Wyrok z dnia 24 września 1997 r.
III RN 45/97

Przepis art. 40 ustawy z dnia 25 października 1974 r. Prawo budowlane
(Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wykluczał możliwość legalizacji obiektu budowla-
nego wybudowanego niezgodnie z przepisami, jeżeli spełnione były określone w
art. 37 Prawa budowlanego przesłanki prawne uzasadniające wydanie decyzji o
przymusowej rozbiórce tego obiektu.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski,
Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 24 września 1997 r. sprawy ze skargi
Janiny T. i Lecha T. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 15 lipca 1994 r. [...] w przedmiocie
nakazania rozbiórki garażu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 20 marca 1997 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. decyzją z dnia 16 czerwca 1994 r. [...]
wydaną na podstawie art. 40 w związku z art. 54 ust. 1 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24
października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał
inwestorowi - Janinie T. podjęcie czynności niezbędnych w celu legalizacji samowolnie
wybudowanego garażu samochodowego na nieruchomości położonej w Z. przy P.T.
W wyniku rozpatrzenia wniesionych od tej decyzji odwołań, Wojewoda Ł. decyzją
z dnia 15 lipca 1994 r. [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. w
całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał Janinie T. i
Lechowi T., który na mocy aktu darowizny stał się również wpółwłaścicielem nie-
ruchomości, rozbiórkę samowolnie wzniesionego garażu w terminie do dnia 31 sierpnia
1994 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, między innymi, że
istniejący garaż został wybudowany w sposób, który nie czyni zadość przepisom
dotyczącym odległości od sąsiadującego z nim budynku mieszkalnego oraz innym
warunkom technicznym (w tym przepisom przeciwpożarowym) jakim powinny odpo-
wiadać tego typu obiekty zgodnie z wymaganiami obowiązującego prawa, a usunięcie
wskazanych naruszeń prawa nie jest możliwe na drodze dokonania ewentualnych
przeróbek i dodatkowych zabezpieczeń tego obiektu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji
stwierdzono także, że przedmiotowy garaż został zlokalizowany i wybudowany z naru-
szeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc niezgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6
Prawa budowlanego.
W skardze złożonej przez Janinę T. i Lecha T. w dniu 19 sierpnia 1994 r. do
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi
zarzucono, że decyzja Wojewody jest niezgodna z prawem, błędnie ocenia stan fak-
tyczny sprawy i z tej przyczyny powinna zostać uchylona.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 1997 r. [...] oddalił
skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił
okoliczności rozpoznawanej sprawy i słusznie zwrócił uwagę na to, że przedmiotowy
garaż został zlokalizowany i wybudowany w sposób drastycznie naruszający przepis §
156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środo-
wiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowia-
dać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), który określa normy odległości od budynków
sąsiednich. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było
podstaw do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, natomiast
zachodziły przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przesłanki prawne
nakazania jego rozbiórki.
Rewizję nadzwyczajną od tego wyroku złożył Prezes Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego [...] zarzucając, że rażąco narusza on art. 7, art. 15 oraz art. 77 KPA i na
podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Ad-
ministracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczel-
nemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi do ponownego
rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że w
rozpoznawanej sprawie uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego wydającego
wyrok uszła istotna okoliczność, a mianowicie to, że: ?organ I instancji decyzją z dnia
16 czerwca 1994 r. nie orzekał w sprawie merytorycznie, gdyż podjął rozstrzygnięcie
incydentalne, tzn. postanowienie dowodowe - zobowiązujące inwestora do
przedstawienia informacji o warunkach zabudowania i zagospodarowania terenu,
inwentaryzacji, a także opinii o stanie technicznym garażu. Wprawdzie organ I instancji
nadał temu rozstrzygnięciu formę decyzji, jednakże oczywistym jest, iż stanowiło
jedynie postanowienie dowodowe. Świadczy o tym nie tylko powołanie w podstawie
prawnej rozstrzygnięcia przepisów art. 40, 54 i 56, a także treść decyzji. (...)
Tymczasem organ II instancji uchylając w całości decyzję z dnia 16 czerwca 1994 r.
orzekł merytorycznie w sprawie i nakazał rozbiórkę garażu.@ W ten sposób, zdaniem
rewizji nadzwyczajnej, organ II instancji: ?pogwałcił zasadę dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego, a tym samym naruszył w sposób rażący przepis art.
15 KPA@. Ponadto w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej zarzuca się, że wyrok ten
został wydany także z naruszeniem art. 7 i art. 77 KPA, bowiem: ?Sąd nie ocenił
legalności zaskarżonej decyzji w świetle zarzutów zgłoszonych w skardze (...) i
ograniczył się do powołania oświadczeń stron złożonych na rozprawie z pominięciem
materiału dowodowego zebranego w sprawie@. W odpowiedzi na rewizję nadzwyczaj-
ną Anna K. - uczestnicząca w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyj-
nym na prawach strony wniosła - o jej oddalenie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 KPA), od decyzji wydanej w
pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu drugiej instancji (art. 127 § 1
KPA). Organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania sprawy wydaje decyzję, którą sto-
sownie do okoliczności danej sprawy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i
w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 KPA). Z kolei Naczelny Sąd
Administracyjny orzekając w sprawie skargi na decyzję administracyjną (art. 16 ust. 1
pkt 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.) dokonuje oceny zgodności tej decyzji z przepisami prawa
materialnego i prawa procesowego (art. 21 ustawy o NSA), a w razie stwierdzenia, że w
sprawie będącej przedmiotem skargi brak jest podstaw do jej uwzględnienia, skargę
oddala (art. 27 ust. 1 ustawy o NSA).
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oparł swoje rozs-
trzygnięcie na stwierdzeniu, że decyzja Wojewody Ł. z 15 lipca 1994 r., mocą której w
całości uchylona została decyzja kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 16
czerwca 1994 r. i równocześnie nakazano Janinie T. i Lechowi T. rozbiórkę garażu, jest
w pełni zgodna z obowiązującym prawem. Organ pierwszej instancji wydał bowiem
decyzję w niniejszej sprawie na podstawie art. 40 oraz art. 54 ust. 1 i art. 56 ust. 1-3
ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze
zm.), zobowiązując Janinę T., która samowolnie wybudowała garaż samochodowy, do
podjęcia czynności niezbędnych dla legalizacji tej inwestycji. Oznacza to, że decyzja
organu pierwszej instancji oparta była na założeniu, iż w rozstrzyganej sprawie już co
do zasady jest prawnie dopuszczalne i faktycznie możliwe doprowadzenie danego
obiektu budowlanego (garażu) do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem, jak trafnie
wywiódł w uzasadnieniu swej decyzji organ drugiej instancji, a następnie także w
uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, oparcie rozstrzygnięcia w
niniejszej sprawie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego było niedopuszczalne
zarówno z przyczyn prawnych, jak i z uwagi na okoliczności faktyczne rozpoznawanej
sprawy. Art. 40 Prawa budowlanego, który powołany został jako podstawa
rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, stanowi wyraźnie, że właściwy organ
administracji publicznej nakazuje inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian
i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z
przepisami jedynie w wypadku, gdy: ?nie zachodzą okoliczności określone w art. 37@.
Natomiast art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że obiekty wybudowane
niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej
rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że dany obiekt budowlany lub
jego część, między innymi, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo
niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W
rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości,
że przedmiotowy garaż, który wybudowany został samowolnie (tzn. bez wymaganego
zezwolenia), jest faktycznie zlokalizowany w sposób rażąco naruszający obowiązujące
prawnie normy odległości tego typu obiektów od budynków mieszkalnych na sąsiednich
działkach budowlanych (§ 156 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki
Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków
technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Należy
mieć na względzie, że w danym wypadku, jak to wynika z ustaleń dokonanych w toku
postępowania administracyjnego, zaistniała sytuacja nie tylko spowodowała istotne
naruszenie praw osób trzecich i stworzyła zagrożenie pożarowe dla otoczenia, ale
równocześnie garaż wybudowany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami w
sposób, który ze względu na istniejące okoliczności faktyczne praktycznie uniemożliwiał
doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem (nie jest bowiem możliwe
zadośćuczynienie wymaganiom prawnym dotyczącym minimalnej odległości tego
garażu od budynków mieszkalnych zlokalizowanych na sąsiednim gruncie inaczej, jak
poprzez nakazanie rozbiórki tego garażu). W danym wypadku zaistniały przeto
przesłanki prawne uzasadniające wydanie decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę
garażu (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), co oznacza, że brak było podstaw dla
wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, trafnie
wywodzi w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, że decyzja wydana
przez organ drugiej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa
materialnego (art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego w związku z art. 103
ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. Nr 89, poz. 414) i
zmierzając do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w żadnym razie nie narusza ona
zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 KPA).
Stąd zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano na
trafność rozstrzygnięcia prawnego organu drugiej instancji w niniejszej sprawie, w
niczym nie uchybia obowiązującym przepisom prawnym, a w szczególności nie narusza
on postanowień art. 7 i art. 77 KPA.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 10 ustawy z 1
marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta
Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu
postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 39312 KPC orzekł,
jak w sentencji.

========================================