Wyrok SN - III RN 21/97
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III RN 21/97
Typ:Wyrok SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/22/429
Data wydania:1997-05-07

Wyrok z dnia 7 maja 1997 r.
III RN 21/97

Zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia koncepcji
urbanistycznej i form zabudowy nie mogą być zmieniane bez zachowania
ustanowionego trybu wprowadzania zmian do planu.


Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski
(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 1997 r. sprawy ze skargi Wojewody S. na
uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 22 maja 1995 r. [...] w przedmiocie ustalenia form
zabudowy w niektórych punktach miasta S., na skutek rewizji nadzwyczajnej
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyj-
nego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 26 września 1996 r.,
[...]

1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok;
2. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S.

U z a s a d n i e n i e

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 26 marca 1997 r. rewizję
nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka
Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 26 września 1996 r. [...]
Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 94 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95,
obecnie Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74), wnosząc w konsekwencji o zmianę kwestio-
nowanego wyroku NSA w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie przez
stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w S. z 22 maja 1995 r. [...]
dotyczącej ustalenia form zabudowy w niektórych punktach miasta S.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Uchwałą nr XI/115/95 z dnia 22 maja 1995 r. Rada Miejska w S. ustaliła formy
zabudowy w niektórych punktach miasta S., które zostały określone w załącznikach do
uchwały.[...]
Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Miasta. Uchwalono również, że
wchodzi ona w życie z dniem podpisania. Jako podstawę prawną uchwały powołano art.
18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz
ustalenie ogólne OG.11.3 załącznika nr 1 do uchwały [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 16
maja 1994 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta
S. (Dz.Urz.Woj.S. nr 9, poz. 72 zm. nr 16, poz. 150).
W dniu 4 kwietnia 1996 r. Wojewoda S. zaskarżył tę uchwałę do Naczelnego
Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda S. podniósł, iż przywołany w przedmiotowej
uchwale zapis planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. OG.11.3
zawarty w załączniku do uchwały [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 16 maja 1994 r. w
sprawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie może stanowić
podstawy do działań niezgodnych z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis ten brzmi następująco: "11.3. Ustalenia
kompozycji urbanistycznej i ustalenia form zabudowy zawarte w planie obowiązują,
jeżeli Rada Miejska w indywidualnym przypadku nie ustali ich inaczej.W przypadku
lokalizacji obiektu w strefie ochrony dziedzictwa kulturowego Rada zasięga opinii
Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Zdaniem Wojewody S. postanowienia
uchwały [...] nie wyznaczają kierunków działania dla Zarządu Miasta, ale stanowią
zmianę do planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1
pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu zakresu planu czy też
zmiany do planu, mieści się ustalenie lokalnych warunków, zasad i standardów
kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenu, w tym również linie zabudowy i
gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności za-
budowy. W świetle powyższego dokonywanie zmian w ustaleniach objętych zakresem
planu zagospodarowania przestrzennego, bez zachowania trybu przewidzianego w art.
18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 27 tej ustawy,
powoduje nieważność uchwały. Organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie
stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, ponieważ upłynął termin wskazany w art.
91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wobec tego wnosił o stwierdzenie jej
nieważności przez Naczelny Sąd Administracyjny. [...]
Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przedstawiciel Wojewody
S. zmodyfikował żądanie skargi wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem -
wobec upływu 12 miesięcy od dnia jej podjęcia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną stwierdzając, co nas-
tępuje:
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z art. 7 ustawy z
dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - jest przepisem gminnym.
Gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na
terenie gminy (przepisów gminnych) na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust.
1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze
zm.). Upoważnienie ustawowe zawarte jest w ustawie regulującej określoną proble-
matykę lub zagadnienie. W zakresie dotyczącym zagospodarowania przestrzennego
jest to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89,
poz. 415). Zaskarżona uchwała nie wskazuje takiego upoważnienia ustawowego do jej
wydania. Powołuje się jedynie na art. 18 ust. 2 ustawy samorządowej, stwierdzający, iż
do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalenie miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji - zgodnie z poglądem wyrażonym w
wyroku NSA - uznać należy, że zaskarżona uchwała wydana została bez upoważnienia
ustawowego. Upoważnienia tego absolutnie nie może zastąpić powołanie się przez
Radę Miejską na treść ustalenia OG.11.3 Miejscowego planu zagospodarowania przes-
trzennego miasta S. przyjętego uchwałą [...] z dnia 16 maja 1994 r. Rady Miejskiej w S.
Może ono być uznane za zapowiedź uwzględnienia ewentualnych wniosków in-
westorów, dotyczących lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabu-
dowy i gabarytów obiektów budowlanych itp. odbiegających od ogólnych ustaleń planu
w trybie ewentualnej zmiany tego planu. Nie może natomiast prowadzić do obejścia
wymogów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kształtowania planu
zagospodarowania przestrzennego i jego zmiany, określonych w art. 12 i 18. Ustalona
tym przepisem procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego ma bowiem również zastosowanie do wszelkich zmian planu.
Problematyka uregulowana zaskarżoną uchwałą mieści się w określonym w art. 10 pkt
6 cyt. ustawy zakresie planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o zagos-
podarowaniu przestrzennym nie przewiduje natomiast "korekt" i "doprecyzowań" ustaleń
planu, jak uzasadnia swe stanowisko Rada Miejska. Pochodną przedstawionego wyżej
stanowiska jest również stwierdzenie, że zaskarżona uchwała także w § 3 narusza
prawo, a mianowicie art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z
którym, uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego - a zatem również uchwała w sprawie jego zmiany - obowiązuje od dnia
w niej określonego, nie wcześniej jednak niż po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.
Skoro zatem zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy materialno-prawnej, a
nadto celem jej jest obejście przepisu art. 18 ust. 2 w zw. z art. 3 oraz art. 12 ust. 1
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że uchwała ta wydana
została z naruszeniem prawa, co z mocy art. 27 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym powoduje jej nieważność.
Od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, a zatem stosownie do treści art. 94
ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) sąd winien ograniczyć się do stwierdzenia
niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Kwestia ta, tj. upływ roku od podjęcia
uchwały, umknęła uwadze Sądu, w momencie redagowania wyroku, na skutek czego
orzeczono o nieważności uchwały.
Wnosząc rewizję nadzwyczajną Pierwszy Prezes powołał się na następujące
argumenty:
Kwestią wyjściową jest ustalenie, czy "korekty i uzupełnienia" w Miejscowym
Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta S. zatwierdzonym uchwałą [...] Rady
Miejskiej w S. z dnia 16 maja 1994 r. (Dz. Urz.Woj.S. nr 9, poz. 72 zm. nr 16, poz. 150),
jakie zostały dokonane przedmiotową uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 22 maja 1995
r. [...] w przedmiocie ustalenia form zabudowy w niektórych punktach miasta S.,
powinny były nastąpić z uwzględnieniem treści zawartych w obowiązującej od 1
stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jakkolwiek z przepisów przejściowych i końcowych tej ostatniej ustawy nie wynika
wprost odpowiedź na to pytanie, to w świetle art. 67 ust. 1 i 2 owej ustawy powinno się
przyjmować, iż do czasu utraty mocy obowiązującej planów przestrzennych
zatwierdzonych przed 1 stycznia 1995 r. wszelkie zmiany w takich planach powinny być
dokonywane na zasadach określonych w tejże ustawie. Wymieniona uchwała Rady
Miejskiej w S. z dnia 22 maja 1995 r., co trafnie zostało podniesione w skardze
Wojewody S., zawiera takie elementy planu przestrzennego, o jakich jest mowa w art.
10 ust. 1 pkt 6 powołanej ostatnio ustawy, jako że stanowi o lokalnych warunkach,
zasadach i standardach kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenu, a w
szczególności linie zabudowy i gabaryty obiektów. Konsekwencją powyższego ustalenia
jest to, iż przyjęcie przedmiotowej uchwały - zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 12 ust. 4 tej ustawy - powinno być
poprzedzone przyjęciem przez Radę Miejską w S. uchwały o przystąpieniu do prac nad
zmianami w miejscowym planie przestrzennym z określeniem w szczególności obszaru,
którego zmiany mają dotyczyć. W wykonaniu takiej uchwały Zarząd Miasta S. powinien
podjąć czynności w kolejności ustalonej w art. 18 ust. 2 tej ostatniej ustawy. Z akt
sprawy nie wynika, ażeby tego typu działania ze strony Rady Miejskiej w S. i Zarządu
Miasta S. poprzedzały przyjęcie przedmiotowej uchwały w dniu 22 maja 1995 r. W art.
27 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rygorystycznie stanowi się, że
"każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w
całości lub w części", przy czym stwierdzenie nieważności takiej uchwały powinno
nastąpić w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie terytorialnym - rozdział o
nadzorze nad działalnością komunalną. W sprawie niniejszej Wojewoda S. nie wydał
rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia przedłożenia mu przedmiotowej
uchwały z dnia 22 maja 1995 r. Po upływie owego terminu wniósł skargę do Naczelnego
Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały.
Rozpoznanie owej skargi nastąpiło jednak dopiero 26 września 1996 r., a więc po
upływie jednego roku od podjęcia przedmiotowej uchwały.
W tym stanie rzeczy NSA uznając skargę Wojewody S. za uzasadnioną mógł
jedynie - kierując się postanowieniami art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie
terytorialnym - orzec o niezgodności z prawem wymienionej uchwały Rady Miejskiej S.
z dnia 22 maja 1995 r. [...]
Zdaniem rewidującego, Naczelny Sąd Administracyjny powinien respektować
wyraźną wolę ustawodawcy co do zasady pozostawiania w obowiązującym porządku
prawnym tych uchwał organów gmin, które zostały podjęte (obowiązują) ponad rok. Tak
krótki termin na ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez
NSA (por. także odesłanie do art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym zawarte w art.
101 ust. 4 tej ustawy o samorządzie terytorialnym) świadczy o stanowisku
ustawodawcy, iż pewność uczestników obrotu prawnego co do ważności uchwał
organów gmin o dłuższym niż rok okresie funkcjonowania ma większe znaczenie niż
ewentualna istotna wadliwość prawna takich uchwał. [...]

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stwierdzić należy przede wszystkim, iż trafny jest pogląd wyrażony w rewizji
nadzwyczajnej, iż niezbędne jest dokonanie korekty sentencji zaskarżonego wyroku
NSA przez zastąpienie "stwierdzenia nieważności" zakwestionowanej uchwały Rady
Miejskiej w S. stwierdzeniem o niezgodności z prawem tej uchwały. Przepis art. 94 ust.
1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi bowiem expressis verbis, iż "nie
stwierdza się nieważności uchwały (...) po upływie jednego roku od daty jej podjęcia " i
że w takich wypadkach, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności "orzeka się o
niezgodności uchwały z prawem" a do skutków takiego orzeczenia odpowiednio stosuje
się przepisy KPA. Są to przepisy bezwzględnie obowiązujące i zarówno NSA, jak i
obecnie rozpoznający sprawę w wyniku wniesionej rewizji nadzwyczajnej SN, nie
dysponują jakąkolwiek sferą uznaniową w tym zakresie. Jest to istotne również z tego
względu, że skutki prawne rozstrzygnięcia o nieważności uchwały są odmienne od
skutków stwierdzenia, iż ta uchwała jest niezgodna z prawem, co jednak w istocie
rzeczy nie pozbawia jej mocy obowiązującej. W sprawie takiej, jak przedmiotowa, gdzie
treść uchwały dotyczy konkretnych upoważnień dla określonych podmiotów do
odstąpienia - w ustalonym zakresie - od wcześniej podjętych ustaleń co do warunków
realizacji zamierzonej przez te podmioty inwestycji budowlanej; różnica co do prawnych
skutków uchwały może mieć pierwszoplanowe znaczenie. W tej sytuacji należało
oczywiście dokonać odpowiedniej korekty zaskarżonego wyroku NSA, co zresztą
sugerował właściwie w uzasadnieniu swego wyroku ten właśnie Sąd.
W toku rozpoznawania sprawy pojawił się także problem prawnej dopusz-
czalności generalnego ustanowienia w uchwale Rady Miejskiej dotyczącej planu
zagospodarowania przestrzennego dla tejże Rady uprawnienia do każdorazowego
odstępowania "w indywidualnych przypadkach" od postanowień tego właśnie planu.
Takie uprawnienie zostało przewidziane w wyżej cytowanym załączniku do uchwały
Rady Miejskiej w S. z 15 maja 1994 r. W uzasadnieniu skargi do NSA Wojewoda S.
podniósł, iż tego rodzaju upoważnienie nie może stanowić podstawy do indywidualnych
działań sprzecznych z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. NSA
podzielił stanowisko Wojewody stwierdzając, że tego rodzaju praktyka prowadzi w
istocie rzeczy do obejścia przepisów art. 12 i 18 tej ustawy mówiącej o możliwościach i
procedurze dokonywania zmian i korekt w obowiązującym planie. Pogląd taki wyrażony
jest również w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej. Sąd Najwyższy również ów pogląd
podziela.
Ustawa o planowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania
regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obo-
wiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez
radę, jak i przez zarząd Miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie
praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi
pośpiesznie, nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się
postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z
tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych
rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde
naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub
w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym,
a także sądom sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego
naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub
odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna.
Stwierdzenie nieważności powinno jednak nastąpić w trybie przewidzianym ustawą o
samorządzie terytorialnym, co powoduje m.in., że powinno ono nastąpić w
przewidzianym przepisem art. 94 ust. 1 rocznym terminie.
W tej sytuacji Sąd Najwyższy biorąc pod uwagę wszystkie wymienione wyżej
okoliczności, orzekł jak w sentencji.

========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III RN 135/03   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/16/274
2003-12-12 
[IA] III RN 45/03   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/11/185
2003-07-22 
[IA] III RN 36/03   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/12/201
2003-07-31 
[IA] III RN 17/03   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/11/186
2003-07-31 
[IA] III RN 12/03   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/13/218
2003-08-12 
  • Adres publikacyjny: