Wyrok z dnia 18 lipca 2002 r.
III RN 28/02

Zwrot "bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia", użyty w art. 23 ust. 2 pkt
3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
(jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) w brzmieniu sprzed
zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrud-
nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384), oznacza bezpo-
średni związek zasiłku chorobowego z tytułem ubezpieczenia rodzącym do
niego prawo, a nie bezpośrednie w czasie następstwo zatrudnienia i pobierania
zasiłku.

Przewodniczący SSN Roman Kuczyński, Sędziowie SN: Beata Gudowska
(sprawozdawca), Barbara Wagner.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2002 r. sprawy
ze skargi Kamila R. na decyzję Wojewody Z. w przedmiocie zasiłku dla bezrobot-
nych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczeci-
nie z dnia 21 czerwca 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 6 marca 2000 r. Starosta Powiatu G. odmówił przyznania Ka-
milowi R. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a jego decyzja została utrzymana w
mocy decyzją Wojewody Z. z dnia 4 maja 2001 r. Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2,
art. 6 pkt 6 lit. a i b oraz art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25,
poz. 128 ze zm.), organy te stwierdziły, że skarżący w dniu rejestracji nie spełniał
warunków do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, gdyż suma okresów, o których
mowa w art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy, przypadających w ciągu 18 miesięcy poprze-
dzających dzień zarejestrowania, była mniejsza niż 365 dni. W wymaganym stażu
nie uwzględniono okresu pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego od dnia
15 grudnia 1998 r., po ustaniu zatrudnienia w cukrowni G. z dniem 12 grudnia 1998
r., gdyż okresy te nie następowały po sobie bezpośrednio.
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił
skargę Kamila R. na odmowę przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznał
bowiem, że decyzja jest zgodna z prawem, opiera się na przepisach art. 2 ust. 1 pkt
2, art. 23 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za-
trudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wykładanych jak w wyjaśnieniach Krajowego
Urzędu Pracy w porozumieniu z Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14
marca 1997 r. w których ,,bezpośredniość" oznacza ,,bez dnia przerwy". Mając to na
względzie, Sąd pominął przytaczany przez skarżącego fakt przepracowania (z prze-
rwami) 261 dni oraz pobierania zasiłku chorobowego przez 110 dni (łącznie 371 dni).
Od tego wyroku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję
nadzwyczajną na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administra-
cyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o
zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo-
litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, ustawy o kosztach sadowych w sprawach cywilnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). Wnosząc o uchylenie tego
wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi
Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania zarzucił, że Naczelny Sąd
Administracyjny oddalił skargę na skutek błędnej interpretacji użytego w art. 23 ust. 2
pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sformułowania ,,bezpo-
średnio" jako ,,bez dnia przerwy" po ustaniu zatrudnienia. Podniósł również, że zwrot
użyty w wymienionym przepisie był już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w
wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS 2000 nr 10, poz. 376), w
którym Sąd Najwyższy wskazał na konieczność uwzględniania okoliczności konkret-
nej sprawy. Orzeczenie to dotyczyło sytuacji, w której przerwa między okresem za-
trudnienia a zasiłkiem chorobowym wynosiła zaledwie jeden dzień, w przypadku zaś
Kamila R. przerwa ta wynosiła 2 dni, jednak w okresie pomiędzy zatrudnieniem a
zasiłkiem chorobowym nie miało miejsca żadne zdarzenie, które zmieniałoby istotnie
jego sytuację z punktu widzenia podstaw do uzyskania zasiłku chorobowego. Na do-
datek, jednym z dwu dni pomiędzy zakończeniem okresu zatrudnienia, a dniem roz-
poczęcia pobierania zasiłku chorobowego była niedziela. Na marginesie Prezes Na-
czelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że z dniem 6 maja 2000 r. ustawą z dnia
31 marca 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 31, poz. 384) zmieniono przepis art. 23 ust. 2
pkt 3 przez usunięcie słowa ,,bezpośrednio", wobec czego od tego czasu do 365 dni,
o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się okresy przypadające w każdym czasie po
ustaniu zatrudnienia
W rewizji nadzwyczajnej wskazano ponadto na błędną praktykę organów ad-
ministracji, a w konsekwencji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokującego w
tej sprawie, polegającą na stosowaniu wprost, tak jak norm prawa powszechnie obo-
wiązującego, wyjaśnień opracowanych przez Krajowy Urząd Pracy w porozumieniu z
Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej, mimo że wyjaśnienia takie nie stanowią -
zgodnie z art. 87 Konstytucji RP - źródeł prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bez-
robociu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, po zmianie z dniem 1
stycznia 1999 r. przez art. 163 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz.U. Nr 162, poz. 1118, a przed
zmianą od dnia 6 maja 2000 r. ustawą z dnia 31 marca 2000 r. - Dz.U. Nr 31, poz.
384), do 365 dni stażu zatrudnienia w ostatnich 18 miesiącach przed zarejestrowa-
niem zaliczeniu podlegały okresy pobierania renty inwalidzkiej, świadczenia rehabili-
tacyjnego oraz okresy pobierania zasiłków chorobowego, macierzyńskiego lub opie-
kuńczego przypadające bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Użyte przez ustawo-
dawcę określenie opisujące jako ,,bezpośredni"styk ustania zatrudnienia i uzyskania
prawa do zasiłku chorobowego Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował w spo-
sób zbieżny z wyjaśnieniami Krajowego Urzędu Pracy, wydanymi w porozumieniu z
Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej w dniu 14 marca 1997 r., tak że wystąpienie
dwudniowej przerwy, dzielącej ustanie zatrudnienia i rozpoczęcie pobierania zasiłku
chorobowego uznał za przeszkodę do przyjęcia, że rozpoczęcie okresu zasiłkowego
nastąpiło bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, a tym samym za fakt wykluczający
subsumcję niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy pod art. 23 ust. 2 pkt 3
ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trafnie w tej sytuacji w rewizji
nadzwyczajnej zakwestionowano ocenę decyzji z punktu widzenia art. 21 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż odnosiła się do
aktu nieobjętego przez art. 87 Konstytucji, zgodnie z którym źródłem powszechnie
obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowa-
ne umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto - na obszarze działania
organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego. Oprócz tego, w myśl art. 59
ust. 2 Konstytucji, związki zawodowe oraz pracodawcy mają między innymi prawo do
zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, stanowiących źródła
prawa pracy w rozumieniu art. 9 KP. Pojęcia "prawo" w rozumieniu art. 21 ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie można rozciągać na wszelkiego rodzaju
akty zawierające w swej treści reguły o charakterze generalnym i abstrakcyjnym,
nawet wydawane przez upoważnione podmioty (organy). Uwzględniając treść prze-
pisów Konstytucji należy dojść do wniosku, że w pojęciu tym nie mieszczą się in-
strukcje, zarządzenia, wyjaśnienia, wytyczne czy pisma okólne o charakterze bran-
żowym lub lokalnym, dotyczące praw i obowiązków obywateli, jeżeli ich wydawanie
nie znajduje oparcia w ustawie, przy czym wymóg oparcia określonego aktu prawne-
go na ustawie należy rozumieć jako konieczność co najmniej wymienienia określo-
nego aktu przez ustawę (nazwania go przez ustawę) oraz wskazania podmiotu (or-
ganu) upoważnionego przez nią do jego wydania (por. np. postanowienie Sądu Naj-
wyższego z dnia 18 maja 1998 r., I PKN 138/98, OSNAPiUS 1999 nr 12, poz. 398).
Wymagania tego nie spełniają wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy z dnia 14
czerwca 1997 r.
Gdyby nawet przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny - oceniając zgodność
z prawem decyzji Wojewody Z. uwzględnił pomocniczość omawianych wyjaśnień
przy wydawaniu decyzji indywidualnych, to rzeczą tego Sądu było krytyczne odnie-
sienie się do ich treści i własna wykładnia stosowanego w sporze art. 23 ust. 2 pkt 3
ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Tymczasem Sąd, posiłkując się
omawianymi wyjaśnieniami, w których ,,bezpośredniość" oznacza ,,bez dnia przerwy"
dokonał tylko językowej analizy tego określenia, zgodnej ze znaczeniem wyni-
kającym z języka potocznego, w którym jest ono rozumiane jako ,,następujące bez
jakiegokolwiek pośrednictwa, wprost, bardzo blisko, tuż, bez czegoś, co przegradza
lub w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po
kimś, zaraz, natychmiast"; stąd ,,stykać się z kimś bezpośrednio, dowiedzieć się o
czymś bezpośrednio od naocznego świadka, sąsiadować bezpośrednio z kimś, bez-
pośrednio po zakończeniu wojny". Antonimem bezpośredniości w tym znaczeniu jest
zjawisko niedotyczące czegoś wprost, a więc uboczne, dalsze lub przejściowe, jak
np. ,,pośredni wpływ, pośredni podatek, wybory pośrednie, faza pośrednia, etap po-
średni", nie stykające się, oddzielone od siebie, nie dość bliskie lub w chwili nastę-
pującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś. W takim
ujęciu rzeczywiście możliwe jest twierdzenie, że okresy zatrudnienia i pobierania
zasiłku nie mogą być przedzielone ani jednym dniem.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 13/99 (OSNAPiUS
2000 nr 10, poz. 376), na co zwrócił uwagę skarżący, ale także Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny w orzeczeniach o sygnaturze akt II SA/Kr 2253/97, II SA/Kr 2166/97, z
dnia 13 maja 1998 r. oraz II SA/Kr 97/98, z dnia 24 września 1998 r., stwierdził, że
przerwa między ustaniem zatrudnienia a uzyskaniem prawa do zasiłku chorobowego
nie wyklucza możliwości wliczenia okresu jego pobierania do stażu, od którego za-
leży nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podniósł, że obok przesłanek natury
językowo-logicznej, racje natury funkcjonalno-celowościowej przemawiają za
uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy następnym dniem po
ustaniu zatrudnienia była niedziela. Sąd Najwyższy w składzie orzekającym do-
strzegł, że nie ma potrzeby odwoływania się do zasad słuszności czy sprawiedliwości
w okolicznościach konkretnej sprawy, w sytuacji gdy - zakładając spójność systemu
prawa - oczywiste jest odwołanie się w przepisie art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrud-
nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do regulacji zawartej w obowiązującej od dnia 1
września 1999 r. ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z
ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. Nr 60, poz. 363
ze zm.). Chodzi w szczególności o art. 7 tej ustawy, w którym mowa jest o zasiłku
chorobowym przysługującym osobie, ,,która stała się niezdolna do pracy po ustaniu
tytułu ubezpieczenia chorobowego, jeżeli niezdolność do pracy trwała bez przerwy
co najmniej 30 dni i powstała nie później niż w ciągu 14 dni od ustania tytułu ubez-
pieczenia chorobowego lub nie później niż w ciągu 3 miesięcy od ustania tytułu
ubezpieczenia chorobowego - w razie choroby zakaźnej, której okres wylęgania jest
dłuższy niż 14 dni, lub innej choroby, której objawy chorobowe ujawniają się po okre-
sie dłuższym niż 14 dni od początku choroby". Należy zauważyć, że pracownik, czyli
osoba pozostająca w stosunku pracy, otrzymuje za świadczoną pracę wynagrodze-
nie przysługujące także wtedy, gdy pracy nie świadczy z powodu choroby lub od-
osobnienia w związku z chorobą zakaźną (art. 92 § 1 pkt 1 KP), a utrata tego wyna-
grodzenia objęta jest ryzykiem ubezpieczenia społecznego, przesłanką zaś nabycia
prawa do świadczeń z ubezpieczenia w razie choroby jest istnienie związku czaso-
wego pomiędzy powstaniem niezdolności do pracy i pozostawaniem w stosunku
pracy (art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych razie choroby i macierzyń-
stwa). Gdy ta przesłanka zostaje spełniona, ustawa przewiduje wypłatę zasiłku przez
cały okres niezdolności do pracy; prawo do zasiłku chorobowego trwa przez czas
zwany okresem zasiłkowym.
Zasiłek przewidziany w art. 7 powołanej ustawy jest natomiast świadczeniem o
charakterze wyjątkowym, udzielanym po ustaniu okresu objętego składką na ubez-
pieczenie, bez ekwiwalentu w tej składce, przysługującym z tytułu spełnienia się ry-
zyka określonego ogólnie jako ,,niezdolność do pracy po ustaniu tytułu ubezpiecze-
nia". Przy jego przyznaniu chodzi o ochronę niemożności znalezienia i podjęcia no-
wego zatrudnienia (por. uchwałę z dnia 10 grudnia 1984 r., III UZP 55/84, OSPiKA
1985 nr 7-8, poz. 154, uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 kwietnia 1996 r., II
UZP 23/95, OSNAPiUS 1996 nr 24, poz. 376 oraz uchwałę z dnia 30 sierpnia 2001
r., III ZP 11/01, OSNAPiUS 2002 nr 1, poz. 18 oraz uchwałę z dnia 12 czerwca 2002
r., III UZP 4/02 dotychczas niepublikowaną). Skoro więc zasadniczą cechą tego za-
siłku jest powstanie po ustaniu zatrudnienia, nie w bezpośrednim związku czasowym
(bez dnia przerwy), lecz w związku bezpośrednim z tym tytułem ubezpieczenia, który
ustał, to - jak trafnie podnosi się w rewizji nadzwyczajnej - występujący w art. 23 ust.
2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zwrot ,,bezpośrednio" po
ustaniu zatrudnienia nie powinien być identyfikowany z wyrażeniem ,,następnego
dnia" po ustaniu zatrudnienia, wyrażającym zbieg czasowy zatrudnienia i pobierania
zasiłku. Przy przyjęciu wykładni identyfikującej ,,bezpośredniość" z ,,następnym
dniem" przepis art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobo-
ciu, stworzony dla tej właśnie sytuacji, byłby praktycznie martwy w odniesieniu do
zasiłku chorobowego przyznanego w końcowych dniach przed upływem 14 dni lub 3
miesięcy od ustania tytułu ubezpieczenia chorobowego. Występujący zatem w art. 23
ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu sprzed
zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31, poz. 384) zwrot ,,bezpośrednio po ustaniu
zatrudnienia" powinien być identyfikowany z bezpośrednim związkiem zasiłku z tytu-
łem ubezpieczenia rodzącym do niego prawo, a nie z bezpośrednim następstwem w
czasie zatrudnienia i pobierania zasiłku.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy, przy uwzględnieniu art. 39313 § 1
KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępo-
wania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
orzekł jak w sentencji.
========================================