Wyrok z dnia 22 lutego 2001 r.
III RN 203/00

Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego
w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.


Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2001 r. sprawy ze skargi
Stowarzyszenia Ekologicznego ,,E." w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Od-
woławczego w S. z dnia 5 sierpnia 1998 r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy i
zagospodarowania terenu na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia 12 czerwca 1998 r., po ponownym rozpo-
znaniu sprawy, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji
polegającej na adaptacji bazy paliw płynnych (uprzednio użytkowanej przez jednostki
Armii Radzieckiej) położonej we wschodniej części wyspy Uznam, na obrzeżu kom-
pleksu portowego w południowej części miasta Ś. ,,na cele składowania paliw płyn-
nych, z ograniczeniem wielkości składowania do obecnych możliwości, z jednocze-
sną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru pływającego w por-
tach Ś. i S. - z wykluczeniem transportu drogą lądową."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 5 sierpnia 1998 r.
utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem Stowarzyszenia Ekologicznego ,,E." w M.
powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe
Kolegium Odwoławcze powołało się na zgodność zamierzonej inwestycji z ustale-
niami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stosownie do prze-
pisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązywało właściwy
organ do pozytywnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem
z dnia 20 kwietnia 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Prezydenta Miasta Ś. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze Stowarzysze-
nia nie są uzasadnione, bowiem zamierzona inwestycja, co do zasady, jest zgodna z
planem miejscowym. Sprawa nie została jednak ostatecznie wyjaśniona, gdyż orga-
ny obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 KPA nie wyjaśniły
jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliw płynnych eksploa-
tują. Poczynienie tych ustaleń ma, zdaniem Sądu, oparcie w przepisach art. 41 ust. 2
pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają
określenia rodzaju inwestycji poprzez wymienienie charakterystyki zabudowy i zago-
spodarowania terenu oraz jej funkcji, a ponadto charakterystycznych parametrów
technicznych planowanej inwestycji, w związku z odpowiednim zapisem planu, który
ma następujące brzmienie: ,,ogranicza się wielkość składowania paliw płynnych w
oparciu o urządzenia po Jednostkach Armii Radzieckiej i Marynarki Wojennej do
wielkości obecnych możliwości składowania paliw z funkcją tych składów jako obsłu-
gi w portach Ś. i S.".

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewi-
zją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt
2 i 4 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym
(jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także art. 22 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74,
poz. 368 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie
do ponownego rozpoznania.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwe jest stanowi-
sko Sądu, jakoby organy obu instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77
§ 1 KPA nie wyjaśniły jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj
paliw płynnych eksploatują. Wadliwość tego stanowiska wynika po pierwsze - z
oczywistej bezzasadności co do konieczności prowadzenia ustaleń o ilości jednostek
pływających w portach, po drugie - jakikolwiek zapis miejscowego planu zago-
spodarowania przestrzennego nie wprowadza ograniczeń związanych z ,,rodzajem"
paliw płynnych, które mają być składowane w stacji paliw. Z zestawienia postano-
wień planu miejscowego z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zago-
spodarowania terenu wynika, że wielkości składowania paliw zostały jednoznacznie
określone i nie zachodzi potrzeba poszukiwania innych danych, które miałyby do-
prowadzić do ustalenia powołanej wielkości składowanych paliw. Poza tym uszła
uwadze Sądu niezwykle istotna okoliczność, że zamierzona inwestycja łącznie z
wielkością składowania paliw płynnych była przedmiotem wszystkich niezbędnych
uzgodnień, w tym z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Le-
śnictwa, Głównym Inspektorem Sanitarnym oraz Urzędem Morskim w S. Skoro tak,
to - zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego - zaskarżonej decyzji i
poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu
niewyjaśnienia, jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj paliw
płynnych eksploatują. Co więcej, w decyzji ustalającej warunki zagospodarowania
terenu nie sposób inaczej określić wielkości składowania paliw płynnych niż to uczy-
niły organy obydwu instancji.

Sąd naruszył przepis art. 43 ustawy, bowiem stwierdzając zgodność, "co do
zasady" inwestycji z planem miejscowym był obowiązany uznać, że właściwy organ
powinien ustalić warunki zabudowy. Tymczasem Sąd w oderwaniu od wyroku Na-
czelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 26
listopada 1997 r. [...] dopatrzył się konieczności dokonania jeszcze dalszych ustaleń i
to bez wskazania, jaki miałoby to mieć wpływ na treść decyzji o ustaleniu warunków
zabudowy i co ewentualnie organy miałyby określić w decyzji. Co jednak istotniejsze,
Sąd nie dostrzegł, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospoda-
rowania terenu nie podlegają badaniu warunki techniczne jakim powinna odpowiadać
inwestycja, zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może rozstrzygać o pra-
wach i obowiązkach inwestora.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest zarzut ra-
żącego naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospoda-
rowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) sta-
nowiącego, że w sprawie o ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania tere-
nu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospo-
darowania przestrzennego. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że
organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia wa-
runków zabudowy i zagospodarowania terenu są obowiązane badać zgodność za-
mierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przes-
trzennego, który ma charakter prawny aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87
ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z tym wymaga rozważenia zagadnienie zakresu i przedmiotu
oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospo-
darowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicz-
nej dokonywały oceny projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z ustalenia-
mi miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. z dnia
9 grudnia 1994 r., a mianowicie z ustaleniami dotyczącymi jednostki strukturalnej ,,K"
- ,,Stan projektowany obejmuje: ... adaptacje na cele składowe obecnych baz paliw
płynnych, w tym na składowanie paliwa..." oraz ustaleniami ogólnymi planu (pod-
punkt e) - ,,ogranicza się wielkość składowania paliw płynnych w oparciu o urządze-
nia po JAR i Marynarki Wojennej do wielkości obecnych możliwości składowania pa-
liw z funkcja tych składów jako obsługi w paliwa płynne taboru pływającego po por-
tach Ś. i S. Zwiększenie obrotu możliwe poprzez połączenie rurociągowe z półwys-
pem W. bazy paliw z urządzeniami załadunkowymi na teren lądowy." Na podstawie
tych ustaleń Prezydent miasta Ś. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania tere-
nu dla inwestycji polegającej na: ,,adaptacji istniejącej bazy paliw płynnych ( uprzed-
nio użytkowanej przez JAR) położonej we wschodniej części wyspy U. nad cieśniną
Ś., na obrzeżu kompleksu portowego w południowej części miasta Ś. [...], na cele
składowania paliw płynnych z ograniczeniem wielkości ich składowania, do obecnych
możliwości, z jednoczesną funkcją tych składów jako obsługą w paliwa płynne taboru
pływającego w portach Ś. i S. - z wykluczeniem transportu drogą lądową." Naczelny
Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że ,,co do za-
sady, (...) planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowa-
nia przestrzennego." Stwierdzenie to jest równoznaczne z oceną, że decyzja ustala-
jąca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z przepisami prawa
materialnego, jakimi są powołane wyżej ustalenia miejscowego planu zagospodaro-
wania przestrzennego miasta Ś. Trafny jest zatem pogląd wnoszącego rewizję nad-
zwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skoro Sąd podzielił sta-
nowisko organów administracji publicznej obydwu instancji i przyjął, że zamierzona
inwestycja jest ,,co do zasady" zgodna z miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego, to konsekwencją tego ustalenia jest uznanie, iż organy administracji
publicznej orzekające w sprawie miały wynikający z art. 43 ustawy obowiązek ustale-
nia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji niezrozumiałe i
niekonsekwentne jest stanowisko Sądu, który domaga się od organów administracji
publicznej wyjaśnienia, jakie jednostki (tabor) pływają po portach S. i Ś. i jaki rodzaj
paliwa płynnego eksploatują, podnosząc, iż brak ustaleń w tym zakresie uniemożli-
wia kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z ,,zapisami" miejscowego planu zago-
spodarowania przestrzennego. Należy bowiem stwierdzić, że Sąd dokonuje oceny
zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z
ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś oceny
zgodności zamierzonej inwestycji z tymi ustaleniami, co należy do kompetencji wła-
ściwych organów administracji publicznej. Skoro zatem Sąd ocenił, że zaskarżona
decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania prze-
strzennego, to bez popadania w oczywistą sprzeczność nie mógł jednocześnie
przyjąć, że brak powyższych ustaleń faktycznych uniemożliwia dokonanie takiej
oceny.
Za całkowicie chybiony i dowolny należy uznać pogląd Sądu, że skoro wnio-
sek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać
określenie charakterystycznych parametrów inwestycji (ogólną charakterystykę inwe-
stycji), to charakterystyka taka powinna zawierać ,, planowany obrót ilościowy bazy
ze wskazaniem gatunków paliwa, które będą składowane i ilościowych proporcji po-
szczególnych gatunków paliwa." Pomijając w tym miejscu zasadniczą wątpliwość,
czy Sąd dokonujący oceny legalności decyzji jest uprawniony do formułowania tego
rodzaju wskazań odnoszących się w istocie do treści wniosku o ustalenie warunków
zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji, należy wskazać,
że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.decyzja o warunkach zabu-
dowy i zagospodarowania terenu określa między innymi rodzaj inwestycji i warunki
wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 42
ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Jak trafnie stwierdził wnoszący rewizję nadzwyczajną Prezes
Naczelnego Sądu Administracyjnego samo zestawienie powołanych ustaleń miejs-
cowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zago-
spodarowania określonych w decyzji wskazuje, że wielkości składowania paliw zo-
stały jednoznacznie określone i nie ma potrzeby ustalania tej wielkości, a plan nie
wprowadza ograniczeń związanych z rodzajem paliw płynnych, które mają być skła-
dowane w stacji paliw. Skoro zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zago-
spodarowania terenu określała rodzaj inwestycji (baza paliw) i wymienione wyżej wa-
runki wynikające z ustaleń planu miejscowego, to istniały wystarczające podstawy do
sądowej oceny zgodności tej decyzji z planem miejscowym.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dos-
trzegł, że jak trafnie wskazano w rewizji nadzwyczajnej, w postępowaniu o ustalenie
warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegają badaniu warunki
techniczne, jakim powinna odpowiadać inwestycja (np. wyrok NSA z dnia 18 lutego
1997 r., II SA/Wr 1209/96). Z tego względu ustalenie ,,planowanego obrotu ilościo-
wego bazy ze wskazaniem gatunków paliwa, które będą składowane i ilościowych
proporcji poszczególnych gatunków paliwa" nie było konieczne dla ustalenia warun-
ków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji bazy paliw. Ustalenia te mogą
być natomiast doniosłe na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w tym zwłasz-
cza na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================