Wyrok z dnia 25 stycznia 1995 r.
III ARN 77/94

Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944
r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jednolity tekst: Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13
ze zm.) nie ustanowił przepisów modyfikujących zasady podziału nieruchomości
ziemskiej dokonanego przed 1 września 1939 r. W szczególności nie upoważnił
on organów administracji rolnej do zastępowania sądów w orzekaniu w sprawie
zmiany tytułów własności "bez zezwolenia władzy państwowej" w rozumieniu art.
1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. w
sprawie przenoszenia własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. RP Nr 73, poz.
428).

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski, Walerian Sanetra (sprawozdawca), Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po
rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 1995 r. sprawy ze skargi Władysława R. na decyzję
Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 19 października 1993 r. [...] w
przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa, na skutek rewizji
nadzwyczajnej wniesionej przez Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

U z a s a d n i e n i e

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, orzeczeniem z dnia 26 lipca 1949 r., [....]
postanowił (pkt 2) uznać, że nieruchomość ziemska B. o obszarze 16.4881 ha lwh 516
w gminie katolickiej B. oraz nieruchomość "[...] i Spółka cegielna i młyn. Spółka
komandytowa w O. k/O.", stanowiąca własność Edwarda, Andrzeja, Mariana i Gabrieli
R. przeszła na własność Państwa na cele reformy rolnej. Jako podstawę prawną
przejęcia powołano art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia
Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jednolity
tekst: Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz art. 1 rozporządzenia tymczasowego
Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności
nieruchomości ziemskich (Dz. U. R. P. Nr 73, poz. 428). W uzasadnieniu orzeczenia
wskazano między innymi, że ugoda sądowa z dnia 18 lipca 1937 r. w przedmiocie
podziału dóbr B.-.Ł.-O., zawarta została bez wymaganego zezwolenia władz adminis-
tracyjnych, co powoduje, że nie wywiera skutków prawnych w odniesieniu do przepisów
o reformie rolnej. Z tych przyczyn nieruchomość "[...] i Spółka, cegielnia i młyn. Spółka
komandytowa w O. k/O." (bez podania jej charakteru i obszaru), należąca do osób
będących jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości B.-Ł.-O., przeszła na
własność państwa na cele reformy rolnej.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, po rozpatrzeniu wniosku
Władysława R. o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej orzeczenia Ministra Rol-
nictwa i Reform Rolnych z 29 lipca 1949 r., decyzją z dnia 19 października 1993 r., [...]
na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia jego nieważności. W
uzasadnieniu decyzji powtórzone zostały argumenty zawarte w motywach orzeczenia z
19 lipca 1949 r.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 19 paź-
dziernika 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia
16 czerwca 1994 r., [...].
Wyrok ten rewizją nadzwyczajną zaskarżony został przez Ministra Sprawiedli-
wości, który zarzucił mu rażące naruszenie art. 5, 77 § 1, 107 § 3, 207 § 5 k.p.a., art. 2
ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, art. 1
rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z 1 września 1919 r. normującego
przenoszenie własności nieruchomości ziemskich i na podstawie art. 210 k.p.a. wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej przejścia na własność państwa
nieruchomości "[...] i Spółka, cegielnia i młyn. Spółka komandytowa w O. k/O." na cele
reformy rolnej i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do
ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości podnosi, że NSA
przyjął, iż nieruchomość "[...] Spółka, cegielnia i młyn. Spółka komandytowa w O. k/O."
wchodziła w skład kompleksu ziemskiego B.-Ł.-O. Skoro zaś władze administracyjne
nie zezwoliły na podział (art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z 1
września 1919 r.), to zawarta ugoda nie powoduje skutków prawnych w odniesieniu do
dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W istocie jednak przedmiotowa
nieruchomość nie wchodziła w skład kompleksu ziemskiego B.-Ł.-O. Stanowiła ona
oddzielną nieruchomość o obszarze 7,0186 ha, objętą osobnym Lwh 751 ks. gminy
katolickiej O. przy Sądzie Grodzkim w K. (wykaz hipoteczny). Właścicielem majątku
ziemskiego B.-Ł.-O., którego dotyczyła ugoda sądowa z dnia 18 lipca 1937 r. byli
Edward i Marian R., natomiast "Spółka należała poza wymienionymi, także do Edwarda
i Ewy R.".
Ponadto - według Ministra Sprawiedliwości - z pisma Tymczasowego Zarządu
Państwowego na Województwo K. z dnia 14 czerwca 1945 r., [...] oraz protokołu z dnia
12 czerwca 1945 r. wprowadzenia (po działaniach wojennych) na podstawie ustawy z
dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17, poz. 97 ze
zm.) udziałowców spółki w posiadanie "przedsiębiorstwa przemysłowego: młyn i
cegielnia w O." wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru rolnego (t.
II. k. 37 i 38 akt administracyjnych).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia nieważ-
ności zaskarżonej decyzji mimo, iż decyzja ta zapadła bez dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie istnienia przesłanek dających
podstawę do uznania, że nieruchomość "[...] i Spółka, cegielnia i młyn. Spółka
komandytowa w O. k/O." podlega przejęciu na cele reformy rolnej w trybie dekretu z 6
września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Ponadto rewidujący zarzuca wyrokowi NSA, że Sąd ten uzasadniając swoje
rozstrzygnięcie nie ustosunkował się do wynikających z akt administracyjnych dowodów
wskazujących, iż udziałowcami przedmiotowej Spółki były jeszcze inne osoby, aniżeli
właściciele majątku ziemskiego B.-Ł.-O., że stanowiła ona odrębną nieruchomość
mającą oddzielny Lwh oraz miała charakter przemysłowy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są trafne. W szczególności zasadny jest zarzut, iż
NSA orzekł o braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo, iż
decyzja ta zapadła bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z wyroku
Sądu wynika także, że nie wyjaśnił on wszystkich istotnych okoliczności, od ustalenia
których zależy trafność stwierdzenia, czy decyzja podjęta swego czasu przez Ministra
Rolnictwa i Reform Rolnych (z 26 lipca 1949 r.) odpowiadała obowiązującemu wówczas
prawu, czy też podjęta została z jego przekroczeniem. W uzasadnieniu swojego wyroku
NSA w gruncie rzeczy ograniczył się do powtórzenia stwierdzeń i argumentacji
zawartych w kwestionowanym orzeczeniu (decyzji) Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych
z 29 lipca 1949 r. Zdaniem tego Sądu z kwestionowanej decyzji "wynika w sposób
niewątpliwy, że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład kompleksu ziemskiego
B.-Ł.-O. o pow. 1008 ha, którego współwłaścicielami byli Edward i Marian R.". Z
twierdzeniem tym nie sposób się nie zgodzić, gdyż jest zrozumiałe, że podstawą
rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie mogły być inne przesłanki
faktyczne i prawne niż te, które uznał on za odpowiadające rzeczywistemu stanowi
faktycznemu i prawnemu leżącemu u podłoża podjętej przez niego decyzji. To jednak,
że treść orzeczenia jest zgodna z ustaloną w nim w sposób werbalny, podstawą
faktyczną, nie może przecież przesądzać o "niewątpliwej" prawidłowości ustaleń
faktycznych i prawnych, a konkretnie o tym, iż sporna nieruchomość wchodziła w sensie
prawnym w skład kompleksu ziemskiego B.-Ł.-O.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku pisze ponadto, iż "trafnie
podkreślono w decyzji, że nie nastąpiło skuteczne prawne wydzielenie w 1937 r.
majątku "[...] i Spółka, cegielnia i młyn w O. k/O.", skoro władze administracyjne nie
zezwoliły na podział... i zawarta ugoda nie powoduje skutków prawnych w odniesieniu
do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej". NSA przyjmuje tu stanowisko - co trudno
zaakceptować - wyrażone w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, nie
ustosunkowając się jednocześnie do stwierdzeń, dowodów i argumentacji strony
powodowej, która w sposób bezpośredni i pośredni starała się wykazać, iż wymóg
zgody ze strony władz administracyjnych nie został naruszony, a to dlatego, iż doszło
do zawarcia ugody przed sądem polubownym, która następnie stała się podstawą wpisu
do ksiąg wieczystych na podstawie uchwały Sądu Okręgowego w W. (1 tab. 444/37).
Zdaniem strony skarżącej należy przyjąć, że doszło do podziału nieruchomości w
wyniku "podziału dokonywanego przez instytucje państwowe lub przez państwo
upoważnione" (art. 2 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września
1919 r.) i że wobec tego przepis o konieczności uzyskania zgody władz
administracyjnych nie został naruszony. W jednych ze swych pism strona ta wywodzi,
że dołączenie do akt wymaganego zezwolenia władz zarządził Sąd Okręgowy w W. po
myśli art. IX przepisów wprowadzających k.p.c. (w brzmieniu z 1933 r., Dz. U. R. P. Nr
62, poz. 461), według którego "wyroki sądu polubownego i ugody zawarte przed tym
sądem, gdy chodzi o przeniesienie prawa własności nieruchomości ziemskiej... są
wykonalne dopiero po złożeniu przez stronę dowodu zgody właściwych władz
ziemskich, jeśli przedmiotem wyroku lub ugody jest czynność prawna wymagająca
według przepisów obowiązujących zezwolenia tych władz". Strona skarżąca na tej
podstawie argumentuje, że dopiero po dołączeniu wymaganego zezwolenia Sąd
Okręgowy w W. mógł stwierdzić wykonalność odnośnej ugody zawartej przed Sądem
Polubownym i nadać jej klauzulę wykonalności, którą Sąd ten w swojej uchwale z dnia
30 października 1937 r. (L.tab.444/37) powołuje. Jej zdaniem klauzula wykonalności
jest nieodpartym dowodem, iż oddzielenie wchodzących w grę parceli w miejscowości
O. nastąpiło na podstawie zezwolenia właściwych władz w 1937 r.
Strona skarżąca w toku dotychczasowego postępowania kwestionowała także
prawidłowość zastosowania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych przepisu art. 1
rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z 1 września 1919 r., z uwagi na sposób
unormowania w nim problematyki "zezwoleń władzy państwowej" na przeniesienie
własności nieruchomości ziemskiej. W myśl art. 2 tego rozporządzenia w wymienionych
w nim przypadkach zezwolenie władzy państwowej nie jest wymagane. Natomiast art. 8
rozporządzenia przewidywał, że zmiany tytułu własności, z wyłączeniem wypadków
przewidzianych w art. 2, dokonane z pominięciem lub niezgodnie z decyzją właściwej
władzy są nieważne. O nieważności orzekają właściwe sądy na skutek powództwa
właściwych urzędów ziemskich. Sposób ujęcia w tym przepisie skutków naruszenia
wymogu uzyskania zezwolenia władzy państwowej, zdaje się wskazywać, iż nie
zastosowano w nim konstrukcji nieważności bezwzględnej, co oznacza, iż o
nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej nie można mówić, gdy w tej
sprawie - na podstawie przytoczonego art. 8 rozporządzenia tymczasowego - nie
zapadło orzeczenie właściwego sądu. Dla wykładni tego przepisu - na tle
rozpoznawanej sprawy - nie bez znaczenia jest to, iż według art. 2 dekretu o
przeprowadzeniu reformy rolnej nieważne są wszystkie prawne i fizyczne działy nieru-
chomości ziemskich, wymienionych w jego art. 2 ust. 1 pkt e, dokonane po dniu 1
września 1939 r. Oznacza to tym samym, że dekret ten nie wprowadza jakichś włas-
nych reguł, które modyfikowałyby zasady normujące działy nieruchomości ziemskich
dokonane przed 1 września 1939 r. W szczególności nie upoważnił on organów ad-
ministracji rolnej (ziemskiej) do zastępowania sądów w wydawaniu orzeczeń w sprawie
nieważności zmiany tytułów własności (ich unieważniania) bez wymaganego zezwo-
lenia władzy państwowej". Nic więc dziwnego, że w decyzji Ministra Rolnictwa i Reform
Rolnych z 29 lipca 1949 r. nie powołano orzeczenia sądu, z którego wynikałoby, iż
orzekł on o nieważności ugody zawartej w 1937 r., lecz ograniczono się w niej do dość
enigmatycznego stwierdzenia, że "ugoda ta jako zawarta bez zezwolenia władz
ziemskich nie powoduje skutków prawnych w odniesieniu do przepisów o reformie
rolnej". Za bezzasadne należy przy tym uznać powołanie się w tej decyzji - w kontekście
analizowanej kwesti - na przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o
wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1926 r., Nr 1, poz. 1), gdyż brak było podstaw
do przyjęcia, że zasady przeprowadzania reformy rolnej na podstawie dekretu PKWN z
6 września 1944 r. mogą być w jakimś zakresie uzupełniane przez stosowanie
przepisów o wykonywaniu reformy rolnej z okresu przed II wojną światową; do reguł
ustalonych przed wojna nie odsyłał dekret z 1944 r., a ponadto przedwojenna reforma
rolna przeprowadzona była na zupełnie innych zasadach, co wykluczało przenoszenie
ich na grunt regulacji powojennych.
Dotychczasowe rozważania wskazują, że NSA nie dokonał - wbrew wnioskom
wynikającym z pism składanych przez stronę skarżącą oraz z pozostałego materiału
dowodowego sprawy - ustaleń i wiarygodnej oceny tego, czy zgoda, o której mowa w
art. 1 rozporządzenia tymczasowego z 1 września 1919 r., została wydana przez
właściwe władze ziemskie. Wskazują one także, iż nie dokonał on ustaleń w kwestii
prawidłowości wykładni i zastosowania przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w
rozważanej sprawie przepisów rozporządzenia tymczasowego z 1 września 1919 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął się w ogóle zarzutami skargi, z których
wynika, że dział sądowy z 1937 r. odnosił się tylko do majątku ziemskiego O., natomiast
nie dotyczył gruntów spółki "[...] cegielnia i młyn", która według stwierdzeń skargi "była
oddzielną nieruchomością, nie związaną z majątkiem ziemskim i nie wchodzącą do
majątku ziemskiego", NSA całkowicie pominął tu stwierdzenia zawarte w pismach
Wydziału Geodezji i Gospodarki Ziemią Urzędu Wojewódzkiego w B.-B. z dnia 17
grudnia 1991 r. (t.II, k. 4) oraz z dnia 14 lutego 1992 r. (t. II, k. 35), z których wynika, że
grunty spółki "[...] i Spółka cegielnia i młyn" były oddzielną nieruchomością, nie
związaną z majątkiem ziemskim O.-Ł.-B. (osobne Lwh) i wobec tego nie zachodziła
potrzeba ich wydzielenia. Ponieważ kwestia ta, z uwagi na twierdzenie zawarte w
decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 29 lipca 1949 r., że wydzielenie prawne w
1937 r. z dóbr B.-Ł.-O. było nieskuteczne oraz że nieruchomość "[...] i Spółka, cegielnia
i młyn". Spółka komandytowa w O. k/O." powinna być traktowana jako część
nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej, ma zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem tej decyzji,
należało ją poddać szczegółowej analizie zarówno od strony faktycznej, jak i prawnej,
czego NSA nie uczynił. Uznanie, że grunty spółki "[...] i Spółka, cegielnia i młyn"
stanowią odrębną nieruchomość ziemską oznacza, iż nie mogły one przejść na cele
reformy rolnej z uwagi na ich obszar, co oznaczałoby, że decyzja Ministra Rolnictwa i
Reform Rolnych z 29 lipca 1949 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów
dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny pominął w swych ustaleniach także kwestie zwią-
zane z oceną, czy z uwagi na rodzaj działalności prowadzonych na gruntach spółki "[...]
i Spółka, cegielnia i młyn" mogła być ona uznana za nieruchomość rolną w rozumieniu
przepisów dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na gruntach tych
prowadzone było "przedsiębiorstwo" ("działalność typu przemysłowego") czego
dowodem - w sposób pośredni - jest (między innymi) pismo Tymczasowego Zarządu
Państwowego na Województwo K. z dnia 4 czerwca 1945 r. oraz protokół z dnia 12
czerwca 1945 r. wprowadzenia udziałowców Spółki w posiadanie "przedsiębiorstwa
przemysłowego: młyn i cegielnia w O." (t. I, k. 37, 38).
Według art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na
cele reformy rolnej mogły być przeznaczone nieruchomości ziemskie, stanowiące
własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny
przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych (z przez-
naczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu). Przy wykładni pojęcia "nierucho-
mości ziemskiej" nie można pomijać normatywnego kontekstu systemowego. Pojęcie to
powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a
zwłaszcza w nawiązaniu do przepisu art. 1 ust. 2 dekretu z 1944 r., który ustala, dla
realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej.
Wśród nich (art. 1 ust. 2) wymienia się między innymi "zarezerwowanie odpowiednich
terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu
ośrodków dla podnoszenia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz
przemysłu rolnego". Na spornej nieruchomości prowadzona była działalność
przemysłowa, a wobec tego nie mogła ona być dopiero rezerwowana (jako teren) dla
przemysłu rolnego. Ponadto prowadzona była na niej działalność, którą trudno
identyfikować w całości z "przemysłem rolnym". Uwzględniając charakter spornej
nieruchomości "[...] i Spółka, cegielnia i młyn" między innymi na podstawie
rozumowania a contrario z przytoczonego przepisu można starać się wyprowadzać
wniosek, iż nie powinna ona była być traktowana jako "nieruchomość ziemska" w
rozumieniu dekretu z 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej. Tak też, jako nieru-
chomość nie będąca nieruchomością ziemską, była ona traktowana przez władze
administracyjne w początkowym okresie, o czym świadczą ich oświadczenia uznające
ją za nieruchomość służącą celom przemysłowym, a także podejmowanie przez nie
działań zmierzających do zastosowania wobec niej przepisów o upaństwowieniu
przedsiębiorstw (t. II, k. 10).
W działaniach tych, w sposób pośredni wyraża się określony sposób wykładni
przepisów dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który jest zgodny z jej
normatywnie wyrażanym celem oraz literą i który należy uznać za prawidłowy. Nie ma
natomiast uzasadnienia dla traktowania, jako jedynie wiarygodnego i miarodajnego,
tego sposobu wykładania przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej, który został przyjęty przez władze administracji rolnej na przełomie lat
czterdziestych i pięćdziesiątych. Co więcej, w wykładni tej znalazły odzwierciedlenie
dążenia i działania polityczne znamienne dla tamtego okresu, które nie mogły i nie
mogą stanowić uzasadnienia dla akceptacji poglądu, iż wynikający z nich sposób
rozumienia norm prawnych, a w następstwie tego podejmowane na tej podstawie
decyzje, mieściły się w ramach dopuszczalnej interpretacji prawa.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. orzekł
jak w sentencji.

========================================