Wyrok z dnia 8 lutego 1996 r.
III ARN 65/95


Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r.
pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej nie staje się
dla niej ex lege przedmiotem prawa użytkowania wieczystego,
jeżeli przed tą datą zaktualizowały się przesłanki zwrotu
takiej nieruchomości byłemu właścicielowi (art. 69 ust. 1
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm. w
zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r o zmianie
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości Dz.
U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).


Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN:
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz
Łętowski, Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 1996 r. sprawy
ze skargi [...] Zakładów Przemysłu Gumowego "S." SA w S. na
decyzję Wojewody K. z dnia 24 sierpnia 1993 r. [...] w przed-
miocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia
24 marca 1995 r., [...]


o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e


Aktem notarialnym z dnia 2 września 1976 r. [...],
sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w S., Maria T.
zbyła Skarbowi Państwa - przedsiębiorstwu państwowemu [...]
Zakłady Przemysłu Gumowego "S." w S. działki oznaczone nume-
rami [...] o łącznej powierzchni 1618 m2 za kwotę 20.386,80
zł. Zbycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości
(jednolity tekst: Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) z
przeznaczeniem na planowaną budowę szkoły zawodowej oraz
internat wspomnianego Przedsiębiorstwa zgodnie z decyzją
Naczelnika Miasta S. z dnia 10 grudnia 1975 r. [...], zatwier-
dzającą plan realizacyjny.

Zamierzona inwestycja nie została zrealizowana.
Wywłaszczona nieruchomość stała się zatem zbędna na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu i decyzją Kierownika
Urzędu Rejonowego w S., wydaną w dniu 5 lipca 1993 r. [...] na
podstawie art. 69 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30,
poz.127 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16
lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu
wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze zm.)
została zwrócona Marii T. za zwrotem Skarbowi Państwa zwa-
loryzowanego odszkodowania w kwocie 12.564.200 zł,

Wojewoda K., decyzją z dnia 24 sierpnia 1993 r., [...],
utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, [...]
Zakłady Przemysłu Gumowego "S." SA w S. wniosły o uchylenie
zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu
pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa
materialnego, tj. art. art. 232, 233, 235 i 240 k.c. oraz art.
art. 26 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także z naruszeniem
prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 97 § 1 pkt 4
k.p.a.

Skarżący twierdził, że na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy
z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464
ze zm.) nabył ex lege z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo
wieczystego użytkowania przedmiotowych działek, gdyż w tymże
dniu znajdowały się one w jego zarządzie. Wprawdzie Wojewoda
K. faktu tego stosowną decyzją nie potwierdził, ale decyzja
taka ma jedynie deklaratoryjny charakter, więc jej brak nie ma
dla sprawy żadnego znaczenia.

Poza tym Wojewoda K. decyzją z dnia 24 września 1993 r.
stwierdził nabycie przez skarżącego z dniem 5 grudnia 1990 r.
prawa użytkowania wieczystego szeregu działek stanowiących
własność Skarbu Państwa i wpisanych do tej samej księgi wie-
czystej [...], co działki będące przedmiotem decyzji o zwrocie
na rzecz Marii T. Wprawdzie decyzja Wojewody działek tych nie
obejmowała, ale skarżący nie składał w tej sprawie
odpowiedniego wniosku tylko dlatego, że wcześniej zapadła już
decyzja o zwrocie spornych działek. Decyzja wydana zgodnie z
wnioskiem skarżącego stanowi wszakże potwierdzenie faktu, że w
jego zarządzie pozostawały również sporne działki, a więc
stały się one z mocy prawa przedmiotem wieczystego
użytkowania.

Przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
przewiduje co prawda możliwość zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości, ale pod warunkiem, że Skarb Państwa dysponuje
nią i rozporządza. Decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej
nieruchomości, stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa,
ale obciążonej równocześnie na rzecz osoby trzeciej prawem
wieczystego użytkowania jest bez rozwiązania tego prawa
rażącym naruszeniem art. 26 ust. 1 wspomnianej ustawy oraz
art. 233 i 240 k.c. Organ administracyjny powinien zatem -
zdaniem skarżącego - zawiesić postępowanie na podstawie art.
97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia kwestii użytko-
wania wieczystego. Skarżący zaznaczył też, że w toku
postępowania administracyjnego wspominał o odpowiednich
rozliczeniach w razie pozbawienia go prawa wieczystego
użytkowania, ale tego wniosku nie wzięto pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej
oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko z uzasadnienia
zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu sądowym udział w sprawie zgłosił
Prokurator Apelacyjny w R. i w piśmie procesowym z dnia 21
marca 1995 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz
utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instan-
cji.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w
Rzeszowie, wyrokiem z dnia 24 marca 1995 r., [...] oddalił
skargę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że
literalna wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września
1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, dokonana na tle art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. przemawia za stanowiskiem, iż zwrot "nie
narusza to praw osób trzecich" obejmuje roszczenia byłych
właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, gdyż jest to rosz-
czenie o podmiotowym charakterze. Jeżeli zatem wywłaszczona
nieruchomość nie została przeznaczona na cel określony w
decyzji o wywłaszczeniu i tylko formalnie pozostawała w
zarządzie państwowej osoby prawnej lub jednoosobowej spółki
Skarbu Państwa, to zgłoszone przez byłych właścicieli
nieruchomości żądanie zwrotu nieruchomości uniemożliwia
przekształcenie się zarządu w wieczyste użytkowanie.

W niniejszej sprawie sytuacja jest - zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego - prosta dlatego, że przedmiotowe
nieruchomości są skarżącej w ogóle niepotrzebne, a jedynym jej
celem pozostaje uzyskanie korzyści związanych z ewentualną
sprzedażą wieczystego użytkowania.

Sąd uznał ponadto, że przekształcenie zarządu w wieczyste
użytkowanie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z
dnia 29 września 1990 r. następuje dopiero po uprawomocnieniu
się decyzji wojewody o stwierdzeniu uwłaszczenia państwowej
osoby prawnej. Jakkolwiek przekształcenie następuje ex lege -
jeżeli nie narusza praw osób trzecich - to decyzja wojewody
jest konieczna dla legitymowania się prawem wieczystego
użytkowania. Tymczasem skarżąca nie dysponuje taką decyzją, a
nawet nie składała wniosku o uwłaszczenie, więc nie może
twierdzić, iż jest wieczystym użytkownikiem przedmiotowych
nieruchomości.

Skoro sporne nieruchomości są niezagospodarowane i dla
skarżącej nie mają znaczenia, zaś jej prawo zarządu nie mogło
konkurować z podmiotowym prawem wnioskodawczyni i nie
przekształciło się w wieczyste użytkowanie, to można uznać, że
nieruchomościami tymi Skarb Państwa de facto władał i nie było
przeszkód do ich zwrotu.

Na powyższe orzeczenie rewizję nadzwyczajną w dniu 22
września 1995 r. złożył Minister Sprawiedliwości, domagając
się uchylenia tegoż orzeczenia i przekazania sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie do
ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił, że w przedmiotowym
wyroku doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności
art. 207 § 5 k.p.a. oraz art. 69 ust. 1 w zw. z art. 26 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości, a ponadto art. art. 232, 233, 239
i 240 k.c.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister
Sprawiedliwości wyraził pogląd, że kwestionowany wyrok został
oparty na dwóch ewidentnie błędnych założeniach, iż zgłoszenie
przez byłego właściciela żądania zwrotu wywłaszczonych nieru-
chomości uniemożliwia przekształcenie się zarządu w wieczyste
użytkowanie, a ponadto, iż przekształcenie się zarządu w
wieczyste użytkowanie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy
zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami następuje dopiero po
uprawomocnieniu się decyzji wojewody stwierdzającej
uwłaszczenie państwowej osoby prawnej, wobec czego skarżący
bezpodstawnie przypisuje sobie nabycie wieczystego użytkowania
przedmiotowych nieruchomości.

Tymczasem z treści art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września
1990 r. wyraźnie wynika, że grunty będące w dniu 5 grudnia
1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stają się z tym
dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a więc
w każdym takim przypadku i bezwarunkowo. W kolejnym zdaniu
art. 2 ust. 1 stwierdza się, że "nie narusza to praw osób
trzecich", przez co prawodawca podkreślił, iż bezwarunkowe
nabycie z mocy ustawy prawa wieczystego użytkowania w żadnym
razie nie narusza (tzn. nie pozbawia) jakichkolwiek praw osób
trzecich, w tym prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Gdyby nabycie z mocy powołanej ustawy prawa wieczystego
użytkowania było - poza warunkiem zarządu nieruchomością -
uzależnione od spełnienia dodatkowych przesłanek, to cytowany
przepis musiałby stanowić, że grunty będące w dniu 5 grudnia
1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stają się z tym
dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego pod
warunkiem, iż nie narusza to praw osób trzecich.

Gdyby nawet przyjąć, że założenie Naczelnego Sądu
Administracyjnego, iż zgłoszenie przez byłych właścicieli
żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia
przekształcenie się zarządu w użytkowanie wieczyste jest
trafne, to żądanie byłych właścicieli nie mogło być taką
przeszkodą w niniejszej sprawie, gdyż zostało zgłoszone po
dniu 5 grudnia 1990 r., a więc już po nabyciu przez skarżącego
prawa wieczystego użytkowania. Wspomniane nabycie następuje z
mocy prawa, a decyzja wojewody ma w takiej sprawie wyłącznie
deklaratoryjny charakter, więc brak takowej decyzji pozostaje
bez wpływu na ustawowy skutek prawny.

Co prawda przepis art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985
r. umożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale obok
warunków przewidzianych w tym przepisie expressis verbis musi
występować warunek władania nieruchomością przez Skarb
Państwa. Istnienie na takiej nieruchomości prawa wieczystego
użytkowania osoby trzeciej sprawia, że przez czas trwania
takiego prawa zostaje z jego istoty i natury wyłączona
możliwość pełnego dysponowania i rozporządzania nieruchomością
przez Skarb Państwa.

Wydanie przez rejonowy organ rządowej administracji
ogólnej decyzji o zwrocie poprzedniemu właścicielowi
wywłaszczonej nieruchomości, która stanowi wprawdzie własność
Skarbu Państwa, ale jest równocześnie obciążona na rzecz osoby
trzeciej prawem wieczystego użytkowania, pozostaje - przed
wcześniejszym rozstrzygnięciem w przedmiocie tego prawa - w
rażącej sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego
regulującymi użytkowanie wieczyste, jak też z przepisem art.
26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Dlatego przeprowadzenie
postępowania administracyjnego w zgodzie z art. 77 k.p.a.
wymagało przede wszystkim zawieszenia postępowania w sprawie
zwrotu nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) i
wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii wieczystego użytkowania
przy wykorzystaniu istniejących możliwości prawnych, a dopiero
w następnej kolejności wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej
nieruchomości.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest bezzasadna i podlega oddaleniu.
Zaprezentowana w niej wykładnia przepisu art. 69 ust. 1 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991
r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o
g.g.i w.n.", w związku z art. 2 nowelizującej ją ustawy z dnia
29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), powo-
ływanej dalej jako "ustawa nowelizacyjna", prowadzi bowiem do
wyinterpretowania z nich normy, której ustanowienie trudno
przypisać zamiarom racjonalnego prawodawcy.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że wywłaszczona
nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi na rzecz
poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego
wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o
wywłaszczeniu. Natomiast według drugiego z powołanych
przepisów, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa,będące w
dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych
innych niż Skarb Państwa "stają się z tym dniem z mocy prawa
przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób
trzecich" (art. 2 ust.1 zd. 2), przy czym nabycie tego prawa
(jak też prawa własności budynków i innych urządzeń oraz
lokali znajdujących się na gruntach objętych użytkowaniem wie-
czystym) stwierdza się decyzją wojewody, w której określa się
m.in. warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad z
art. 236 k.c. (art. 2 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej).

Nabycie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 2
ust. 1 ustawy nowelizacyjnej następuje zdaniem Ministra
Sprawiedliwości nie tylko ex lege, ale ponadto bezwarunkowo w
takim sensie, że nie wyłącza gruntów podlegających skądinąd
zwrotowi w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o g.g. i w.n.
Sformułowanie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, że nabycie
prawa użytkowania wieczystego "nie narusza praw osób trzecich"
ma zatem - w odniesieniu do osoby mogącej żądać zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości - takie tylko znaczenie, że prawa
tego "nie zostaje pozbawiona". Na jego zrealizowanie będzie
jednak musiała czekać - czego rewizja nadzwyczajna już nie
dopowiada - aż do legalnego wygaszenia wieczystego
użytkowania, która to zwłoka stanowi formę "naruszenia praw
osoby trzeciej", choć nabycie wieczystego użytkowania miało
taką ewentualność wyłączać. Racjonalny prawodawca nie mógł tym
samym ustanowić normy przewidującej nabycie ex lege
wieczystego użytkowania gruntu, wobec którego zaktualizował
się obowiązek zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o
g.g.i w.n.

Sąd Najwyższy podziela zatem pogląd, który w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, że
jeśli wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i tylko formalnie
pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, to
zgłoszenie przez byłych właścicieli wniosku o zwrot własności
takiej nieruchomości wyklucza przekształcenie się zarządu ex
lege w użytkowanie wieczyste.

Taką wykładnię przedmiotowych przepisów dopuszcza zresztą
również uzasadnienie rewizji nadzwyczajnej, choć równocześnie
uznaje, że podobna norma nie ma zastosowania w niniejszej
sprawie, gdyż żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
zostało zgłoszone po dniu 5 grudnia 1990 r., a więc już po
nabyciu przez skarżącego prawa wieczystego użytkowania. Wynika
stąd pośrednio, że wnoszący rewizję nadzwyczajną sam uznałby
ją za bezpodstawną, gdyby przesłanki zwrotu spornych
nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o g.g. i w.n.
były zaktualizowane przed dniem 5 grudnia 1990 r. Tymczasem
akta postępowania administracyjnego w pierwszej instancji
dowodzą, że takie właśnie są okoliczności faktyczne niniejszej
sprawy. Wniosek Marii T. o zwrot wywłaszczonych gruntów został
bowiem w Urzędzie Rejonowym w S. złożony w dniu 4 grudnia 1990
r. W związku z tym Kierownik Oddziału Geodezji i Gospodarki
Gruntami Urzędu Rejonowego w S. zwrócił się w dniu 24 stycznia
1991 r. do [...] Zakładów Przemysłu Gumowego "S." w S. o
pisemne przedstawienie sposobu wykorzystania wywłaszczonej
nieruchomości, po czym w dniu 19 marca 1991 r. wysłał w tej
sprawie pismo monitujące. Odpowiadając na oba wspomniane pisma
Zakłady oświadczyły w dniu 28 marca 1991 ., że przedmiotowe
działki są im "zbędne" i zaznaczyły równocześnie, że już w
dniu 16 września 1988 r. zgłosiły Urzędowi Miejskiemu w S.
zbędność całego kompleksu gruntów przy ul. L. o powierzchni
3,2613 ha.

W okolicznościach niniejszej sprawy zbędne stały się
zatem dalej idące rozważania na temat, czy dopuszczalne byłoby
orzekanie o nabyciu prawa wieczystego użytkowania
nieruchomości pozostającej wprawdzie w dniu 5 grudnia 1990 r.
w zarządzie państwowej osoby prawnej, ale uprzednio
wywłaszczonej, jeżeli przed wydaniem po dniu 5 grudnia 1990 r.
decyzji stwierdzającej nabycie wieczystego użytkowania
zaktualizowały się przesłanki zwrotu takiej nieruchomości w
trybie art. 69 ust. 1 ustawy o g.g. i w.n.

Z wyżej wskazanych względów Sąd Najwyższy na podstawie
art. 421 § 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji.
========================================