Wyrok z dnia 5 czerwca 1997 r.
III RN 23/97; III RN 24/97

Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do
bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego
(Dz.U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) uchylił wymienione w art. 9 ust. 2 tej ustawy
przepisy innych ustaw jedynie w takim zakresie, w jakim przepisy te normowały
dotychczas sprawy uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środ-
kami publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem komunikacji miejskiej
(art. 9 w związku z art. 1 tej ustawy).

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,
Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 1997 r. sprawy ze skargi Wojewody B.
na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 22 czerwca 1995 r. [...] w przedmiocie zwolnień i
ulg w opłatach za usługi przewozowe środkami miejskiej komunikacji zbiorowej na
skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] oraz Rzecznika Praw
Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 10 października 1996 r. [...]

1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku,
2. stwierdził niezgodność z prawem § 3 pkt 1 uchwały [...] Rady Miejskiej w B. z
dnia 22 czerwca 1995 roku w sprawie zwolnień i ulg w opłatach za usługi przewozowe
środkami komunikacji zbiorowej w granicach administracyjnych B.


U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w B. uchwałą [...] z dnia 22 czerwca 1995 r. w sprawie zwolnień i
ulg w opłatach za usługi przewozowe środkami komunikacji zbiorowej w granicach
administracyjnych B., wydaną na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982
r. o cenach (jednolity tekst: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.), wprowadziła
między innymi w § 3 pkt 1 tej uchwały zasadę, w myśl której do korzystania z
jednorazowych i miesięcznych biletów ulgowych uprawnieni są studenci dziennych
szkół wyższych i słuchacze dziennych szkół policealnych w wieku do 25 lat oraz
uczniowie dziennych szkół podstawowych i dziennych szkół ponadpodstawowych.
Uchwałę tę w części dotyczącej § 3 pkt 1 zaskarżył do Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego Wojewoda B., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w takim zakresie w
jakim narusza ona przepis art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie
wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B.
wniosła o jej oddalenie motywując, że wobec uchylenia art. 153 ustawy o szkolnictwie
wyższym przepisem art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o
uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu
zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254), jest ona jedynym organem legitymowanym do
wprowadzania tego typu uprawnień w odniesieniu do przejazdów środkami transportu
lokalnego.
Wyrokiem z dnia 10 października 1996 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny-
Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd
stwierdził, że stanowienie cen urzędowych za usługi przewozowe w komunikacji
miejskiej należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu terytorialnego, a to na
podstawie art. 18 ust. 3a ustawy o cenach, który został wprowadzony ustawą z dnia 17
maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych
pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Zdaniem Sądu, kompetencja gmin do ustalania
zakresu uprawnień studentów do ulgowych przejazdów środkami lokalnego transportu
publicznego nie narusza postanowienia art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, skoro
przepis ten został uchylony przepisem art. 9 ust. 2 ustawy o uprawnieniach do
bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.
Rewizje nadzwyczajne od tego wyroku wnieśli Minister Sprawiedliwości i
Rzecznik Praw Obywatelskich. Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej
zarzuca, że zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego rażąco narusza
przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 2 i art. 9 ust. 2 pkt 12
ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych prze-
jazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254) oraz art.
153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385
ze zm.) i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu rewizji
nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości podnosi w szczególności, że art. 9 ust. 2 pkt 12
ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego
transportu zbiorowego uchylił moc prawną art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym
jedynie w tej części w jakiej przepis ten dotyczył korzystania przez studentów z ulg w
opłatach za przejazdy koleją. Podobnie Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca w rewizji
nadzwyczajnej rażące naruszenie art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, a ponadto
art. 1 i art. 3 ust. 2 oraz art. 67 ust. 2 przepisów Konstytucji utrzymanych w mocy na
podstawie art. 77 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). W uza-
sadnieniu rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich podniesiono do-
datkowo, iż wprowadzone przez zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w B. zróżnicowa-
nie sytuacji prawnej studentów, w wyniku przyznania ulg jedynie studentom studiów
dziennych, nie tylko sprzeczne jest z postanowieniem obowiązującego w tym zakresie
nadal art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym, ale także narusza wyrażoną w art. 67
ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadę równości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizje nadzwyczajne są uzasadnione. Gminom przysługuje prawo stanowienia
przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, czyli tzw. przepisów
gminnych, na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych (art. 40 ust.
1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jednolity tekst: Dz. U. z
1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). W szczególności także art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26
lutego 1982 r. o cenach (jednolity tekst: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.)
stanowi, że: ?Rada gminy ustala ceny urzędowe za usługi przewozowe lokalnego
transportu zbiorowego (...)@. W tym zakresie na gruncie obowiązującego porządku
prawnego można mówić niewątpliwie o wyłącznej kompetencji gmin do ustalania cen za
usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego, ale naturalnie w granicach w
jakich przepisy innych ustaw, zawierające uregulowania szczególne względem powoła-
nego art. 18 ust. 3a ustawy o cenach, nie stanowią inaczej
Ponadto, na gruncie obowiązujących przepisów ustawowych, organom gminy
przysługuje także upoważnienie do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad i
trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2
pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). Na podstawie tego
upoważnienia ustawowego, gminom przysługuje między innymi prawo ustalania ulg lub
zwolnień z opłat z tytułu korzystania z usług przewozowych lokalnego (w tym
miejskiego) transportu zbiorowego. Korzystając z przysługujących im w tym zakresie
kompetencji, organy gmin obowiązane są podejmować działania z poszanowaniem
konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym także
konstytucyjnej zasady praworządności oraz zasady równości (art. 1, art. 3 i art. 67 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. - jednolity tekst: Dz. U. z
1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm. w związku z art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17
października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i
wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 84,
poz. 426 ze zm.). Oznacza to między innymi, że przepisy gminne dotyczące ulg lub
zwolnień z opłat za usługi przewozowe z tytułu lokalnego (miejskiego) transportu
zbiorowego nie mogą być sprzeczne z powszechnie obowiązującymi w tym zakresie
postanowieniami ustawowymi.
Aktualnie obowiązująca na gruncie prawa polskiego ustawa z dnia 20 czerwca
1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego
transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254 ze zm.) reguluje wprawdzie w sposób
generalny uprawnienia do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego
transportu zbiorowego kolejowego i autobusowego (art. 1 ust. 1 tej ustawy), jednakże
wedle wyraźnego zastrzeżenia ustawodawcy, przepisy tej ustawy nie mają
zastosowania do komunikacji miejskiej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). W konsekwencji, w
przepisie art. 9 tej ustawy, zawierającym normę uchylającą moc prawną dotychczas
obowiązujących w tym względzie przepisów ustawowych oraz postanowień układów
zbiorowych, ustawodawca powtórnie wyraźnie stwierdza, że wymienione przepisy lub
postanowienia tracą moc prawną jedynie w zakresie w jakim dotyczą spraw unormowa-
nych w tej ustawie (art. 9 ust. 1 ustawy). W szczególności, użyty w art. 9 ust. 1 tej
ustawy zwrot: ?Tracą moc dotychczasowe przepisy (...) w sprawach unormowanych w
ustawie@ wskazuje, że derogacja wymienionych w art. 9 ust. 2 tej ustawy przepisów
innych ustaw odnosi się do nich jedynie w zakresie w jakim przepisy te normowały do-
tychczas sprawy uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami
publicznego transportu zbiorowego, z wyłączeniem komunikacji miejskiej (art. 9 w
związku z art. 1 tej ustawy). Wynika stąd, że wymienione w art. 9 ust. 2 przepisy us-
tawowe nie utraciły mocy prawnej, a więc nadal obowiązują, w zakresie w jakim ich
postanowienia normują uprawnienia do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów środkami
publicznego transportu zbiorowego komunikacji miejskiej (art. 9 w związku z art. 1 tej
ustawy - a contrario). Jeżeli więc art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy stanowi, że traci moc
prawną art. 153 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr
65, poz. 385) w sprawach unormowanych w tej ustawie, to biorąc pod uwagę
dotychczasowe brzmienie art. 153 ustawy o szkolnictwie wyższym (?Studentom
przysługuje prawo korzystania z 50 % ulgi w opłatach za przejazdy koleją oraz za
przejazdy środkami komunikacji miejskiej@), należy obecnie przyjąć, że przepis ten
nadal obowiązuje w zakresie w jakim stanowi on ustawową podstawę dla korzystania
przez wszystkich studentów (a nie tylko przez studentów studiów dziennych - lege non
distinguente nec nostrum est distinguere) z 50% ulg ?za przejazdy środkami
komunikacji miejskiej@.
Odmienna interpretacja postanowień art. 9 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2
ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego
transportu zbiorowego, która zmierzałaby do wykazania, że norma derogująca art. 9
ust. 2 tej ustawy uchyliła w całości moc prawną wymienionych tam przepisów
ustawowych, niezależnie od przedmiotowego zakresu obowiązywania tej ustawy, byłaby
niezgodna z regułami wykładni językowej i systemowej tekstów prawnych. Ponadto,
wywodzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zasada
ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa nakazuje przyjąć, że
obywatele mogą być pozbawieni prawa przyznanego im wprost przez normę ustawową
jedynie w sytuacji, gdy norma ta w całości zostanie uchylona inną normą ustawową.
Natomiast wszelkie wątpliwości w tym względzie powinny być w takiej sytuacji
tłumaczone zawsze na korzyść obywateli (in dubio pro civitate).
Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B., która nota bene jako podstawę jej
wydania powołuje wyłącznie art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach,
mimo że w swej treści nie tylko ustala ceny, ale także normuje uprawnienia do bezpłat-
nych lub ulgowych przejazdów osób lokalnym (miejskim) transportem zbiorowym, w
rażący sposób naruszyła obowiązujące przepisy prawa. Opiera się ona bowiem na
mylnej interpretacji art. 9 ust. 2 pkt 12 ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgo-
wych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego i przyjmuje, że na mocy
tego przepisu definitywnie i w całości uchylone zostało postanowienie przepisu art. 153
ustawy o szkolnictwie wyższym.
Tym samym należy stwierdzić, że przepis § 3 pkt 1 uchwały [...] Rady Miejskiej w
B. z dnia 22 czerwca 1995 r. w przedmiocie zwolnień i ulg w opłatach za usługi
przewozowe środkami miejskiej komunikacji zbiorowej w granicach administracyjnych
B. jest niezgodny z obowiązującym nadal przepisem art. 153 ustawy o szkolnictwie
wyższym w zakresie, w jakim przepis ten stanowi ustawową podstawę dla korzystania
przez wszystkich studentów (a nie tylko przez studentów studiów dziennych) z 50% ulg
?za przejazdy środkami komunikacji miejskiej@.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 10 ustawy z dnia
1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta
Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu
postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 39315 KPC oraz
art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.
U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym
orzekł jak w sentencji.

========================================