Wyrok z dnia 21 stycznia 1998 r.
III RN 108/97

Nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów przezna-
czonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych,
czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z ro-
botami budowlanymi (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo
budowlane, Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej
Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 1998 r. sprawy ze skargi Andrzeja
L. i Piotra L. na decyzję Wojewody K. z dnia 22 listopada 1996 r. [...] w przedmiocie
rozbiórki obiektu budowlanego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa
Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek
Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 maja 1997 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Ad-
ministracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponownego rozpozna-
nia.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Urzędu Rejonowego w B.Z. decyzją z dnia 2 października 1996 r.
[...], wydaną na podstawie art. 48, art. 52 i art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 KPA, naka-
zał Andrzejowi L. oraz Piotrowi L. rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali stalowej
położonej na działce [...] w Z. w gminie B.-Z. w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r. W
uzasadnieniu tej decyzji podano, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono,
że na wymienionej wyżej działce, która stanowi własność Przedsiębiorstwa

- 2 -

Innowacyjnego ,,S." w B.-Z. przy ul. W., wybudowana została hala o konstrukcji sta-
lowej i wymiarach 29,40 m. x 12.45 m. i wysokości 3,60 m. W tej sytuacji wszczęte
zostało z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, w trakcie którego przeprowa-
dzone zostały w dniu 16 września 1996 r. oględziny na terenie przedmiotowej działki
z udziałem Andrzeja L., współwłaściciela działki, które potwierdziły, że przedmiotową
halę wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została
utrzymana w mocy wydaną z upoważnienia Wojewody K. decyzją Dyrektora Wy-
działu Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 22 listopada 1996
r. [...]. Na tę decyzję Andrzej L. oraz Piotr L. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, wnosząc o jej
uchylenie jako naruszającej przepisy prawa materialnego i prawa procesowego. W
uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że skarżący prowadzą remont
budynku produkcyjno-administracyjnego, który znajduje się na tej samej działce po-
łożonej w Z. w gminie B.-Z. przy ul. W. W związku z tym na okres prowadzonego
remontu wybudowali wspomnianą halę o konstrukcji stalowej, jako obiekt tymczaso-
wy, w celu składowania towarów i materiałów niezbędnych do prowadzenia remontu.
O zakresie prowadzonego remontu skarżący powiadomili właściwe organy nadzoru
budowlanego pismem z dnia 22 listopada 1996 r., które stanowiło równocześnie
formalne zgłoszenie prowadzonych, rozpoczętych już wcześniej prac remontowych.
Skoro więc, zdaniem skarżących, prowadzą oni na powyższej działce roboty bu-
dowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, to stosownie do pos-
tanowienia art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie byli oni obowiązani
ubiegać się o pozwolenie budowlane na wzniesienie na tej działce obiektu przezna-
czonego do czasowego użytkowania w okresie realizacji robót budowlanych znajdu-
jącego się tam budynku produkcyjno-administracyjnego. Tym bardziej, że wzniesiona
przez skarżących na tej działce hala ma wszelkie znamiona obiektu tymczasowego w
rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, bowiem nie posiada fundamentów, ani
murów ścian nośnych i zewnętrznych, jest posadowiona na płytach drogowych,
wsparta o podkłady drewniane, umieszczona jest w sąsiedztwie remontowanego
obiektu, posiada skręcane ściany blaszane i jest przeznaczona do użytkowania wy-
łącznie w okresie remontu. W skardze zarzucono, że organy prowadzące postępo-
wanie i oględziny obiektu: ,,nie zadbały o szczegółowe określenie stanu prac re-

- 3 -

montowych w istniejącym obiekcie, jego kubaturze, potrzeb produkcyjnych skarżą-
cych, koniecznej powierzchni magazynowej dla posiadanego mienia i materiałów
budowlanych" i na tej podstawie zarzuciły naruszenie art. 7 § 1 KPA. W odpowiedzi
na skargę Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. podniósł, że
rodzaj i zakres zamierzonego przez skarżących remontu, a także sposób wykonania
planowanych robót powinien być zgłoszony właściwemu organowi nadzoru budowla-
nego przed zamierzonym terminem rozpoczęcia tych prac (art. 30 ust. 1 i ust. 2
ustawy - Prawo budowlane), a do ich wykonania wolno przystąpić dopiero po upływie
30 dni od dnia doręczenia takiego zgłoszenia, jeżeli właściwy organ nie sprzeciwi się
prowadzeniu zamierzonych prac. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący
dokonali zgłoszenia remontu już w trakcie jego trwania, dopiero pismem z dnia 22
listopada 1996 r., czyli w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie przez organ
drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę podkreśla się także, że wskazana przez
skarżących charakterystyka cech wybudowanej hali nie przesądza jeszcze o jej
charakterze - jako tymczasowym obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5
ustawy - Prawo budowlane, a ponadto zwrócono uwagę, że już po wydaniu zaskar-
żonej decyzji przez organ drugiej instancji, skarżący wybudowali na tej samej działce
nową halę oraz wznieśli ogrodzenie bez wymaganego zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Kra-
kowie wyrokiem z dnia 12 maja 1997 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzy-
maną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd
Administracyjny podniósł w szczególności, że kwestionowana decyzja jest co naj-
mniej przedwczesna, bowiem organ orzekający w sprawie w ogóle nie ustosunkował
się do przedłożonej przez skarżących obszernej opinii biegłego sądowego, w której
ustalono, że istotnie w danym wypadku chodzi o tymczasowy obiekt budowlany. Po-
nadto należało również wziąć pod uwagę, że także sami skarżący w toku postępo-
wania jednoznacznie deklarowali, że wybudowana przez nich hala ma charakter
obiektu tymczasowego, przeznaczonego na przechowywanie towarów znajdujących
się w obiekcie głównym w okresie remontu, o którym powiadomili organy nadzoru
budowlanego w dniu 22 listopada 1996 r. W konsekwencji, na tej podstawie Naczelny
Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania w rozpoznawanej sprawie
naruszone zostały przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 KPA.

- 4 -

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 12 listopada 1997 r. [...]
złożył rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, w której zarzucił rażące naruszenie prawa, a w szczególności: art. 28 i art.
29 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 - poprzez przyjęcie ustalenia, że budowa tzw. tymczasowego
obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a w konse-
kwencji dokonania rozszerzającej wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy -
Prawo budowlane, który ma charakter wyjątku od zasady; art. 48 ustawy - Prawo
budowlane - wobec przyjęcia, że w danym wypadku budowa tymczasowego obiektu
budowlanego nie była przejawem samowoli budowlanej; a także art. 22 ust. 2 pkt 3
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.) w związku z art. 77 § 1 KPA - wobec postawienia organom admi-
nistracji publicznej podejmującym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zarzutu, że nie
ustosunkowały się one do opinii biegłego sądowego, pomimo że opinia ta została
przedstawiona przez stronę skarżącą dopiero w postępowaniu przed Naczelnym Są-
dem Administracyjnym. Na tej podstawie rewizja nadzwyczajna zarzuca także, że w
rażący sposób naruszono w niniejszej sprawie zasadę względnej trwałości decyzji
administracyjnych (art. 16 § 1 KPA) i zasadę sądowej kontroli legalności decyzji ad-
ministracyjnych (art. 16 § 2 KPA oraz art. 21 ustawy o NSA) oraz na podstawie art.
57 ust. 2 ustawy o NSA wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w War-
szawie-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczaj-
nej podniesiono w szczególności, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w
niniejszej sprawie został oparty ,,na bliżej nieznanej opinii biegłego (przestawionej
przez stronę skarżącą dopiero w fazie postępowania przed NSA i której to opinii brak
jest w aktach nadesłanych przez ten Sąd)...". Ponadto w rewizji nadzwyczajnej zwró-
cono uwagę, że art. 28 - art. 30 ustawy - Prawo budowlane wyraźnie określają w ja-
kich wypadkach obiekty budowlane mogą być traktowane jako tymczasowe i nie wy-
magają pozwolenia na budowę. Art.29 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane sta-
nowi przy tym wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Z
tej przyczyny, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, przepis ten wymaga wykładni ścieś-
niającej, skoro obiekty, o których mowa w tym przepisie, mają być uważane za ,,po-
mocne" w realizacji określonych robót budowlanych. Tymczasem sporny obiekt bu-

- 5 -

dowlany nie mógł być zakwalifikowany jako: ,,związany z prowadzonymi robotami
remontowanymi". Odmienne stanowisko w tej sprawie prowadzić musiałoby do
wniosku, że samowola budowlana w zakresie budowy tymczasowych obiektów bu-
dowlanych nie będących obiektami, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 i pkt 5
ustawy - Prawo budowlane, nie jest objęta sankcjami przewidzianymi w ustawie -
Prawo budowlane. Wreszcie, w rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że nawet w wy-
padku zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego jako tzw. tymczasowego
obiektu budowlanego, jak to w rozpoznawanej sprawie uczynił Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny, należało zbadać: ,,czy obiekt wybudowany przez stronę skarżącą był
przedmiotem samowoli budowlanej, a jeżeli tak - co ustaliły organy budowlane w
sposób nie budzący wątpliwości - to, czy istniały podstawy do wydania nakazu roz-
biórki w tym stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w dniach wydania decyzji obu
instancji". W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną Piotr i Andrzej L. podnieśli, że
zaskarżony wyrok nie ma charakteru definitywnego rozstrzygnięcia w sprawie, ale
jedynie wskazuje, że organy w toku postępowania nie ustaliły jaki charakter ma
wzniesiony sporny obiekt, a w tej sytuacji decyzja nakazująca jego rozbiórkę była
przedwczesna. W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną podniesiono ponadto, że po
pierwsze - zainteresowani nigdy nie twierdzili, że wzniesiony przez nich obiekt bu-
dowlany jest tzw. tymczasowym obiektem budowlanym w znaczeniu, o którym mowa
w art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a po drugie - że trudno znaleźć uza-
sadnienie dla tezy rewizji nadzwyczajnej, jakoby zaskarżony wyrok naruszał art. 48
ustawy Prawo budowlane, bowiem z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, że Na-
czelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż budowa tzw. tymczasowego
obiektu budowlanego nie może być przejawem samowoli budowlanej. Natomiast w
odpowiedzi tej przyznano, że opinia biegłego została przedstawiona dopiero podczas
postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ale w toku tego
postępowania Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach,
jak to ujęto: ,,nie raczył się do niej ustosunkować".

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.

- 6 -

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze
zm.) stanowi, że przez tzw. roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także
prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budow-
lanego (art. 3 pkt 7). W zasadzie roboty budowlane można podjąć dopiero na pods-
tawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy Prawo budow-
lane). Jednakże w sytuacji, gdy mają one na celu remont istniejących obiektów bu-
dowlanych, ich podjęcie wyjątkowo nie wymaga wprawdzie takiego pozwolenia (art.
29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), ale jest dopuszczalne dopiero po uprzed-
nim dokonania tzw. zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego (art. 30
ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zgłoszenia takiego należy dokonać przed
zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania tych robót
można przystąpić dopiero, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia
właściwy organ nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budow-
lane). Pozwolenia na budowę nie wymagają także tzw. obiekty przeznaczone do
czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 3
ustawy Prawo budowlane), ale z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że cho-
dzi w tym wypadku wyłącznie o obiekty, których istnienie funkcjonalnie i czasowo
powiązane jest z robotami budowlanymi; a roboty budowlane zawsze wymagają bądź
pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane), bądź zgłoszenia (art. 30
ustawy Prawo budowlane). Ponadto w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane jest
mowa także o tzw. tymczasowym obiekcie budowlanym, jako obiekcie budowlanym
przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości
technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także
obiekcie budowlanym nie połączonym trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne,
pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki
pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Nato-
miast art. 29 ust. 1 pkt 5 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:
,,tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wysta-
wowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach
przeznaczonych na ten cel". Wynika stąd wyraźnie, że oba przytoczone przepisy
dotyczące tzw. tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1
pkt 5 ustawy Prawo budowlane) mają charakter szczególny i z tej przyczyny powinny

- 7 -

być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae).
Z kolei art. 1 pkt 12 lit. a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo
budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz.U. Nr
111, poz. 726) do ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostało dodatkowo posta-
nowienie art. 29 ust. 1 pkt 5a, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga
budowa tzw. tymczasowych obiektów budowlanych, które nie są połączone trwale z
gruntem i są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie
określonym w uprzednim zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 tej ustawy, ale
nie później aniżeli w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w tym
zgłoszeniu.
W toku postępowania w rozpoznawanej sprawie ustalono w sposób bezs-
porny, że skarżący podjęli roboty budowlane w budynku położonym na stanowiącej
ich własność działce o numerze ewidencyjnym 169/1 w Z. w gminie B.-Z. bez doko-
nania wymaganego ustawą uprzedniego zgłoszenia tych robót właściwemu organowi
budowlanemu. Zgłoszenia takiego dokonano już w czasie kiedy roboty budowlane
były prowadzone i to dopiero w dniu 22 listopada 1996 r., tzn. w dniu, w którym Dy-
rektor Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K., jako organ II
instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę hali wybudowanej samowolnie przez
skarżących. Tym samym skarżący w rażący sposób naruszyli bezwzględnie obowią-
zujące postanowienia art. 30 ustawy Prawo budowlane, które dotyczą zasad i trybu
zgłaszania robót budowlanych. W tej sytuacji, zarzut rewizji nadzwyczajnej, że zas-
karżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego rażąco narusza postanowienia
art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 3, a w konsekwencji także art. 48 ustawy Prawo budowlane,
jest w pełni uzasadniony. Tym bardziej, że art. 48 ustawy Prawo budowlane stwier-
dza kategorycznie, że właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego
wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Wzniesiona przez skarżących na przedmiotowej działce hala stalowa, w świetle
obowiązujących w owym czasie przepisów prawnych, nie mogła być bowiem zali-
czona ani do kategorii tzw. obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w
trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane),
skoro skarżący w ogóle nie zgłaszali zamiaru podjęcia robót budowlanych, ani też nie
mieściła się ona w ściśle prawnie zdefiniowanej kategorii tzw. tymczasowych

- 8 -

obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy
Prawo budowlane. Potwierdzają to zresztą sami skarżący w swej odpowiedzi na re-
wizję nadzwyczajną pisząc, iż: ,,(...) nigdy nie twierdzili, że wzniesiony przez nich
obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym określonym w art. 29 ust. 1 pkt 5
wyżej wymienionej ustawy (...)".Nawiasem mówiąc, w wyniku ustawy nowelizującej z
dnia 22 sierpnia 1997 r., aktualnie w art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo budowlane
znalazło się ponadto postanowienie, w myśl którego nie wymaga także pozwolenia
na budowę, jednak wymaga uprzedniego zgłoszenia, budowa tzw. tymczasowych
obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do roz-
biórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie
później aniżeli w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgło-
szeniu (art. 29 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budow-
lane).
Trafny jest również zarzut rewizji nadzwyczajnej w kwestii naruszenia przez
Naczelny Sąd Administracyjny przepisów art. 22 ust. 2 pkt 3 oraz art. 59 ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 77 § 1 KPA, wobec oparcia
przez Sąd oceny legalności i w rezultacie uchylenia zaskarżonych decyzji adminis-
tracyjnych w uwzględnieniu zarzutu skarżących, że organy administracyjne podej-
mując te decyzje nie wzięły pod uwagę opinii biegłego, pomimo że opinia ta przedło-
żona została dopiero w postępowaniu przed tym Sądem.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 Kon-
stytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483)
oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywil-
nego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o
postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o
kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
43, poz. 189) w związku z art. 39313 § 1 KPC orzekł, jak w sentencji.
========================================