Wyrok z dnia 20 lutego 2002 r.
III RN 220/00

Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5
ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr
38, poz. 229 ze zm.), powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie
przestrzegania obowiązujących przepisów, w szczególności w zakresie odno-
szącym się do wymagań techniczno-budowlanych i norm projektowania, bu-
dowy i utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z wymaganiami współcze-
snej wiedzy.


Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2002 r. sprawy ze skargi
Haliny O. na decyzję Wojewody W. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie bu-
dynku, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyro-
ku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2000 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e


Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia 12 sierpnia 1997 r., wydaną na podstawie
art. 42 ust. 3 i art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane
(Dz.U. Nr 38, poz. 228 ze zm.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -
Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), udzielił Andrzejowi K. pozwolenia
na użytkowanie na cele warsztatowe budynku usytuowanego na działce położonej w
J. przy ul. K.M. (działka [...]). Pomimo odwołania od tej decyzji, wniesionego przez
Halinę O., decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 16 lu-
tego 1998 r. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że: po pierwsze -
zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzja o pozwoleniu na użytkowa-
nie może być adresowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowla-
nego, dlatego zarzut o skierowaniu jej do niewłaściwej osoby jest bezzasadny; po
drugie - wymagana art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. ochrona uza-
sadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu
do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości ko-
rzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, do-
pływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas,
wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby;
tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do stwier-
dzenia, aby interes skarżącej w podanym zakresie był naruszony; po trzecie - Pań-
stwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w O. postanowieniem z dnia 30 czerwca 1994
r. pozytywnie zaopiniował lokalizację warsztatu i projekt inwentaryzacji; Wojewódzka
Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna pismem z dnia 21 lipca 1997 r. poinformowała, iż
nie ma możliwości dokonania oceny wpływu działalności zakładu na środowisko i
określenie stopnia jego uciążliwości, wobec braku zgody skarżącej na ich wykonanie;
w wyniku kontroli przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środo-
wiska w W. prowadzący firmę - Andrzej K. otrzymał zalecenia (zarządzenia pokon-
trolne) z dnia 14 lutego 1997 r. oraz z dnia 14 sierpnia 1997 r., które zostały w pełni
wykonane, co - po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu 10 stycznia 1998 r. -
zostało potwierdzone protokołem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z
dnia 19 stycznia 1998 r.; ponadto, w pismach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony
Środowiska z dnia 11 sierpnia 1997 r. oraz z dnia 16 października 1997 r. zawarta
jest informacja, że w trakcie kontroli nie stwierdzono nadmiernej emisji hałasu do
środowiska z terenu zakładu, pomimo że pomiary prowadzono również przy otwar-
tym oknie warsztatu, a nie - jak twierdzi skarżąca - wyłącznie przy oknach zamknię-
tych; po czwarte - w tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, że: ,,brak jest więc
podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w odwołaniu wniosku skarżącej o przepro-
wadzenie dodatkowo dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu działalności
prowadzonej przez Andrzeja K. w omawianym obiekcie warsztatowym na stan zdro-
wia Haliny i Mariana małż. O. Zauważyć przy tym należy, że załączone do odwołania
zaświadczenia lekarskie stwierdzające u Mariana O. istnienie od 20 lat stanu chro-
nicznego astmatycznego zapalenia oskrzeli, zaś u Haliny O. - nadciśnienie tętnicze
nie uprawdopodobniają związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanymi chorobami
a znacznie później rozpoczętą działalnością zakładu".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję
Wojewody W. Halina O. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, za-
rzucając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 13, art. 28, art. 29 i art. 37
Prawa budowlanego z 1974 r. oraz z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 KPA.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie decyzją z dnia 10 maja 2000 r.
[...] oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził, że: po pierwsze - likwidacja samowoli budowlanej, dokonanej w czasie
obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., to jest do dnia 31 grudnia 1994 r.,
polegała bądź na orzeczeniu przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego - w przy-
padku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974
r., bądź w przypadku, gdy obiekt budowlany odpowiadał wymogom techniczno-bu-
dowlanym i nie kolidował z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
na udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie (art. 40 Prawa budowlanego z 1974
r.). Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego musiała być oparta
na ocenie, czy dany obiekt spełnia wszystkie wymagania techniczno-budowlane,
określone przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Te-
renowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicz-
nych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62) oraz art. 5 Prawa
budowlanego, w tym także w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trze-
cich. O ile chodzi o ten ostatni wymóg, to wbrew poglądowi prezentowanemu przez
skarżącą, nie mógł on być interpretowany w nawiązaniu do ocen subiektywnych, lecz
wyłącznie do ocen obiektywnych określonych przesłanek prawnych, na co wyraźnie
wskazuje dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiąca, że
obiekty budowlane powinny być budowane w sposób zapewniający ochronę uzasad-
nionych interesów osób trzecich, a w szczególności zgodnie z przepisami technicz-
no-budowlanymi i normami. Jeżeli zatem obiekt budowlany odpowiada takim wyma-
ganiom techniczno-budowlanym i normom, to brak jest podstaw do zarzutu, iż naru-
sza on uzasadnione interesy osób trzecich. Po drugie - Naczelny Sąd Administracyj-
ny podkreślił równocześnie, że - stosownie do wymagań określonych w art. 43
Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r. - właści-
ciel lub zarządca obiektu jest obowiązany ,,użytkować go zgodnie z jego przeznacze-
niem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać go w odpowiednim stanie
technicznym i estetycznym. W razie zaś naruszenia tych wymogów, organ wydaje
decyzję nakazującą usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 46 Prawa bu-
dowlanego z 1974 r. oraz art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r.). Decyzje takie, co
jest oczywiste, mogą być wydane w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a nie
- jak wynikało z treści niniejszej skargi - w postępowaniu o pozwolenie na użytkowa-
nie obiektu budowlanego".

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2000 r.
[...], zarzucając rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 i art. 42 Prawa bu-
dowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz
art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżo-
nego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w War-
szawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podnie-
siono w szczególności, że: po pierwsze - wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego: ,,postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na użytkowa-
nie spornego budynku zostało przeprowadzone z naruszeniem zarówno przepisów
prawa procesowego, jak i materialnego. Wydany więc w tych warunkach wyrok Sąd
oparł o niepełny i niejasny materiał przedstawiony przez organy administracji obydwu
instancji. Wyrok więc zapadł z rażącym naruszeniem także art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy
z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym". Po drugie - ponieważ
przedmiotem niniejszej sprawy jest ,,część istniejącego budynku, rozbudowanego
przez inwestora na przełomie lat 1993 - 1994 bez wymaganego pozwolenia na bu-
dowę", to nie ulega wątpliwości, że - zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa bu-
dowlanego z 1974 r. - właściwy organ administracji powinien zbadać, czy dobudo-
wana nielegalnie część tego budynku nie powinna podlegać rozbiórce z tej przy-
czyny, że powoduje ,,niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użyt-
kowych dla otoczenia". Równocześnie, w tym kontekście, w rewizji nadzwyczajnej
podniesiony został zarzut, że Naczelny Sąd Administracyjny błędnie ,,uznał, że ta
okoliczność nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu", tymczasem ocena
spełnienia wymagania z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. ,,powinna
była odpowiadać wymogom ówcześnie obowiązującego zarządzenia Ministra
Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1990 r. w
sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz wa-
runków, jakim powinna odpowiadać sporządzona przez rzeczoznawcę ocena od-
działywania inwestycji i obiektów budowlanych na środowisko (M.P. Nr 16, poz. 126
ze zm.)". Po trzecie - ponadto, nawet zakładając, że w danym wypadku istniały pod-
stawy do legalizacji samowoli budowlanej, to i tak: ,,zgodnie z § 59 wyżej rozporzą-
dzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru
urbanistyczno-budowalnego , organ administracji winien zobowiązać sprawcę sa-
mowoli budowlanej do dostarczenia zleconych na własny koszt badań, sprawdzeń i
ocen, w tym oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku niedostarczenia
przez inwestora wymaganych materiałów organ mógł zlecić ich wykonanie, obciąża-
jąc kosztami inwestora (sprawcę samowoli budowlanej)". Tymczasem, w opinii rewi-
dującego, organy administracji obu instancji nie tylko, że tego nie uczyniły, ale nadto
podjęły w tym zakresie cały szereg działań niezgodnych z obowiązującymi przepisa-
mi, a przez to nieskutecznych (opisano je w rewizji nadzwyczajnej) i równocześnie -
w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich - pomimo niespełnienia wymagań z art. 37
ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ pierwszej instancji wydał decyzję
zezwalającą Andrzejowi K. na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku.
Po czwarte - w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, błędny jest pogląd Naczelnego
Sądu Administracyjnego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ,,iż w
sprawie ma zastosowanie przepis adresowany do właściciela lub zarządcy obiektu
budowlanego odnoszący się do obowiązku użytkowania obiektu zgodnie z jego prze-
znaczeniem i utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 43 i
art. 46 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego z
1994 r.). Przepisy te odnoszą się bowiem wyłącznie do obiektu budowlanego pobu-
dowanego legalnie, tj. zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę lub zalegali-
zowanego na podstawie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. To, w jakim stop-
niu samowolna inwestycja pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia
musi być rozstrzygnięte przed ewentualną legalizacją, a nie po zalegalizowaniu sa-
mowoli budowlanej".


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna nie jest zasadna. Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w
granicach rewizji nadzwyczajnej oraz jej podstaw - biorąc pod uwagę z urzędu jedy-
nie nieważność postępowania - i jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi
podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 39311 § 1 i § 2 w związku z art. 3931 pkt 1 i
pkt 2 KPC oraz z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępo-
wania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw -
Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie rewizja nadzwyczajna oparta została wyłącznie na
zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 i art. 42
Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie zarzucono w niej również rażące narusze-
nie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, który stanowi, że decyzja podlega uchyleniu,
gdy Sąd stwierdzi ,,inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono
istotny wpływ na wynik sprawy", a w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej poświęcono
temu zarzutowi wiele uwagi, tym niemniej nie został wskazany żaden przepis postę-
powania, który w opinii rewidującego został w tym postępowaniu naruszony. W tej
sytuacji, brak było podstaw prawnych uzasadniających uwzględnienie przez Sąd
Najwyższy zarzutów dotyczących niewłaściwego przeprowadzenia postępowania
dowodowego w rozpoznawanej sprawie oraz dokonanych w jego wyniku ustaleń
faktycznych. Z kolei, w świetle dokonanych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie,
oczywiście bezzasadne okazały się podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty
naruszenia art. 40 w związku z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Podkreślenia
wymaga w tym kontekście także i to, że trafne są wyrażone w uzasadnieniu zaskar-
żonego wyroku poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których:
po pierwsze - ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa jest w
art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r., opierać się powinna wyłącznie na
obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania przepisów prawnych, w szczególności
w zakresie, w jakim odnoszą się one do obowiązujących wymagań techniczno-
budowlanych i norm dotyczących projektowania, budowy i utrzymywania obiektu
budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami współczesnej wiedzy; po drugie -
adresatem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, wydawanej
na podstawie art. 42 w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., był inwestor,
właściciel lub zarządca obiektu budowlanego; oraz po trzecie - w wypadku
stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego, wyglądu lub nieodpowiedniego
sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego uprzednio
wydane została pozwolenie na jego użytkowanie, właściwy organ administracji
publicznej w odrębnym postępowaniu wydawał decyzję zapewniającą usunięcie
stwierdzonego stanu (art. 46 Prawa budowlanego z 1974 r. - aktualnie art. 66 Prawa
budowlanego z 1994 r.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39312 KPC w
związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
orzekł jak w sentencji.
========================================