Wyrok z dnia 7 października 1997 r.
III RN 51/97

Możliwe jest zmniejszenie kary pieniężnej na podstawie art. 130 c ust. 7
ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.)
w stosunku do zakładu, który przed ukaraniem usunął przyczynę jej nałożenia.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Janusz Łętowski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 7 października 1997 r. sprawy ze skargi Miejs-
kich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony
Środowiska w W. z dnia 25 maja 1995 r. [...] w przedmiocie odroczenia terminu
płatności kary pieniężnej łącznej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Spra-
wiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28
stycznia 1997 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.


U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 1997 r. [...] zarzucił temu wyrokowi
rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz przepisów art. 130 c ust. 2 i 7
ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.).
Zaskarżonym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi
Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora
Ochrony Środowiska z dnia 25 maja 1995 r. utrzymującą w mocy decyzję Woje-
wódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 marca 1995 r., odmawiającą
odroczenia terminu płatności kary pieniężnej łącznej za okres od dnia 1 stycznia do dnia
6 listopada 1994 r. za wprowadzenie do odbiornika ścieków bez pozwolenia
wodnoprawnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję or-
ganu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny prawnej wyrażonej w de-
cyzjach organów Ochrony Środowiska obu instancji, że fakt zrealizowania przez
ukarany zakład do końca 1994 r. oczyszczalni ścieków w J. i przez to usunięcie przy-
czyny wymierzenia kary jeszcze w 1994 r. wyłącza możliwość odroczenia terminu
płatności kary (art. 130 c ust. 2 Prawa wodnego) i w konsekwencji zmniejszenia kary
pieniężnej o koszt środków własnych wydatkowanych na zrealizowanie inwestycji (art.
130 c ust. 7 Prawa wodnego). Według NSA przyjęta w tych decyzjach interpretacja
powołanych przepisów Prawa wodnego polega na budzącej wątpliwości metodzie
ustalenia treści normy prawnej wyłącznie na podstawie "gramatyczno-słownikowej"
analizy przepisu. Tymczasem wbrew stanowisku Głównego Inspektora Ochrony Śro-
dowiska celem art. 130 c ust. 2 i 7 Prawa wodnego jest stymulacja zakładów wprowa-
dzających do wód lub do ziemi ścieki nie odpowiadające wymaganym warunkom, ażeby
realizowały inwestycje, których wykonanie i oddanie do użytku w okresie nie dłuższym
niż 5 lat, zapewni usunięcie przyczyn wymierzenia kary. Zasadniczym elementem takiej
stymulacji jest uprawnienie ukaranego zakładu do uzyskania odroczenia terminu
płatności kary, a następnie jej odpowiedniego zmniejszenia. Jeżeli zatem w okresie, za
który została wymierzona kara, zakład realizował inwestycję, o której mowa w art. 130 c
ust. 2 Prawa wodnego, to wyłącznie ta okoliczność, a nie data wydania decyzji o
wymierzeniu kary, może być miarodajna dla oceny zasadności wniosku o odroczenie
terminu płatności kary. Jeżeli organ ochrony środowiska decyzję o wymierzeniu kary
może podjąć w ciągu 5 lat od dnia, w którym stwierdzono naruszenie wymaganych
warunków (art. 130 b ust. 1 Prawa wodnego), a zwłoka w załatwieniu sprawy w ramach
tego terminu nie miałaby żadnych następstw, to zakład w istocie nie miałby wpływu na
uzyskanie zmniejszenia kary o koszty zrealizowanej inwestycji. Zawsze bowiem
decydujące byłoby niezależne od zainteresowanego zakładu zachowanie organu
administracji dotyczące wszczęcia, a przede wszystkim zakończenia postępowania
administracyjnego w sprawie wymierzenia kary. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje
według NSA oparcia w art. 130 c ust. 2 Prawa wodnego a także pozostaje w kolizji z
zasadą praworządności (art. 6 KPA).
Przedstawioną wyżej ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 28 stycznia 1997
r. Minister Sprawiedliwości uznał za rażąco sprzeczną ze wskazanymi w rewizji
nadzwyczajnej przepisami art. 130 c ust. 2 i 7 Prawa wodnego. W szerokim uzasadnie-
niu rewizji nadzwyczajnej podniesione zostały następujące argumenty.

W art. 130 c ust. 2 Prawa wodnego ustawodawca jednoznacznie przesądza, iż
pozytywna dla strony decyzja może być podjęta w przypadku stwierdzenia, że ukarana
jednostka realizuje inwestycję, która zapewni usunięcie przyczyn wymierzenia kary.
Przepis ten, zgodnie z prawidłami języka polskiego, wskazuje precyzyjnie zakres jego
zastosowania poprzez użycie pojęcia "realizuje" w czasie teraźniejszym oraz pojęcia
"zapewni" w czasie przyszłym. Hipoteza przepisu, wskazująca przesłanki
upoważniające do odroczenia terminu płatności kary, obejmuje jedynie przypadki, gdy
inwestycja jest realizowana w trakcie składania lub rozpatrywania wniosku strony, nie
dotyczy zaś innych przypadków, gdy inwestycja została zrealizowana bądź ma być
dopiero realizowana.
Także względy wykładni systemowej sprzeciwiają się uznaniu proponowanej
przez Sąd wykładni za właściwą. Norma art. 130 c Prawa wodnego umiejscowiona jest
bezpośrednio za przepisami określającymi procedury wymierzenia administracyjnych
kar pieniężnych i oddzielnie od zasad ochrony wód oraz zasad ponoszenia kosztów
związanych z obowiązkiem zapewnienia spełnienia wymagań ochrony środowiska.
Wskazuje to, iż instytucja odroczenia jest regulacją o charakterze szczególnym i
wyjątkowym. Wyjątkowość tej regulacji na gruncie systemu prawa ochrony środowiska
polega na odstępstwie od zasad:
-ponoszenia kosztów realizacji urządzeń służących ochronie środowiska przez podmiot
korzystający z jego zasobów (także na świecie powszechnie akceptowana zasada
"polluter pays"),
- ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych za niezgodne z wymogami prawa
korzystanie z zasobów środowiska,
uzasadnia to pogląd, iż art. 130 c ust. 2 Prawa wodnego jako przepis szczególny nie
może podlegać wykładni rozszerzającej.
Kolejną przesłanką wykładni systemowej przemawiającą za wadliwością in-
terpretacji dopuszczającej podjęcie decyzji w sprawie odroczenia terminu płatności kary
po zrealizowaniu inwestycji jest bezpośrednie powiązanie tej instytucji z procedurą
karną określającą odpowiedzialność za nieterminowe zrealizowanie inwestycji (art. 130
c ust. 6 Prawa wodnego). Ustawodawca, tworząc instytucję prawną odroczenia terminu
płatności kary, powiązał ją z dwoma rodzajami następstw w odniesieniu do
korzystających z niej podmiotów:
- sankcją za nieterminowe zrealizowanie inwestycji (art. 130 c ust. 6),
- możliwością odliczenia kosztów w przypadku terminowego oddania do eksploatacji
realizowanej inwestycji (art. 130 c ust. 7).
Wreszcie art. 130 c ust. 7 Prawa wodnego, w którym ustawodawca jedno-
znacznie określa, iż redukcji podlegać mogą jedynie kwoty kar, których termin płatności
został odroczony przesądza, iż dokonanie odliczeń bez wcześniejszego faktycznego
odroczenia terminu płatności kary (odroczenie takie, w przypadku podejmowania
decyzji w stosunku do zrealizowanej inwestycji musiałoby wynosić 0 dni co wydaje się
oczywistym obejściem prawa) w intencji ustawodawcy jest niedopuszczalne. W
przypadku przyjęcia zasady interpretacyjnej proponowanej przez NSA sformułowanie
warunku wcześniejszego odroczenia terminu płatności kary byłoby całkowicie zbędne,
wręcz sprzeczne z intencją ustawodawcy. Brak wskazanego zastrzeżenia,
warunkującego możliwość redukcji kary pieniężnej od wcześniejszego jej odroczenia,
umożliwiłby podjęcie pozytywnej dla strony decyzji o redukcji kary w rozpatrywanej
sprawie (stronie w istocie nie chodziło o odroczenie kary, gdyż musiałoby być ono
jedynie symboliczne o 0 dni, lecz o możliwość zredukowania sumy kary). Jednak za-
sady racjonalnego interpretowania prawa uniemożliwiają pominięcie fragmentu prze-
pisu, który jednoznacznie określa intencje ustawodawcy w tym zakresie. Pewne wady
istniejącego rozwiązania mogą być skutecznie wyeliminowane tylko w ramach od-
powiednich zabiegów legislacyjnych nie zaś przy pomocy wykładni sądowej contra
legem. Odroczenie terminu płatności kary zapisane w Prawie wodnym jest zatem
fakultatywne ("...może być odroczony..."). Gdyby wolą ustawodawcy było określenie
uprawnienia każdorazowego żądania przez zakład odroczenia terminu płatności kary,
przepis zostałby sformułowany jako obligatoryjny nakaz dla organu administracji do
podjęcia pozytywnej dla strony decyzji (np. zamiast sformułowania "może być odroczo-
ny" ustawodawca użyłby słów "odracza się"). Przypadki sztywnych rozstrzygnięć
funkcjonują w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej regulacji (patrz art. 130 ust. 1,
art. 130 c ust. 6 i 7 Prawa wodnego). Zastosowanie formuły decyzji uznaniowej pot-
wierdza, iż w intencji ustawodawcy stosowanie regulacji nie miało być swoistą nagrodą
za wykonanie przez podmiot ciążących na nim obowiązków, lecz stymulować go do
podejmowania określonych działań. Zasadność przyznania stronie szczególnego
przywileju jakim jest podjęcie decyzji o odroczeniu terminu płatności kary powinna więc
być rozpatrywana - w przypadkach gdy ustawodawca dopuszcza w ogóle jej podjęcie -
w świetle zasad ogólnych KPA, a w szczególności w świetle art. 7 tego Kodeksu.
Wskazana okoliczność podważa poprawność zastosowania przez NSA wykładni
celowościowej, gdyż prowadzi to do rozszerzającego stosowania przepisu art. 130 c
ust. 2 Prawa wodnego. Wnioski o konieczności zastosowania tej wykładni NSA wywiódł
właśnie w oparciu o postulat właściwego zabezpieczenia interesu strony, polegającego
na możliwości żądania w każdym przypadku przyznania przywileju odroczenia terminu
płatności kary.
Chybiony jest także argument zawarty w uzasadnieniu orzeczenia, iż w roz-
patrywanym przypadku zamknięcie możliwości uzyskania odroczenia terminu płatności
kary wynikałoby ze zwłoki organu w podjęciu decyzji o ustaleniu łącznej kary pieniężnej.
Brak takiej możliwości wynikał faktycznie, wbrew twierdzeniom Sądu, z samej istoty
systemu prawnego naliczenia kar pieniężnych za odprowadzanie ścieków ustalonego w
rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie kar pieniężnych za
naruszanie warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do
ziemi (Dz. U. Nr 125, poz. 557). Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalania
tej kary było w rozpatrywanym przypadku ustanie przekroczenia w rozumieniu § 7 ust. 2
wskazanego rozporządzenia. Ustanie to wiązało się z zakończeniem realizowanej
inwestycji. Z uwagi na to, ostateczny termin faktycznego ustalenia tej kary przez organ
administracji był bez znaczenia dla możliwości wykorzystania procedury odraczania
terminu jej płatności, gdyż, z uwagi na zakończenie inwestycji w terminie składania
wniosku, decyzja o odroczeniu terminu płatności nie mogłaby być już podjęta
niezależnie od czasu, kiedy została ustalona przedmiotowa kara łączna.
Trzeba uwzględnić, iż ustawodawca określając ramy odstępstw od obowiązku
zapłaty kar pieniężnych za dokonywanie naruszeń musiał mieć na uwadze, że
ściągnięte kary pieniężne, będące następstwem dokonywanych przekroczeń stanowią
wpływy funduszy ekologicznych, będących źródłem finansowania działań proe-
kologicznych.
Zbytnie rozszerzenie instrumentów umożliwiających umarzanie kar za narusza-
nie wymagań ochrony środowiska może też prowadzić do zatracenia prewencyjnej
funkcji kary pieniężnej. Gdyby podjęcie działań inwestycyjnych eliminujących
dokonywanie przekroczeń powodowało w każdym przypadku zwolnienie od odpowie-
dzialności za ich dokonywanie, co wynika z tezy kwestionowanego orzeczenia NSA,
zakład nie ponosiłby faktycznie sankcji za dokonanie przekroczenia. Byłby on jedynie,
co do zasady, zmuszony do wykonywania ciążącego na nim obowiązku zapewnienia
urządzeń chroniących przed przekroczeniem warunków korzystania ze środowiska.
Podmiot korzystający ze środowiska, nie byłby do czasu wymierzenia w stosunku do
niego administracyjnych kar pieniężnych, zainteresowany ponoszeniem kosztów na
realizację wymaganej inwestycji. Kara pieniężna w takim przypadku wywierałaby
jedynie ograniczone skutki, tzn. byłaby środkiem wyegzekwowania wymagań ochrony
środowiska od określonego zakładu, nie działałaby zaś mobilizująco na pozostałe
podmioty dokonujące przekroczeń nie ujawnionych przez służby ochrony środowiska.
Nie zachęcałaby też innych podmiotów do aktywnej samokontroli. Świadomość
konieczności poniesienia sankcji w przypadku stwierdzenia przekroczeń przez służby
ochrony środowiska może skłaniać obecnie do samodzielnego monitorowania
spełnienia określonych wymagań w ramach prowadzonej działalności. Samokontrola
jest najskuteczniejszym środkiem zapewniającym przestrzeganie wymagań ochrony
środowiska.
Zaprezentowane wnioski, co do zakresu sytuacji objętych instytucją odraczania
terminu płatności kar pieniężnych, wynikają wyłącznie z analizy obowiązujących
regulacji normatywnych w tym zakresie. Wydaje się, iż określenie innych priorytetów i
celów wprowadzenia analizowanej regulacji, które nie znajdują potwierdzenia w ich
normatywnej treści (np. przyjęcie, iż ustawodawca ustalił zasadę, że ściąganie kar
pieniężnych jest niezasadne, gdy przekroczenie zostanie wyeliminowane), a następnie
interpretacja przepisów w świetle tak sprecyzowanych celów regulacji (wykładnia
rozszerzająca, umożliwiająca objęcie instytucją odraczania i umarzania kar także
inwestycji zakończonych) jest całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne. Zastoso-
wanie wykładni funkcjonalnej (celowościowej), przy jawnie dowolnym określeniu celu
interpretowanego przepisu, rewidujący ocenia jako rażące naruszenie zasad prawo-
rządnego państwa. Zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu powyższe wadliwości,
Minister Sprawiedliwości wskazał dodatkowo na jego całkowitą sprzeczność z innym,
zapadłym wcześniej w analogicznej sprawie orzeczeniem NSA (wyrok z dnia 30 grudnia
1996 r., IV SA 708/95).

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

W uzasadnieniu rozpatrywanej rewizji nadzwyczajnej przedstawiony został
szeroki zakres ocen prawnych dotyczących treści oraz stosowania przepisów art. 130 c
ust. 2 i 7 Prawa wodnego, których rażące naruszenie stanowi podstawę rewizji
nadzwyczajnej. Niektóre z przedstawionych argumentów wykraczają poza zakres re-
wizji nadzwyczajnej określony jej podstawą, wskazując na okoliczności faktyczne, inne
przepisy Prawa wodnego oraz zasady postępowania administracyjnego, które zdaniem
Ministra Sprawiedliwości usprawiedliwiają - wynikającą z zaskarżonej do Naczelnego
Sądu Administracji decyzji - odmowę zastosowania w sprawie art. 130 c ust. 2 i 7 Prawa
wodnego.
W związku z powyższym należy na wstępie stwierdzić, że Sąd Najwyższy
rozpoznał sprawę w zakresie wynikającym z podstawy rewizji nadzwyczajnej (art. 39311
KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu
postępowania cywilnego... Dz. U. Nr 43, poz. 189). Ponadto należało mieć na uwadze
okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy. Z punktu widzenia zakresu sprawy
wynikającej z rewizji nadzwyczajnej od prawomocnego wyroku rzeczą o podstawowym
znaczeniu jest to, że w toku postępowania przed organami administracji obu instancji
oraz w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpatrzona
została w istocie rzeczy tylko jedna kwestia prawna, sprowadzająca się do pytania, czy
art. 130 ust. 2 i 7 ustawy Prawo wodne może mieć zastosowanie w razie stwierdzenia,
iż ukarany na podstawie art. 130 ust. 1 zakład jeszcze przed ukaraniem zdążył
zrealizować inwestycję, która zapewniła usunięcie przyczyn wymierzenia tej kary.
Organy administracji przyjęły w swych decyzjach zasadę niedopuszczalności
zastosowania powołanych przepisów ze wskazanego powodu i w związku z tym nie
rozpoznawały jakichkolwiek innych okoliczności faktycznych, które mają znaczenie przy
podejmowaniu przedmiotowych decyzji, w szczególności w zakresie warunków
zastosowanie przepisów art. 130 c ust. 1, 4 i 5 Prawa wodnego. Z kolei przesłankę
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi stwierdzenie niezgodności z
prawem powyższego stanowiska przyjętego w zaskarżonych decyzjach. Jest to - co
należy podkreślić - wyłączna podstawa uchylenia tych decyzji. Stąd też ocena wyrażona
w zaskarżonym wyroku (por. art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) nie
dotyczy innych przesłanek odroczenia terminu płatności kary oraz jej zmniejszenia w
rozumieniu art. 130 c ust. 2 i 7 Prawa wodnego. Poza zakresem rozpoznawanej sprawy
pozostały więc podniesione w rewizji nadzwyczajnej okoliczności, dotyczące w
szczególności zasady uznaniowości korzystania przez organy ochrony środowiska z
kompetencji odraczania i zmniejszania kar pieniężnych.
W świetle powyższych uwag należało rozważyć, czy wyrażona w zaskarżonym
wyroku ocena prawna stanowi - jak zarzucono w rewizji nadzwyczajnej - rażące
naruszenie wskazanych przepisów. Sąd Najwyższy ustalił, że w rozpatrzonym zakresie
rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przeprowadzona bowiem
przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza art. 130 c ust. 2 i 7 Prawa wodnego -
wbrew rewizji nadzwyczajnej - nie narusza i to w stopniu rażącym przyjętych stan-
dardów interpretacji prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przekonywająco wyjaśnił
powody, dla których nie jest właściwe przyjmowanie jako zasady o charakterze
bezwzględnym (bez względu na indywidualne chociażby wyjątkowe okoliczności
faktyczne), że ulgi dla ukaranego zakładu, o których mowa w art. 130 c ust. 2 i 7 Prawa
wodnego w żadnym razie nie dotyczą zakładu, który jeszcze przed ukaraniem zdążył
usunąć przyczyny wymierzenia mu kary na skutek zrealizowania odpowiedniej
inwestycji. Mogą bowiem łącznie z innymi okolicznościami, które mają znaczenie, przy
podejmowaniu przedmiotowych decyzji, zachodzić wszystkie funkcjonalne racje
przepisu będącego - jak to określił NSA - środkiem prawnej stymulacji określonych
inwestycji zapewniających ochronę środowiska.
W świetle analizy przedstawionej w zaskarżonym wyroku istota warunku odro-
czenia terminu płatności kary pieniężnej, o którym mowa w art. 130 c ust. 2 Prawa
wodnego, dotyczy zapewnienia przez ukarany zakład "usunięcia przyczyn wymierzenia
tej kary". Wbrew ocenom przedstawionym w rewizji nadzwyczajnej stanowisko NSA
wyrażone w zaskarżonym wyroku prowadzi do słusznego wniosku, iż zakład który z
należytą sprawnością zrealizował odpowiednie inwestycje i usunął w ten sposób
przyczyny wymierzenia mu kary za uprzednie naruszenie warunków, jakim powinny
odpowiadać ścieki wprowadzone do wód lub ziemi, nie może tylko z tego powodu być
gorzej traktowany od zakładu, który powstrzymywał się od realizacji odpowiednich
inwestycji aż do wymierzenia mu kary. W kontekście takiej interpretacji należy jeszcze
zwrócić uwagę na to, że o możliwości odroczenia terminu płatności kary na wniosek
ukaranego zakładu stanowi art. 130 c ust. 1 Prawa wodnego. Warunek realizowania
inwestycji, o którym mowa w ustępie 2 tego artykułu, może być rozumiany według
wnioskowania a maiori ad minus. Jeżeli realizowanie inwestycji wyposaża ukarany
zakład w uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu płatności kary, to tym
bardziej uprawnienie takie usprawiedliwia wykonanie inwestycji podjętej w celu
zapewnienia usunięcia naruszeń środowiska, które to naruszenia spowodowały
wymierzenie tej kary.
Z powyższych przyczyn na podstawie art. 39312 KPC w związku z art. 10 ustawy
z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego... Sąd Najwyższy
orzekł jak w sentencji wyroku.

========================================