Wyrok z dnia 11 stycznia 1995 r.
III ARN 76/94

Uchwała rady gminy ustanawiająca wysokość podstawowych stawek
czynszu w komunalnych lokalach użytkowych, podjęta po dniu wejścia w życie
ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 32,
poz. 190) może być - w zależności od swej podstawy prawnej, treści, sposobu w
jakim została podjęta i innych okoliczności -bądź dyrektywą o kierunkach działa-
nia zarządu gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) bądź aktem generalnym
z zakresu administracji publicznej stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Janusz Łętowski, Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 1995 r. sprawy ze skargi
Andrzeja Z. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 1993 r., [...] w przed-
miocie ustalenia wysokości stawki podstawowej czynszu, na skutek rewizji nadzwy-
czajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 12 lipca 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Andrzej Z., adwokat posiadający indywidualną kancelarię adwokacką na terenie
miasta S., zaskarżył na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) do Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25
stycznia 1993 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki podstawowej czynszu na rok
1993 w komunalnych lokalach użytkowych na terenie m. S. W uzasadnieniu skargi
podał, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, gdyż upoważnienie dla rad gmin do
ustalania miesięcznych stawek czynszu najmu lokali użytkowych w granicach stawek
określonych przez Radę Ministrów, wygasło z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23
marca 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 32, poz. 190). Uchwała
Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 1991 r. podjęta została - zdaniem skarżącego -
bez upoważnienia ustawowego, także i z tego względu, że upoważnienie generalne do
stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, wynikające z art. 40 ustawy o
samorządzie terytorialnym może wynikać albo z upoważnień szczególnych,
wynikających z odrębnych ustaw - co w sprawie nie miało miejsca - albo z prawa
stanowienia przepisów gminnych, do kategorii których nie można przecież zaliczyć
uchwały o wysokości stawek czynszu lub wreszcie z wynikającego z ust. 3 art. 40
ustawy samorządowej, prawa wydawania tzw. przepisów porządkowych w sprawach
enumeratywnie wyszczególnionych w tym przepisie. Z akt sprawy wynika, że przed
wniesieniem skargi wyczerpane zostały przez skarżącego możliwości usunięcia przez
organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej stwierdzonych naruszeń
prawa w kwestionowanej przez niego uchwale.

Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wnosił o oddalenie skargi, przyznając
wprawdzie, że ustalanie bazowych stawek czynszu najmu nie podlega obecnie regla-
mentacyjnej działalności organów administracji publicznej, jednakże w jego mniemaniu
kwestionowana uchwała Rady Miejskiej wydana została na innej podstawie prawnej, a
mianowicie tej, jaka wynika z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej. Przeciwnik
skargi reprezentuje pogląd, że zaskarżona uchwała stanowi jeden z elementów
cywilno-prawnego mechanizmu zmiany wysokości stawek czynszu komunalnych lokali
użytkowych, w tym również umowy najmu zawartej między skarżącym a Administracją
Budynków Komunalnych w S., gdyż umowa ta przewidywała upoważnienie dla
wynajmującego do dokonywania podwyżek stawek czynszu odpowiednio do wysokości
podstawowych stawek czynszu, ustalonych przez Radę Miejską. Odpowiedź na skargę
wyraża pogląd, że uchwała stanowi tzw. "akt kierownictwa wewnętrznego", tzn. w
istocie dyrektywę stanowiącą o kierunkach działalności zarządu gminy w rozumieniu art.
18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej, a nie akt generalny ustanawiający powszechnie
obowiązujące przepisy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z
dnia 12 lipca 1994 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z prawem. W
ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S.
nie jest aktem "wewnętrznym", regulującym działalność zarządu gminy lub innych
organów jej podporządkowanych ale dotyczy wszystkich członków wspólnoty
samorządowej, ma zatem "moc powszechnie obowiązującą" na obszarze gminy i jako
taka nie mogła być podjęta bez upoważnienia ustawy.
Rewizja nadzwyczajna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zaskarża wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, wnosi o jego
uchylenie i odrzucenie skargi. Zawiera ona m.in. następujące zarzuty prawne przeciwko
rozstrzygnięciu zawartemu w zaskarżonym wyroku:
a) sprzeczność zaskarżonego wyroku z wykładnią prawa zawartą w dwóch uchwałach
Sądu Najwyższego, a mianowicie z dnia 11 lutego 1993 r., III AZP 32/93 (OSNCP 1993
z. 7-8 poz. 118) oraz z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92 (OSNCP 1993 z. 7-8 poz.
122), w których SN, niezależnie od odmiennego kontekstu stanu faktycznego wyraził
pogląd, że uchwały rad gmin ustalające wysokość stawki podstawowej czynszu za
najem lokali użytkowych nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu
art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, które mogą być poddany kontroli
sądu administracyjnego;
b) nieuwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uchwała Rady Miasta S. w
tej sprawie stanowi jedynie postanowienie o charakterze dyrektywnym, skierowane do
Zarządu Gminy, a nie do najemców lokali użytkowych, a działanie w tym charakterze
nie stanowi zewnętrznej postaci sprawowania administracji publicznej;
c) przekroczenie granic kognicji sądu administracyjnego, gdyż w sprawie tej Naczelny
Sąd Administracyjny pośrednio zakwestionował jeden z elementów (§ 2) umowy najmu
między stronami, z którego wynikała możliwość niejako "automatycznej" zmiany
wysokości stawek czynszu najmu, do czego upoważniony byłby jedynie sąd cywilny w
razie wszczęcia sporu o wysokość stawek czynszu.
W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną skarżący podtrzymał wszystkie swoje
dotychczasowe zarzuty i twierdzenia oraz dodatkowo podniósł, że kwestionowana
uchwała Rady Miasta S.jest adresowana do wszystkich najemców lokali użytkowych na
obszarze tego miasta, ustanawia zatem przepisy powszechnie obowiązujące, natomiast
Zarządowi Gminy powierza wyłącznie wykonanie uchwały, tzn. ogranicza jego działanie
w tej sprawie do czynności "typowych" dla aktów stanowiących przepisy o
powszechnym lub lokalnym zasięgu, skierowane do nieokreślonej z góry liczby
potencjalnych adresatów.
Przechodząc do oceny zarzutów rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wyraża
pogląd, że zaskarżony wyrok wydany został w sprawie, w której nie zostały wyjaśnione
wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność tę
Sąd Najwyższy był zobowiązany wziąć z urzędu pod rozwagę, niezależnie od zarzutów
rewizji nadzwyczajnej (art. 381 § 1 k.p.c. w związku z art. 206 i art. 211 k.p.a.).
Przekonanie o niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy Sąd Najwyższy wywodzi z
następujących przesłanek:
1) Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wyboru między konkurencyjnymi
względem siebie kwalifikacjami prawnymi kwestionowanej uchwały Rady Miasta S.,
bądź w kategoriach dyrektywy adresowanej do Zarządu Gminy, a określającej kierunki
jego działania bądź jako aktu z zakresu administracji publicznej, nie ujawnił szcze-
gółowych przesłanek pozwalających na opowiedzenie się za jedną z rozważanych tu
możliwości. Nie można bowiem uznać za takie przesłanki szczegółowe ani zawartego w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia, że sprawa unormowana w uchwale
"nie dotyczy wyłącznie wewnętrznej działalności służbowej", ale "dotyczy członków
wspólnoty samorządowej", ani tym bardziej lakonicznej konstatacji, że kwestionowana
uchwała "ma moc powszechnie obowiązującą", zwłaszcza że konstatacja ta nie została
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozwinięta.
Wydaje się być oczywiste, że ocena każdego dokumentu wydanego przez organ
administracji publicznej w kategoriach: decyzji, postanowienia, zaświadczenia,
dyrektywy (zalecenia), bądź aktu generalnego, powinna być dokonana przy uwzględ-
nieniu wszystkich jego elementów, a zwłaszcza treści, podstawy prawnej, formy,
skutków prawnych jakie zamierza wywołać itp. I tak nie przesądza o charakterze
kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w S., jako dyrektywy adresowanej do Zarządu i
stanowiącej o kierunkach jego działalności, samo tylko odwołanie się w treści tej
uchwały do upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie te-
rytorialnym, chociażby z tego względu, że między samą podstawą prawną a treścią
uchwały zachodzi oczywista sprzeczność, gdyż treść ta ukształtowana została w spo-
sób nieomal "typowy" dla aktów generalnych przez użycie takich zwrotów jak "wysokość
stawki...ustala się" lub "stawka ta zostanie podwyższona", "stawka ta zostanie
przeliczona". Ponadto sam zakres działania uchwały dotyczącej wszystkich lokali
użytkowych na terenie miasta S., uwypukla jej "publiczno-prawny" charakter, skoro
Zarząd pozbawiony został jakichkolwiek możliwości różnicowania wysokości stawek w
indywidualnych wypadkach, nawet gdyby istniała ku temu rzeczowa potrzeba a jego
kompetencje ograniczone zostały do czynności wykonawczych z wyraźnym
ograniczeniem ustawowych kompetencji Zarządu do ustalania własnych sposobów
gospodarowania mieniem komunalnym wynikających z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy
samorządowej. Zwłaszcza ta ostatnia okoliczność, mająca istotne znaczenie w sprawie,
nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniona. Ustalanie stawek czynszu
najmu stanowi z pewnością jeden z przejawów gospodarowania komunalnymi lokalami
użytkowymi. Wprawdzie w zakresie realizacji zadań własnych gminy jej zarząd podlega
radzie gminy, to jednak jego ustawowe kompetencje w tym zakresie nie mogą być
przenoszone na jakikolwiek inny organ gminy, nie wyłączając samej rady. Należy
wyrazić wątpliwość, czy stanowienie o podstawowych kierunkach działalności zarządu
w sprawie stawek najmu za lokale użytkowe może polegać na ustanowieniu od
określonej daty jednolitych dla danej aglomeracji stawek czynszu, gdyż taki mechanizm
wdrażania ich do praktyki społecznej sprzeczny byłby z cywilno-prawnym charakterem
zawartych umów i wynikającą z nich pewną swobodą obydwu stron stosunku najmu do
indywidualizacji tych stawek z uwzględnieniem wszystkich zachodzących okoliczności,
w tym standardu i wyposażenia technicznego lokalu, miejsca jego położenia, stopnia
zużycia itp.
Naczelny Sąd Administracyjny nie wyjaśnił, jaki był tryb wdrożenia uchwały Rady
Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 1993 r., a w szczególności, czy uchwała ta została
opublikowana w sposób chociażby zwyczajowo przyjęty dla aktów generalnych o
lokalnym zasięgu. Chodzi w szczególności, czy sama treść uchwały skłoniła komunalne
osoby prawne, działające w charakterze podmiotów wynajmujących lokale, do
zaniechania czynności wynikających chociażby z §§ 2 i 3 "typowej" umowy najmu
zawartej w tej sprawie między skarżącym a Administracją Budynków Komunalnych nr
15 w S. Okoliczności te mogą mieć istotne znaczenie dla końcowej oceny charakteru
prawnego kwestionowanej uchwały.
Sąd Najwyższy nie zamierza w niniejszej sprawie ani odstępować od wykładni
wchodzących w rachubę przepisów prawa, zawartej w uchwale zwykłego składu SN z
dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92 i w uchwale powiększonego składu SN z dnia 11
lutego 1993 r., III AZP 32/92, ani nawet dokonywać jej krytycznej weryfikacji. Zabieg taki
byłby zresztą przedwczesny, skoro w sprawie niniejszej nie został jednoznacznie
określony charakter prawny uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 stycznia 1993 r. Ponadto
pełna adaptacja tej wykładni dla potrzeb rozpoznawanej sprawy wymagała uprzedniego
ustalenia identyczności lub co najmniej daleko idącej analogii między stanami
faktycznymi ustalonymi w powołanych wyżej sprawach, a stanem faktycznym w tej
sprawie, jeżeli zważy się, że obydwie uchwały SN nie mają waloru wykładni
"abstrakcyjnej", nie związanej z określonym kontekstem, a wydane zostały dla
prawidłowego rozpoznania konkretnych spraw i stanowią przejaw sądowego stosowania
wybranej normy prawa oraz wyjaśnienia jej treści i zakresu działania w ustalonym stanie
faktycznym indywidualnej sprawy.
2) Naczelny Sąd Administracyjny nieomal całkowicie pominął w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku analizę trafności podstawy prawnej skargi, odwołującej się do
uprawnień członków wspólnoty samorządowej wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy
samorządowej. Nie zastępuje tego braku odwołanie się do twierdzenia, że kwestiono-
wana uchwała podjęta została bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, jeżeli zważy
się, że z treści powołanej normy prawnej można wysnuć prima facie także i taki
wniosek, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej ustanawia oryginalną
podstawę prawną zaskarżenia uchwały rady gminy oderwaną od kwestii zgodności tej
uchwały z prawem w znaczeniu przedmiotowym. Wniosek taki ma pewne potwierdzenie
w samej treści analizowanego tu przepisu prawa, który zawiera zwrot o "interesie
prawnym czy uprawnieniu" jako samoistnej i odrębnej od art. 196 k.p.a. podstawy
prawnej skargi zainteresowanego podmiotu prawa do sądu administracyjnego.
Sąd Najwyższy wyraża pogląd, że jednak nie ta kwestia ma istotne znaczenie dla
prawidłowego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a w każdym bądź razie znaczenie to nie
jest pierwszoplanowe.
Odrzucenie hipotezy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest prawidłowo skons-
truowana skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym,
uczyni bezprzedmiotowymi wszelkie rozważania nad podstawami prawnymi tej skargi.
Jak już wyżej wspomniano hipoteza ta wymaga dodatkowych ustaleń i krytycznej
analizy. W obecnym stanie sprawy wypada ograniczyć się do następujących uwag.
Według twierdzeń skargi Rada Miasta S., podejmując kwestionowaną uchwałę, działała
z pozycji organu administracji publicznej. Rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego
było zatem jednoznaczne wypowiedzenie się za lub przeciw takiej kwalifikacji podstaw
prawnych skargi. Nieodzowna była zatem próba wyjaśnienia treści i zakresu zwrotu
normatywnego wynikającego z powołanej normy prawnej "sprawa z zakresu
administracji publicznej", a zwłaszcza samego pojęcia takiej administracji publicznej.
Składa się ono z dwóch, związanych ze sobą explicite członów, tj. administracji mającej
przy tym przymiot publicznej. Każde działanie "z zakresu" administracji oznacza
odrębny rodzaj działalności ludzi znamienny przez zespół czynności zmierzających do
kierowania i zarządzania sprawami własnymi lub innych osób. Ograniczając zakres
rozważań do wypadków, gdy tak rozumiane działanie z zakresu administracji
podejmowane jest przez podmioty stanowiące organy samorządu terytorialnego, należy
zwrócić uwagę, że uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie "z zakresu
administracji publicznej" może mieć zarówno cechy decyzji w indywidualnej sprawie, jak
i aktu generalnego. Cechą znamienną działania z pozycji administracji jest bowiem
także stanowienie prawa, zwłaszcza jeżeli jego wejście w życie następuje proprio
vigore, a nie poprzez indywidualne decyzje zarządu gminy lub innych jej organów.
Oczywiście uchwała rady gminy może mieć cechy działania "z zakresu administracji" w
szerokim znaczeniu także i wtedy, gdy uchwała ta odnosi się do spraw własnych gminy,
wymienionych w art. 18 ust. 2-4 ustawy o samorządzie terytorialnym, z tym jednak
zastrzeżeniem, że taka uchwała nie ma - przynajmniej w odniesieniu do niektórych
spraw uregulowanych w ust. 2 cech administrowania sprawami publicznymi.
"Administrowanie publiczne" musi mieć cechy działania jawnego, skierowanego do
podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu, który podejmuje takie działania.
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. W.10/93
zawierającej powszechnie obowiązującą wykładnię art. 85 i 87 ustawy samorządowej
przyjmuje, że "wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań
publicznych", to jednak w dalszych fragmentach uzasadnienia zastrzega, szczególny,
konwencjonalny charakter tego pojęcia, ograniczający się do podkreślenia, że
"publiczny" charakter tych zadań oznacza w istocie tylko to, że służą one zaspokojeniu
potrzeb zbiorowych, czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy całego
społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych. Zresztą publiczny charakter samych
zadań gminy wcale nie musi oznaczać, że zadania te muszą być zawsze realizowane z
pozycji administracji publicznej.
3) Naczelny Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zechce
- [...] - rozważyć, czy i ewentualnie w jakim zakresie podanej wyżej uwagi co do pojęcia
"sprawy z zakresu administracji publicznej" mogą okazać się użyteczne dla ostatecznej
oceny podstawy prawnej skargi, a w konsekwencji dla samego rozstrzygnięcia sprawy.
Z pewnością nie ma uniwersalnych, powszechnych znamion działania samorządu z
takiej właśnie pozycji. Oczywiste wydaje się tylko to, że działanie takie jest rodzajowo
wyodrębnionym fragmentem działania samorządu terytorialnego, w którym działa on w
sposób władczy, chociażby intencją tych działań miało być tylko nowe ukształtowanie
treści umów cywilno-prawnych o najmie lokali użytkowych. Rzeczą tego Sądu jest także
ocena, czy i w jakim zakresie stan faktyczny sprawy wymaga odpowiedniego
uzupełnienia.
Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy, na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. w
związku z art. 211 k.p.a. zaskarżony wyrok uchylił i sprawę przekazał do ponownego
rozpoznania.

========================================