że treść art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ,,przemawia za
wyprowadzeniem tezy przeciwnej niż przyjęta przez NSA, a mianowicie, że dla usta-
lenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwości dobu-
dowy nowego budynku do już istniejącego nie jest wymagane istnienie planu miej-
scowego, który by wprost dopuszczał tego rodzaju zabudowę. Wystarczającą prze-
słanką dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do-
puszczającej możliwość "zbliźniaczenia" w przypadku, gdy obowiązuje określony
plan miejscowy, jest to, by ów plan nie nakazywał budowy budynków wolnostojących
lub by ów plan nie zakazywał dobudowy nowych obiektów do już istniejących". Po
czwarte - art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to ,,wobec
braku możliwości wyprowadzenia w szczególności z tego przepisu prawa obowiązku
odsyłania w jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z
2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), skoro oczywiste jest, że projekt budowlany musi
nie tylko mieścić się "w ramach" określonych w decyzji o warunkach zabudowy i za-
gospodarowania terenu, ale także musi być zgodny z przepisami prawa budowlane-
go, co w przypadku zamiaru budowy budynku mieszkalnego w granicy z sąsiednią
nieruchomością jest bezwzględnie związane z uzyskaniem na etapie postępowania o
udzielenie pozwolenia na budowę zgody, o której mowa w art. 9 ustawy - Prawo bu-
dowlane, to jest zgody na odstępstwo od norm techniczno-budowlanych zawartych w
przepisach wydanych na podstawie art. 7 ostatnio wymienionej ustawy (...)". Po piąte
- art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA, a to ,,wobec w istocie - braku wska-
zania na naruszenia prawa materialnego przy wydaniu decyzji obu instancji, które
mogłyby przemawiać za uchyleniem tych decyzji", bowiem - jak to ujęto w uzasad-
nieniu rewizji nadzwyczajnej - ,,,,słabość" decyzji obu instancji, w kontekście art. 42
ust. 1 pkt 3 u.z.p., w okolicznościach sprawy niniejszej mogła być oceniona jako na-
ruszenie prawa materialnego inne niż to, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy
o NSA".

W konsekwencji, w rewizji nadzwyczajnej na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o
NSA został sformułowany wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi albo o uchylenie tego wy-
roku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do
ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną, która sformułowana została w imieniu
Janusza K. w piśmie z dnia 4 lipca 2002 r., wniósł on: Po pierwsze, o jej odrzucenie
,,jako wniesionej od nieistniejącego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego",
bowiem została ,,wniesiona od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18
września 2002 r. ogłoszonego w sprawie[...]. Tymczasem sprawę o powyższej sy-
gnaturze Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął wyrokiem z dnia 18 września
2001 r." Po drugie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie
wyżej wymienionej rewizji nadzwyczajnej, podnosząc: po pierwsze - zarzut rażącego
naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem: ,,Skoro
Burmistrz Gminy W.B. wyszedł w wyżej wymienionej decyzji [...] poza ustalenia obo-
wiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonując w
niej ustaleń niezgodnych z jego treścią, a wiążących w myśl art. 47 ustawy o zago-
spodarowaniu przestrzennym organ wydający pozwolenie na budowę, to implikuje to
konieczność ochrony interesu osoby trzeciej w postępowaniu, w którym zapadła de-
cyzja"; po drugie - w konsekwencji: ,,Zarzut nadużycia prawa postawiony w istocie w
przedmiotowej rewizji nadzwyczajnej należy uznać za nieprawdziwy, gdyż skarżący
Janusz K. działał wyłącznie w granicach prawa, broniąc własnego interesu prawne-
go"; po trzecie - ,,fakt, że p. Janusz K. wybudował się na granicy działki sąsiedniej,
przesądzając tym samym o sposobie ewentualnej zabudowy tej działki jako uzasad-
nienie nadużycia prawa (...) należy uznać za całkowicie pozbawioną jakichkolwiek
podstaw prawnych i faktycznych dowolną interpretację faktów. P. Janusz K. wybu-
dował przedmiotowy dom zgodnie z otrzymanym pozwoleniem"; po czwarte - z kolei:
,,zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących zasad uzasadniania
orzeczeń należy uznać za błędny, gdyż brak dokonania w postępowaniu administra-
cyjnym ustaleń faktycznych może być jedynie zarzutem opartym o art. 77 KPA. Po-
nadto, rewizja nie zarzuca, że rozstrzygnięcie wyroku pozostaje w sprzeczności z
przedstawionym w jego uzasadnieniu ustaleniem ani że ustalenie to pozostaje w
sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym"; po piąte - zarzut naruszenia art.
42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ,,jest bardzo niejasny i nie pre-
cyzuje, w czym to rażące naruszenie się przejawia". ,,Mimo to należy zauważyć, że
jasna i nie budząca wątpliwości treść art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym wyraźnie wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospoda-
rowania terenu powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony interesów osób
trzecich".


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


1. Wniosek o odrzucenie rewizji nadzwyczajnej - sformułowany w odpowiedzi
na rewizję nadzwyczajną złożonej w imieniu Janusza K. przez jego pełnomocnika i
uzasadniony tym, że przedmiotowa rewizja nadzwyczajna ,,została wniesiona od wy-
roku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2002 r ogłoszonego w
sprawie IV SA 2059/98. (...) Tymczasem sprawę o wyżej wymienionej sygnaturze
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął z dniem 18 września 2001 r. Wobec po-
wyższego rewizja nadzwyczajna (...) jako wniesiona od nieistniejącego wyroku Na-
czelnego Sądu Administracyjnego powinna ulec odrzuceniu w trybie art. 3937 § 2
KPC w związku z art. 39311 § 1 KPC " - nie zasługuje na uwzględnienie. Abstrahując
nawet od tego, że odpowiedź na rewizję nadzwyczajną wniesiona została z uchybie-
niem ustawowo określonego terminu do jej wniesienia (art. 3936 KPC w związku z
art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego,
rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postę-
powaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach
sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 43,
poz.189 ze zm.), jest oczywiste, iż w petitum wniesionej rewizji nadzwyczajnej popeł-
niony został błąd maszynowy w określeniu ,,roku" wydania zaskarżonego wyroku
(zamiast ,,2001 r." podano ,,2002 r."), skoro zarówno podana w rewizji nadzwyczajnej
sygnatura akt sprawy, której dotyczy zaskarżony wyrok [...], jak i treść uzasadnienia
rewizji nadzwyczajnej oraz załączona do niej kopia zaskarżonego wyroku Naczelne-
go Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 r. [...], jednoznacznie wskazują,
że rewizja ta dotyczy sprawy ze skargi Janusza K. na decyzję Samorządowego Ko-
legium Odwoławczego w W. z dnia 5 sierpnia 1998 r. w przedmiocie warunków za-
budowy i zagospodarowania terenu [...], która rozstrzygnięta została wyrokiem Na-
czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2001 r. [...].

2. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na
wniosek zainteresowanego, w którym jest on zobowiązany między innymi do okre-
ślenia ,,funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i
zagospodarowania terenu" (art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowa-
niu przestrzennym). Z kolei, właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli wskazane we wniosku o wydanie takiej
decyzji zamierzenie ,,jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu prze-
strzennym), a w treści wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowa-
nia terenu ma obowiązek określić między innymi także rodzaj inwestycji, warunki wy-
nikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wy-
magania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 42 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5
w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Mając na uwadze powyższą regulację ustawową, Naczelny Sąd Administra-
cyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził w szczególności, iż w rozpo-
znawanej sprawie: ,,analiza części graficznej i opisowej miejscowego planu zagospo-
darowania przestrzennego, w oparciu o który wydana została zaskarżona decyzja,
znajdujących się w przedstawionych w aktach, wykazuje, że plan ten nie zawiera
wiążących ustaleń w zakresie sytuowania obiektów względem granic działek, w tym
bezpośrednio przy granicy, co oznacza, że dopuszczalność usytuowania obiektów
przy granicy działek powinna być ustalana według przepisów prawa budowlanego.
Należy stwierdzić, iż brak jest ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania prze-
strzennego upoważniających organ administracji do wiążącego przesądzenia o bu-
dowie obiektu przy granicy z działką sąsiednią. Formułując zgodnie z art. 42 ust. 1
pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki
zabudowy i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający
decyzję, jeśli plan miejscowy nie zawiera zakazów czy nakazów w zakresie budowy
obiektów przy granicy, powinien postanowić, że budowa obiektu może być realizo-
wana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo bu-
dowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Organ pierwszej instancji, mimo braku wią-
żących w tym zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne-
go, zawierając w swej decyzji stwierdzenie, iż przedmiotem inwestycji jest "segment
w zabudowie bliźniaczej" przesądził o dopuszczalności realizacji obiektu przy grani-
cy, choć kwestia możliwości takiego usytuowania obiektu wobec treści planu zago-
spodarowania przestrzennego powinna zostać przesądzona przez organ nadzoru
budowlanego w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W świetle powyższego na-
leży ocenić, iż decyzja organu I instancji została wydana z mającym wpływ na wynik
sprawy naruszeniem art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a de-
cyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy tę decyzję, nie usunęła tych wad".
Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego argumentacja prawna dotycząca interpretacji i stosowania art. 42
ust. 1 pkt 3 i pkt 5 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzen-
nym jest "co do zasady" trafna, jakkolwiek nie uwzględnia ona konsekwencji praw-
nych dyspozycji art. 43 tej ustawy, co w kontekście okoliczności faktycznych rozpo-
znawanej sprawy miało istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Stąd nie sposób
podzielić oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu tego wyroku, wedle której:
,,Ujawnione naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniają uchylenie za-
skarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym". Należy bowiem mieć na uwadze to, że - sto-
sownie do dyspozycji art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA - Naczelny Sąd Administra-
cyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jedynie w sytuacji, gdy stwierdzi takie naruszenie
prawa materialnego, które ,,miało wpływ na wynik sprawy". Przeciwnie, w świetle
zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy materiału dowo-
dowego, którego - sądząc z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Naczelny
Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, wątpliwe jest już nawet stwierdzone w da-
nym wypadku formalnego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 1 - ust. 3 i ust. 5 ustawy o za-
gospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 Prawa budowlanego (miało ono
polegać na tym, że w wydanej przez Burmistrza Gminy W.B. decyzji z dnia 16 marca
1998 r. [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce in-
westorów - Ryszardy i Andrzeja G. i dopuszczającej budowę domu jednorodzinnego
mowa jest o "segmencie w zabudowie bliźniaczej"), ale nawet gdyby przyjąć, że na-
ruszenie takie miało miejsce, to w danym wypadku nie mogło ono mieć wpływu na
wynik sprawy. Wskazują na to w szczególności następujące okoliczności:
Po pierwsze - jest faktem, że w okresie, gdy przedmiotowa działka [...] poło-
żona w Gminie W.Ż. przy ul. S. stanowiła własność tej Gminy, Gmina (jako właściciel
działki) wyraziła zgodę na wydanie pozwolenia budowlanego na wybudowanie przez
skarżącego - Janusza K., jako właściciela sąsiadującej działki budowlanej, położonej
przy ul. S., jednorodzinnego budynku mieszkalnego bezpośrednio na granicy obu
działek, przy założeniu, że usytuowana na granicy obu działek ściana nośna tego
budynku nie będzie miała otworów od strony sąsiadującej działki stanowiącej wła-
sność Gminy.
Po drugie - następnie, mając na uwadze sytuację zaistniałą w wyniku sposobu
zagospodarowania - zabudowy działki stanowiącej własność skarżącego - Janusza
K., Zarząd Dzielnicy - Gminy Ż. w W. ogłosił na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jed-
nolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz na podstawie uchwały [...]
Rady Dzielnicy - Gminy Ż. w W. z dnia 14 lipca 1993 r. pisemny przetarg nieograni-
czony na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na lat 99 niezabudowanej
nieruchomości o powierzchni 296 m2 położonej przy ul. S., która oznaczona jest w
ewidencji gruntów jako działka [...] i na której ,,dopuszcza się możliwość zabudowy
budynkiem mieszkalnym, dobudowanym do istniejącego budynku mieszkalnego na
działce sąsiedniej - Nr 11", czyli dobudowanym do budynku mieszkalnego wzniesio-
nego uprzednio za zgodą Gminy na granicy obu działek przez skarżącego - Janusza
K. W wyniku przeprowadzonego przetargu nieograniczonego, do którego przystąpił
między innymi także skarżący - Janusz K. (nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń co do
opublikowanej informacji o przeznaczeniu wystawionej na przetarg działki oraz o wa-
runkach przetargu), zgodnie z obowiązującym regulaminem ogłoszonego przetargu,
Komisja Przetargowa dokonała w dniu 22 września 1993 r. wyboru najkorzystniejszej
oferty i uznała, że przetarg wygrał Andrzej G., któremu przedmiotowa działka została
następnie sprzedana aktem notarialnym.
Po trzecie - w tej sytuacji, wnioskiem z dnia 3 listopada 1997 r., który w Kan-
celarii Urzędu Gminy W.B. został zarejestrowany w dniu 18 listopada 1997 r., zaś do
Referatu Urbanistyki Wydziału Architektury Gminy W.B. wpłynął w dniu 20 listopada
1997 r., Ryszarda i Andrzej G.zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy i zago-
spodarowania stanowiącej ich własność działki budowlanej przy ul. S. w W., wska-
zując we wniosku, że zamierzają zbudować: "dom mieszkalny - jednorodzinny seg-
ment w zabudowie bliźniaczej, garaż, śmietnik, ogrodzenie i przyłącza". W wyniku
rozpoznania tego wniosku, Burmistrz Gminy W.B. wydał w dniu 16 marca 1998 r. de-
cyzję [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ,,po rozpatrze-
niu wniosku Inwestora (...) - w oparciu o ustalenia Miejscowego Planu Zagospodaro-
wania Przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego Uchwałą Rady M. St. War-
szawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28.09.1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa War-
szawskiego Nr 15 z 1992 r. poz. 184)" ustalił: ,,warunki zabudowy i zagospodarowa-
nia terenu inwestycji budowlanej - budowy domu jednorodzinnego (segment w zabu-
dowie bliźniaczej), garażu, śmietnika, ogrodzenia i przyłączy przy ul. S. [...] w Gminie
W.B. na terenie, którego linie rozgraniczające określono literami -ABCD- na mapie
sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000 stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji"
[...], zastrzegając przy tym: a) w pkt 3 określającym "warunki zabudowy i zagospoda-
rowania terenu wynikające z przepisów szczególnych", że: ,,Obiekt budowlany (budy-
nek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi) należy zaprojektować zgodnie
z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14
grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu-
dynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10 z 1995 r. poz. 30) oraz Polskimi Normami"; oraz
b) w pkt 6 określającym "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", że:
,,Planowaną inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę uza-
sadnionych interesów osób trzecich, w tym wynikającą z art. 5 ust. 2 Prawa budow-
lanego". Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 sierpnia 1998 r. [...],w uzasadnieniu której
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło między innymi, iż z art. 43 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym: ,,jednoznacznie wynika, że nie można odmówić
ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie
jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podsta-
wą wydania przedmiotowej decyzji, oraz planowanego zamierzenia nie wynika
sprzeczność, a więc organ I instancji zmuszony był orzec jak w decyzji. W świetle
przywołanego wyżej przepisu, ogólny charakter zapisów w/w miejscowego planu za-
gospodarowania terenu daje organowi wydającemu decyzję możliwość bardziej ela-
stycznego kształtowania treści decyzji".
Wynika stąd, że słuszny okazał się podniesiony w rewizji nadzwyczajnej za-
rzut rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA w
związku z art. 328 § 2 KPC oraz art. 7 (in fine) i art. 11 KPA, skoro Naczelny Sąd
Administracyjny - dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samo-
rządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nie rozważył całokształtu materiału do-
wodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w
szczególności nie wziął pod uwagę tego, że:
Po pierwsze, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na-
stępuje w granicach treści wniosku zainteresowanego, w tym także określonych w
tym wniosku "funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabu-
dowy i zagospodarowania terenu" (art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospo-
darowaniu przestrzennym), przy czym organ nie może odmówić ustalenia warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanych przez zainteresowanego, je-
żeli zamierzenie to ,,nie jest sprzeczne (sic!) z ustaleniami miejscowego planu zago-
spodarowania przestrzennego" (art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym -
w wersji obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji or-
ganu pierwszej instancji), względnie ,,jest zgodne (sic!) z przepisami prawa i ustale-
niami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 43 ustawy o za-
gospodarowaniu przestrzennym - wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu wy-
dania zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Po drugie, w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w dacie podejmo-
wania zaskarżonych decyzji zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji,
sytuację prawną i faktyczną przedmiotowej działki [...] przy ul. S. w Gminie W.B. de-
terminowały łącznie następujące okoliczności: a) wedle ustaleń miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady
M. St. Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dziennik Urzędowy
Województwa Warszawskiego Nr 15 z 1992 r., poz. 184), obszar, na którym poło-
żona jest przedmiotowa działka, podobnie jak działki z nią sąsiadujące, był przezna-
czony także na cele zabudowy jednorodzinnej; b) w dacie rozpoznawania wniosku o
ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tej działki, na sąsiadującej z nią
działce przy ul. S., stanowiącej własność skarżącego - Janusza K., zbudowany był
na podstawie stosownego pozwolenia budowlanego (wydanego w nawiązaniu do
tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dom jednoro-
dzinny, który na wniosek skarżącego - Janusza K. i za zgodą Dzielnicy W.-Ż. -
obecnie Gminy W.B., jako właściciela działki sąsiedniej, został usytuowany tzw.
ślepą ścianą nośną (bez otworów) bezpośrednio wzdłuż granicy działki przy ul. S.
[...]; c) w tej sytuacji (mając na uwadze zaistniałe już okoliczności faktyczne, wynika-
jące ze sposobu zabudowy i zagospodarowania działki położonej przy ul. S., zreali-
zowanego w ramach ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania prze-
strzennego dla tego obszaru i na wniosek właściciela działki sąsiedniej - Janusza K.
oraz za zgodą Dzielnicy W.Ż. - obecnie Gminy W.B., jako właściciela działki położo-
nej przy ul. S.), właściwe organy Gminy już w chwili ogłaszania przetargu nieograni-
czonego na sprzedaż działki budowlanej przy ul. S., a następnie również podejmując
decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki
przy ul. S. [...], stanęły na stanowisku, że na działce tej ,,dopuszcza się możliwość za-
budowy budynkiem mieszkalnym (...) dobudowanym do istniejącego budynku miesz-
kalnego na działce [...] od strony ul. P.", czyli dopuszcza się budowę ,,domu jednoro-
dzinnego (segment w zabudowie bliźniaczej)" z budynkiem zbudowanym na działce
skarżącego - Janusza K.
Po trzecie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administra-
cyjny stwierdził, że: ,,konkretyzacja zasad ochrony interesu prawnego osób trzecich,
wyrażonej w art. 3 pkt 2 omawianej ustawy (chodzi o "ustawę o zagospodarowaniu
przestrzennym" - dopowiedzenie), znajduje wyraz w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego
i w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nadzoru budowlanego, uwzględ-
niając treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie oce-
niał dopuszczalność realizacji obiektu przy granicy działki według prawa budowlane-
go", tymczasem w danym wypadku: ,,Organ I instancji, mimo braku wiążących w tym
zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierając
w swej decyzji stwierdzenie, iż przedmiotem inwestycji jest "segment w zabudowie
bliźniaczej" przesądził o dopuszczalności realizacji obiektu przy granicy, choć kwe-
stia możliwości takiego usytuowania realizacji obiektu wobec treści planu zagospoda-
rowania przestrzennego powinna zostać przesądzona przez organ nadzoru budow-
lanego w pozwoleniu na budowę i na gruncie obowiązujących przepisów prawa bu-
dowlanego". Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął zatem pod uwagę, że w kon-
tekście rozpoznawanej sprawy kwestia sposobu zagospodarowania obu sąsiadują-
cych działek - działki skarżącego - Janusza K. przy ul. S. oraz właściciela działki bu-
dowlanej przy ul. S. [...] - w zakresie dotyczącym usytuowania zabudowy jednoro-
dzinnej na każdej z nich, została w istocie przesądzona już na wniosek skarżącego -
Janusza K. i za zgodą właściciela działki sąsiedniej (Dzielnicy W.Ż. - obecnie Gminy
W.) w ten sposób, że skarżący - Janusz K. uzyskał pozwolenie na usytuowanie
swego domu jednorodzinnego (zwróconego tzw. ślepą ścianą - bez otworów) bezpo-
średnio przy granicy działki sąsiada, która w wyniku przetargu jest aktualnie własno-
ścią Andrzeja G. Co więcej, skoro skarżący - Janusz K. uzyskał - za zgodą właści-
ciela sąsiedniej działki - możliwość budowy domu jednorodzinnego na granicy swojej
działki z działką sąsiada, z tym zastrzeżeniem, że dom ten powinien być usytuowany
tzw. ślepą ścianą wzdłuż granicy działki sąsiedniej, to w tej sytuacji nie sposób przy-
jąć, że wydana przez Burmistrza Gminy W.B. w dniu 16 marca 1998 r. decyzja [...] o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalił warunki zabudowy i
zagospodarowania terenu działki Andrzeja G. poprzez dopuszczanie do budowy
domu jednorodzinnego określonego jako "segment w zabudowie bliźniaczej", stanowi
w tym zakresie naruszenie "interesu prawnego" skarżącego - Janusza K. (tzn. w za-
kresie dotyczącym jedynie usytuowania domu jednorodzinnego Andrzeja G. także
wzdłuż granicy działki skarżącego - Janusza K., a więc w zaistniałej sytuacji faktycz-
nej jako "segmentu w zabudowie bliźniaczej"), tym bardziej że w tej samej decyzji
znalazło się równocześnie wyraźne zastrzeżenie, iż w pozostałym zakresie (czyli
poza samym usytuowanie budynku, a więc np. w kwestii usytuowania zbiorników
nieczystości ciekłych, studni, połączeń do sieci zewnętrznych, miejsca gromadzenia
odpadów, miejsca postoju samochodów, dojść, dojazdów, zieleni, ogrodzenia): ,,Pla-
nowaną inwestycję należy zaprojektować w sposób zapewniający ochronę uzasad-
nionych interesów osób trzecich, w tym wynikającą z art. 5 ust. 2 Prawa budowlane-
go". Nota bene, należy w tym miejscu przypomnieć również i to, że stosownie do
dyspozycji § 12 ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Budownictwa z
dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowia-
dać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm., które zostało
wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budow-
lanego), w celu usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej
konieczna jest wprawdzie pisemna zgoda właściciela tej działki, jednakże właściwy
organ także w razie jej braku może dopuścić takie usytuowanie budynku, ,,jeżeli nie
spowoduje to istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej". Otóż w
rozpoznawanej sprawie: a) kwestia dopuszczalności usytuowania budynków jedno-
rodzinnych na wspólnej granicy obu sąsiadujących ze sobą działek - czyli zarówno
działki skarżącego - Janusza K., jak i działki Gminy - obecnie Andrzeja G. - została
już co do zasady przesądzona w decyzji o pozwoleniu na budowę, która wydana zo-
stała właśnie na wniosek skarżącego - Janusza K. i za zgodą właściciela działki są-
siedniej; b) w konsekwencji, fakt pozytywnego załatwienia wniosku Andrzeja G. o
wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zezwa-
lającej na budowę domu jednorodzinnego przy granicy sąsiadującej działki skarżą-
cego - Janusza K., jako "segmentu w zabudowie bliźniaczej", w żadnym razie nie
może być potraktowany jako zagrożenie lub naruszenie "interesu prawnego" skarżą-
cego - Janusza K., i to tym bardziej, że takie usytuowanie budynku mieszkalnego na
działce wnioskodawcy nie spowoduje "istotnego utrudnienia w zagospodarowaniu
sąsiedniej (już zabudowanej) działki skarżącego - Janusza K.; natomiast odmienna
ocena skutków tego rozstrzygnięcia byłaby sprzeczna z konstytucyjną gwarancją
równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 w związku z art. 64 ust. 2 Kon-
stytucji RP). Dlatego, podejmując w dniu 16 marca 1998 r. decyzję [...] w sprawie
wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu
do przedmiotowej działki [...] położonej w Gminie W.Ż. przy ul. S., Burmistrz Gminy
W.B. ani nie naruszył prawa, ani też interesu prawnego skarżącego - Janusza K.
przez to, że w decyzji tej ustalił, iż na działce Andrzeja G. dopuszczalna jest budowa
domu jednorodzinnego jako "segmentu w zabudowie bliźniaczej".
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39315 KPC w związku z art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie
Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -
Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz.189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================