Wyrok z dnia 29 marca 1995 r.
III ARN 7/95

Wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwiet-
nia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity
tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) pasa gruntu z przeznaczeniem na
ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości i
tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa
przebieg tej drogi.

Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Teresa
Flemming-Kulesza, Józef Iwulski, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoz-
naniu w dniu 29 marca 1995 r. sprawy ze skargi Waldemara Z. na decyzję Wojewody
W. z dnia 23 marca 1993 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia geodezyjnego projektu
podziału nieruchomości położonych w miejscowości D., gmina D., na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 1994 r. [...]

1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok,
2) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia 23
marca 1993 r. [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z
dnia 12 lutego 1993 r. [...] oraz zasądził od Wojewody W. na rzecz Waldemara Z.
tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
kwotę pięć (5) złotych.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Urzędu Rejonowego w R. decyzją z dnia 12 lutego 1993 r. [...]
zatwierdził geodezyjny projekt podziału nieruchomości, położonych w miejscowości D.,
Gmina D., będących własnością Kazimierza E. [...], Włodzimierza Z. [...], Mieczysława
W. [...], Piotra G. [...], Bronisława K. [...], Ireny Z. [...] na działki [...]. Z działek tych działki
[...] zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego wsi i gminy D. przeznaczone
są na budowę drogi. Ponadto w decyzji tej orzeczono, że mapa geodezyjnego projektu
podziału wyżej wymienionych nieruchomości, sporządzona przez geodetę Jacka C.
stanowi integralną część decyzji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kierownik Urzędu
Rejonowego w R. stwierdził, że projekt podziału nieruchomości opracowany został
zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania wsi i gminy D., zatwierdzonym uchwałą
Gminnej Rady Narodowej w D. z dnia 10 lutego 1984 r. [...] i zmianą planu,
zatwierdzoną uchwałą tej Gminnej Rady z dnia 26 marca 1992 r. [...] oraz wydaną przez
Wójta Gminy O. decyzją lokalizacyjną z dnia 2 października 1992 r. [...] w sprawie
lokalizacji i wydzielenia drogi publicznej we wsi D., która określiła linie rozgraniczające
drogi. Decyzja ta nie była kwestionowana przez zainteresowanych właścicieli gruntów.
Waldemar Z. złożył odwołanie od decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w R. z
dnia 23 marca 1993 r. [...], zatwierdzającej geodezyjny projekt podziału nieruchomości
w miejscowości D.
Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w
całości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że geodezyjny projekt podziału
został opracowany zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego wsi i
gminy D., (ogłoszonym w Dz. Urz. Wojew. Rady Narod. w W. Nr 5) oraz zmianą planu
(ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewody W. Nr 6, poz. 30). Powołując się na art. 10 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), Wojewoda uznał, że został spełniony
warunek podziału, zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 1994
r., [...] oddalił skargę Waldemara Z. na decyzję Wojewody W. z dnia 23 marca 1993 r.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona
decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. nie
narusza prawa. Decyzje te zostały oparte na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r., który stanowi, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie
geodezyjny projekt podziału nieruchomości został opracowany zgodnie z ogólnym
planem zagospodarowania przestrzennego wsi i gminy D., zatwierdzonym przez
właściwy organ i ogłoszonym w urzędowym zbiorze publikacyjnym Województwa W.
Geodezyjny projekt podziału nieruchomości ma też swoje oparcie w ostatecznej decyzji
lokalizacyjnej Wójta Gminy O. z dnia 2 października 1992 r. dotyczącej wydzielenia
drogi gruntowej we wsi D., która określiła linie rozgraniczające drogi z innymi
nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie miały
wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Fakt posadzenia drzewek
owocowych na gruncie przeznaczonym na drogę, jak też zarzuty, że działka skarżącego
w wyniku podziału utraci charakter budowlany winny być uwzględnione przy ustaleniu
odszkodowania na podstawie art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 5 k.p.a. skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości złożył rewizję nadzwyczajną, w
której zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 207 § 5 k.p.a. oraz art. 10
ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z
dnia 23 marca 1993 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego
w R. z dnia 12 lutego 1993 r., bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej skarżący motywując sformułowanie za-
rzutu rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości oparł zarzut na twierdzeniu, że zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego pomija istotną kwestię wadliwości decyzji Kierownika Urzędu
Rejonowego w R. z dnia 12 lutego 1993 r., dotyczącą braku wymaganego prawem
wniosku właściciela nieruchomości o jej podział. W związku z tym zarzucił, że decyzja
organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ II instancji, została wydana wbrew
woli właściciela nieruchomości, na co nie zwrócił uwagi Naczelny Sąd Administracyjny,
wydając zaskarżony wyrok oddalający skargę, sprzeczny z utrwalonym orzecznictwem
sądowym i rażąco naruszający prawo.
Prokurator poparł rewizję nadzwyczajną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z treści uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej wynika, że jej zarzut rażącego naru-
szenia prawa odnosi się do art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłasz-
czaniu nieruchomości, którego dyspozycja wymaga uprzedniego wniosku właściciela na
wydzielenie z nieruchomości gruntu pod budowę ulicy, a nie jak omyłkowo wskazano w
rewizji nadzwyczajnej art. 10 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że podział
nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej nie wynika,
aby chodziło w niej o rażące naruszenie tego przepisu, skoro w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego części nieruchomości stanowiące własność osób
fizycznych, w tym skarżącego, zostały przeznaczone na drogę gminną. Dlatego Sąd
Najwyższy nie będąc związany z mocy art. 420 § 2 k.p.c. sformułowaniem podstawy
rewizji nadzwyczajnej, uznał, że rewizja nadzwyczajna jest trafna ze względu na
podniesione w niej merytoryczne podstawy dotyczące art. 10 ust. 5 ustawy. Zdaniem
Sądu Najwyższego zaskarżony wyrok i poprzedzające go decyzje administracyjne
organów obu instancji rażąco naruszają art. 10 ust. 5 omawianej ustawy. Brak bowiem
było podstawy materialnoprawnej zawartej w tym przepisie do wydania decyzji o
zatwierdzeniu podziału nieruchomości skarżącego z powodu braku jego wniosku lub
zgody, (jako właściciela nieruchomości) na jej podział.
Wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce grun-
tami i wywłaszczaniu nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostęp-
ną drogę wiejską, która ma spełniać funkcje, określone w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21
marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) może nastąpić na
wniosek właściciela gruntu tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego ustala jej przebieg. Z powyższego wynika, że do realizacji tego planu
konieczny jest zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, wniosek właściciela o podział nieruchomości, objętej wydzieleniem
gruntu pod ulicę lub drogę wiejską, niezbędną do funkcjonowania miasta lub wsi (art. 1
ust. 1 tej ustawy). Jeżeli nieruchomość objęta podziałem zgodnie z miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego stanowi własność osoby fizycznej, to wyłącznie ta
osoba jest uprawniona do złożenia wniosku o podział nieruchomości lub wyrażenie
zgody na wydzielenie z niej pasa gruntu pod budowę drogi. Takiej wykładni art. 10 ust.
5 omawianej ustawy, dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 listopada 1993 r., III
ARN 58/93 (nie publikowanym) w którym wyraził pogląd, że "prawo do wystąpienia z
wnioskiem o podział nieruchomości służy tylko podmiotom dysponującym tytułem
prawnym do tej nieruchomości, bowiem tylko takie podmioty mają wyraźny interes
prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/P1435/87 (ONSA 1988 nr 2
poz. 53) i wyroku z dnia 15 maja 1991 r., IV SA 392/91 (ONSA 1993 r. nr 2 poz. 30).
Brak zatem wniosku t.j. materialnoprawnej przesłanki z art. 10 ust. 5 ustawy,
uniemożliwiał rejonowemu organowi administracji ogólnej wydanie decyzji
zatwierdzającej projekt podziału.
Jeżeli brak było wniosku właściciela o podział nieruchomości, w celu wydzielenia
pasa gruntu pod ulicę lub drogę wiejską, gmina może skorzystać wyłącznie z instytucji
wywłaszczenia części nieruchomości stosownie do przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy o wywłaszczaniu
nieruchomości stosuje się bowiem, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w
inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na
rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Według art. 48
ust. 1 ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić z urzędu
lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość lub jej część nie może
być nabyta w drodze umowy po uprzednim przeprowadzeniu rokowań z właścicielem
nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 marca 1993 r.,
W.13/92 (OTK z 1993 r., poz. 17) podkreślił, że regulacja prawna zawarta w art. 10 ust.
5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieści się w
konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia. W związku z tym należy odwołać się do zasady
ochrony własności, wynikającej z art. 7 Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w
mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), w myśl której
wywłaszczenie powinno być stosowane jedynie w sytuacjach koniecznych.
uzasadnionych celami publicznymi i za słusznym odszkodowaniem.
Dokonanie w niniejszej sprawie podziału nieruchomości bez wniosku właściciela i
wbrew jego woli narusza nadto wyrażoną w art. 1 Przepisów Konstytucyjnych zasadę
państwa prawnego i koliduje z wyrażoną w art. 7 tych Przepisów Konstytucyjnych
zasadą ochrony własności. W tych okolicznościach okazuje się, że rewizja nadz-
wyczajna jest uzasadniona i podlega z mocy art. 422 § 1 k.p.c. uwzględnieniu. W
ustalonym stanie faktycznym sprawy skarga powinna być uwzględniona, czego
Naczelny Sąd Administracyjny wbrew przepisowi art. 207 § 1 k.p.a. nie uczynił. Wobec
tego Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok z mocy art. 422 § 1 k.p.c. w związku z
art. 211 k.p.a. oraz stwierdził nieważność decyzji organów administracyjnych obu
instancji mając na uwadze treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec wydania ich z rażącym
naruszeniem prawa.
Ponadto Sąd Najwyższy uwzględniając skargę, orzekł na podstawie art. 208
k.p.a. o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

========================================