Wyrok z dnia 23 stycznia 2003 r.
III RN 3/02

Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić,
gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają
wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjo-
nować w obrocie prawnym.

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Józef Iwulski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Wal-
czaka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2003 r. sprawy ze skargi J.
Spółki Węglowej SA w J.Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Natu-
ralnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważ-
ności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości[...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r. [...] w sprawie ze
skargi J. Spółki Węglowej S.A. w J.Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Za-
sobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia
nieważności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza.
Zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.),
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o
ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.; obecnie jednolity
tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 2 i § 4 ust. 1 i 2 roz-
porządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodar-
cze korzystnie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. Nr 42, poz. 245 ze
zm.). Na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i oddalenie skargi.
Decyzją z dnia 28 października 1996 r. wydaną z upoważnienia Ministra
Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na podstawie art. 156 § 1 pkt
2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. Spółki Węglowej S.A., stwierdzo-
no nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r. w części dotyczącej
ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką za wprowadzanie zanieczyszczeń do po-
wietrza w 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego ,,P.". W wyniku ponownego roz-
patrzenia sprawy, decyzją z dnia 26 marca 1999 r. wydaną z upoważnienia Ministra
Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa utrzymano w mocy decyzję z
dnia 28 października 1996 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wydanie
decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody K. nastąpiło z uwagi na to, iż
orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. przepis § 12 ust. 1
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospo-
darcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian został uchylony jako
niezgodny z art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41
pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji. Uchylony przepis nakazywał stosowanie 100%
zwyżki stawek na terenie województwa k. Wskazano ponadto, że decyzja stwierdza-
jąca w części nieważność decyzji organu pierwszej instancji, jakkolwiek dotyczy opłat
za korzystanie ze środowiska, to nie jest decyzją ustalającą te opłaty. Stwierdzenie
nieważności decyzji w części stanowi jedynie usunięcie z obrotu prawnego tej części
decyzji, która obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W
sprawie opłata została ustalona na podstawie informacji złożonej przez stronę, zatem
decyzja ustalająca opłatę wydana została zgodnie z art. 86f ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska, a stwierdzenie jej nieważności jedynie w części powoduje,
że część decyzji nieobarczona wadą zachowuje swoją ważność od dnia kiedy decy-
zja stała się ostateczna.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2001 r. uchylił za-
skarżoną przez J. Spółkę Węglową decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra
Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 października 1996
r. Przyjął, że została wydana ostateczna decyzja z zastosowaniem przepisu, który w
wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uchylony w całości jako
sprzeczny z Konstytucją i ustawą. Zasadne było więc zastosowanie trybu stwierdze-
nia nieważności decyzji. NSA powołał się na swoje orzecznictwo dotyczące stosowa-
nia art. 156 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990
r. z. 2-3, poz. 25 oraz z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510) i przy-
chylił się do stanowiska, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji admini-
stracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko sytuacji, gdy roz-
strzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być
przedmiotem osobnej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest moż-
liwe, lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, któ-
rym można przypisać cechę decyzji częściowej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej
sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Decyzją Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r.
wymierzono KWK ,,P." opłatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska w 1990 r.,
która ustalona została w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania i stano-
wiła sumę stawki podstawowej i kwoty wynikającej z zastosowania zwyżki o 100%,
jednakże bez wyodrębnienia poszczególnych stawek. Nie było więc zdaniem NSA
podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, bowiem nie było takich
części jako elementów rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o wymierzeniu opłaty.
Zdaniem NSA decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części doty-
czącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką" jest nieczytelna, co do zakresu roz-
strzygnięcia. Przede wszystkim zaś decyzja o stwierdzeniu nieważności odnosi się
do części decyzji pierwotnej, która nie została w niej wyodrębniona.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wyrok NSA zapadł z rażącym naruszeniem
przepisów prawa powołanych na wstępie rewizji nadzwyczajnej. Nie można bowiem
zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że decyzja Wojewody K. o wysokości opłaty za
wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza nie składa się z dwóch elementów, któ-
rym można przypisać cechy decyzji częściowej. Obejmuje ona bowiem opłatę pod-
stawową wymierzoną w oparciu o art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska, § 1, § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25
czerwca 1990 r., a ponadto opłatę podwyższoną o 100%, wymierzoną na podstawie
§ 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Pomimo podania w decyzji wysokości opłaty w jed-
nej kwocie, składa się ona więc z dwóch elementów dotyczących różnych kwestii,
którym można przypisać cechy decyzji częściowej. Decyzja rozstrzyga odrębne kwe-
stie, przy czym co do jednej rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami, a co do drugiej
decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność. Brak jest więc uzasadnienia
dla stwierdzenia nieważności decyzji również w części niewadliwej. Przemawia za
tym wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administra-
cyjnych, odnosząca się nie tylko do całości decyzji, lecz także do jej części, która nie
jest dotknięta wadą. Minister Sprawiedliwości odwołał się do poglądu wyrażonego w
wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 (ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7), we-
dług którego nie ma uzasadnienia eliminowanie z obiegu prawnego prawidłowych
rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naru-
szają prawo. Nadto Minister Sprawiedliwości podniósł, że brak możliwości stwierdze-
nia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej 100%
zwyżki opłat za korzystanie ze środowiska prowadziłby do przyjęcia mylnego założe-
nia, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności stosowania tej zwyżki
opłat z przepisami ustawy było szansą dla korzystających ze środowiska na całko-
wite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat. Stwierdzenie bowiem nieważności
decyzji w całości powoduje, że wskutek upływu 5 lat od końca roku kalendarzowego,
w którym korzystano ze środowiska, nie istnieje możliwość wydania decyzji ustalają-
cej wysokość opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest
stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21
grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA
1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia
31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA
583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 r.
z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 r. nr 4-6, s. 253 z
glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998
r., OPS 6/97, ONSA 1998 r. z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności
wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy
mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także
jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub
podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90,
ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą
różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdze-
nie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy
pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego
prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich
treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążą-
cej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unie-
ważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywie-
ra wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny
od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić
rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie jest
więc prawidłowa przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia, że unieważnienie części
decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy składa się ona z wyodrębnionych części
(decyzji częściowych). Istotne jest bowiem to, czy można w sposób niebudzący wąt-
pliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji
w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjono-
wać w obrocie prawnym.
W orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r., U 2/91 (OTK 1991 r. nr 1, poz. 10)
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodny z ustawą i Konstytucją jest § 12 ust.
1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za
gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian. Przepis § 12
ust. 1 stanowił, że na terenie województwa k. ustala się opłaty według stawek o
100% wyższych niż określone w rozporządzeniu. Słusznie więc wywodzi w rewizji
nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości, iż stosowanie tego przepisu polegało na
pobraniu opłaty podstawowej na podstawie art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o
ochronie i kształtowaniu środowiska oraz § 1, § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Mini-
strów z dnia 25 czerwca 1990 r., a ponadto podwyższeniu jej o 100% na podstawie §
12 ust. 1 tego rozporządzenia. Decyzja określała więc jedną opłatę, ale składała się
ona z dwóch części (opłaty podstawowej i z jej zwiększenia o 100%). Rozdzielenie
tych części jest możliwe i polega na zwykłym zabiegu matematycznym. Wadą do-
tknięta jest przy tym tylko część decyzji dotycząca zwiększenia opłaty o 100%. Moż-
liwe jest więc stwierdzenie nieważności tej części decyzji, a pozostały jej element
może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Można się zgodzić z NSA, że
decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części dotyczącej ustalenia
opłat ze stuprocentową zwyżką" jest niezbyt czytelna co do zakresu rozstrzygnięcia.
Lepszym sformułowaniem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji co do określonej
kwoty opłaty. Jest to jednak kwestia, którą można (w razie wątpliwości co do treści
decyzji) wyjaśnić na podstawie art. 113 § 2 k.p.a.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy, uwzględniając rewizję nadzwyczajną na pod-
stawie art. 39313 § 1 k.p.c. w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmia-
nie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -
Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
========================================