Wyrok z dnia 25 stycznia 1996 r.
III ARN 61/95


Odstąpienie przez sąd w konkretnej sprawie od poglądów
prawnych, wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie sądowym,
nie stanowi rażącego naruszenia prawa.


Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN:
Józef Iwulski, Andrzej Kijowski, Janusz Łętowski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 1996 r.
sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Zakładów
Kinotechnicznych "P." w Ł. na decyzję Wojewody O. z dnia 17
listopada 1994 r. [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody
na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania
wieczystego działek oznaczonych numerami [...], położonych w
O. na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości
[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z
dnia 5 maja 1995 r. [...]


o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną

U z a s a d n i e n i e


Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 30 sierpnia 1995
r. rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 1995 r., [...],
wydanego w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...]
Zakładów Kinotechnicznych "P." w Ł. na decyzję Wojewody O. z
dnia 17 listopada 1994 r., [...], w przedmiocie odmowy
wyrażenia zgody na zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa
prawa użytkowania wieczystego działek oznaczonych numerami
[...], położonych w O. Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące
naruszenie art. 207 § 5 k.p.a. w związku z art. 179 § 1 k.c.
oraz art. 104 § 1 k.p.a., wnosząc w konsekwencji o jego
uchylenie oraz o oddalenie skargi.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Wymienionym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny - na
podstawie art. 207 § 3 k.p.a. - stwierdził nieważność decyzji
Wojewody O. [...] z dnia 17 listopada 1994 r. oraz utrzymał w
mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. [...] z dnia 17
października 1994 r., odmawiającą wyrażenia zgody na
zrzeczenie się na rzecz Skarbu Państwa przez [...] Zakłady
Kinotechniczne "P." w upadłości, prawa użytkowania wieczystego
działek [...] o powierzchni 2,1052 ha położonych w O.

Sąd przyjął, iż instytucja użytkowania wieczystego
poddana jest stosunkowi cywilnoprawnemu, który tylko wyjątkowo
- w przypadku ściśle prawem przewidzianym - może być
regulowany w formie decyzji administracyjnej. Jednakże z
przepisu art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o
zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 paździer-
nika 1992 r.(Dz. U. Nr 91, poz. 455), jak również z przepisu
art. 179 k.c., nie wynika, aby zgoda właściwego organu
administracji państwowej następowała w formie decyzji
administracyjnej. W tej sytuacji Sąd uznał, że decyzje
orzekających w sprawie organów obu instancji zostały wydane
bez podstawy prawnej, a zatem są dotknięte wadą nieważności, o
jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z poglądem rewidującego, stanowisko, że odmowa
wyrażenia zgody przez organ administracji państwowej na
zrzeczenie się użytkowania wieczystego przez użytkownika (art.
179 k.c. w zw. z art. 237 k.c.) następuje w drodze czynności
cywilnoprawnej, a nie decyzyjnej, pozostaje w sprzeczności z
utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego
oraz powszechnie stosowaną praktyką administracyjną, o czym
świadczą m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
24 marca 1988 r., IV SA 170/88 (ONSA 1988 nr 1 poz. 44), z
dnia 27 października 1988 r., II SA 649/88 (nie publikowany) i
z dnia 28 marca 1995 r., SA/Wr 1275/94 (nie publikowany).

W wyrokach tych uznano za oczywiste, iż odmowa zgody na
zrzeczenie się prawa własności nieruchomości (lub użytkowania
wieczystego) następuje w formie decyzji administracyjnej o
charakterze uznaniowym.

W literaturze prawniczej pojawiły się ostatnio poglądy,
że zgoda organu administracji państwowej na zrzeczenie się
własności nieruchomości i prawa jej wieczystego użytkowania
następuje w formie aktu notarialnego (St. Rudnicki: Prawo
obrotu nieruchomościami, Wydawnictwo C.H. Beck 1995 s. 339 -
400 i E. Drozd, Z. Truszkiewicz; Gospodarka gruntami i
wywłaszczanie nieruchomości - komentarz, Wydawnictwo
Stowarzyszenia Notariuszy RP 1994 r. s. 230). Rewidujący
stwierdza jednak, że autorzy omawiający tę kwestię koncentrują
się na problemie nie budzącym w praktyce żadnych trudności,
jakim jest wyrażenie zgody. Natomiast pozostawiają w zasadzie
poza rozważaniami sprawę odmowy jej wyrażenia, choć ta
ostatnia jest przyczyną sporów i rozbieżności
interpretacyjnych.

Podstawowy problem polega jednak na tym, iż wyłączenie
decyzyjnego trybu odmowy wyrażenia zgody, o jakim mowa w art.
179 k.c. i art. 104 § 1 k.p.a. pozbawia stronę możliwości
złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 196 i 197 pkt
1 k.p.a.) i pozostawia organom administracji państwowej
niekontrolowaną co do zgodności z prawem ocenę możliwości
uzyskania nieruchomości przez Skarb Państwa.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona, a to głównie z
uwagi na brak przesłanki rażącego naruszenia prawa w
zaskarżonym wyroku NSA.

Za takie naruszenie nie może być bowiem uznany sam fakt
odejścia przez NSA od poglądu reprezentowanego w
dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, że odmowa zgody na
zrzeczenie się prawa użytkowania wieczystego, wymagającego
zgody właściwego organu administracyjnego, jest wyrażana w
formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone orzeczenie NSA
uzsadniało zmianę poglądu w przedmiocie formy wyrażenia zgody
- faktem umocnienia - wskutek zmian ustrojowych - cywilnopraw-
nego charakteru instytucji użytkowania wieczystego oraz
brakiem wyraźnego wskazania w przepisach, iż wymaga się tu
działania w postaci decyzji. Problem, czy wyłącznie takie
uzasadnienie zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu poglądu
jest wystarczające i przekonywujące - pozostaje sprawą
otwartą. Jednakże z kolei wywody rewizji nadzwyczajnej także
nie dostarczają w tej mierze innych argumentów, w
szczególności wynikających z analizy roli, w jakiej przy
zrzekaniu się prawa własności (lub użytkowania) występuje
organ wyrażający na to zgodę: właścicielska czy władcza
(administracyjna) lub też opartych na szczegółowej analizie
charakteru występujących tu stosunków prawnych. Zaznaczyć
należy, że w piśmiennictwie przedmiotu - jak dotychczas -
także brak wyraźnie sprecyzowanych poglądów na temat formy w
jakiej powinna następować odmowa zgody na zrzeczenie się pra-
wa, przewidzianej w art. 179 w zw. z art. 237 k.c., jakkolwiek
kwestia ta pozostaje w ścisłym związku z ogólnymi,systemowymi
przekształceniami pojęcia własności państwowej.

W tej sytuacji trudno jest zatem uznać, że pogląd NSA w
"rażący sposób" narusza prawo. Zauważyć przy tym należy, że
zarówno przy przyjęciu poglądu bronionego przez rewidującego,
jak i poglądu wyrażonego w kwestionowanym orzeczeniu NSA,
merytoryczna treść stanowiska organu uprawnionego do wydawania
(odmawiania) zgody na zrzeczenie się prawa jest nacechowana
jednakowym stopniem autonomiczności, nie determinowanej przez
treść prawa. W orzecznictwie NSA (które powołuje rewizja
nadzwyczajna - por. np. wyrok w sprawie II SA 649/88 z 27 paź-
dziernika 1988) nie było bowiem wątpliwości, iż odmowa zgody
na zrzeczenie się prawa jest decyzją podejmowaną w ramach
"swobodnego uznania administracyjnego". To zaś w znacznym
stopniu ogranicza możliwość kontroli takiej decyzji, właściwie
tylko do kwestii dochowania wymogów procedury, nie daje
natomiast możliwości jej pełnej oceny z punktu widzenia "mate-
rialnoprawnej treści", albowiem ta nie jest determinowana
przepisami prawa. W tym zakresie jest to więc "decyzja
niezwiązana", gdzie zakres autonomii podejmującego ją podmiotu
jest zbliżony do sytuacji, w której działałby on w formie
cywilnoprawnej, składając stosowne oświadczenia. W konkretnej
sprawie zamanifestowano już in merito negatywne stanowisko
administracji (odmowa zgody), a spór na tle rewizji
nadzwyczajnej toczy się o postać jej wyrażenia. Nawet więc w
wypadku, gdyby uchylono wyrok NSA po myśli rewizji nadzwyczaj-
nej, nie można tu oczekiwać odmiennego rezultatu sprawy. Tym
bardziej więc trudno się zgodzić z poglądem, że wyrok NSA
narusza prawo w sposób rażący. Należy również zwrócić uwagę na
okoliczność, iż po wspomnianej wyżej zmianie ustawy o gos-
podarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jaką
spowodowała ww. ustawa z dnia 7 października 1992 r. nastąpiła
zasadnicza zmiana w kwalifikacji materialnego charakteru
ustawowej konstrukcji zrzeczenia się własności nieruchomości:
bowiem w chwili obecnej należy ona w całości do materii
regulowanej przez prawo cywilne. W takiej sytuacji powoływanie
się przez rewidującego na orzecznictwo sądowe z okresu przed
powyższą reformą nie może być uznane za decydujący argument,
przesądzający o wadliwości zaskarżonego rewizją nadzwyczajną
wyroku.

Biorąc zatem powyższe okoliczności pod uwagę Sąd
Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
=======================================