Wyrok z dnia 25 stycznia 1996 r.
III ARN 60/95

Wysokość pomocy finansowej przyznanej na budownictwo mieszkaniowe
żołnierzowi zawodowemu, uprawnionemu do osobnej kwatery stałej ustala się na
dzień opróżnienia tej kwatery.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski, Andrzej
Kijowski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 25 stycznia 1996 r. sprawy ze skargi Mariana H. na decyzję Szefa
Służby Zakwaterowania i Budownictwa [...] Okręgu Wojskowego z dnia 22 czerwca
1993 r. [...] w przedmiocie zamiany pomocy finansowej w formie zaliczkowej na pomoc
bezzwrotną na cele budowy domu jednorodzinnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej
Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego
rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w P.
decyzją [...] z dnia 26 listopada 1986 r., wydaną na podstawie § 18 zarządzenia Nr
63/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości
organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na
budownictwo mieszkaniowe (Dziennik Rozkazów MON Nr 78), przyznał Marianowi H.
zaliczkowo na budowę domu jednorodzinnego pomoc finansową w kwocie 1.254.960
(starych) zł. W dacie wydania tej decyzji Marian H. jako oficer Wojska Polskiego zaj-
mował wraz z rodziną wojskową kwaterę stałą.
Przed uzyskaniem pomocy finansowej otrzymał decyzję [...] Kierownika Wydziału
Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia 21
maja 1986 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w zabudowie
bliźniaczej. Zaświadczeniem z dnia 13 listopada 1990 r. [...] Urząd Miejski w P.
stwierdził, że skarżący zgłosił gotowość użytkowania wzniesionego budynku
mieszkalnego oraz, że budynek ten nadaje się do użytkowania w części obejmującej
przyziemie i parter budynku.
Decyzją [...] z dnia 17 marca 1993 r. Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu
Kwaterunkowo-Budowlanego w P. orzekł o zamianie udzielonej wnioskodawcy zaliczki
pieniężnej w kwocie 1.254.960 (starych) zł na bezzwrotną pomoc i przyznał mu należną
różnicę w wysokości 1.794.672 (starych) zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że
zgodnie z § 18 pkt 2 zarządzenia Nr 63/MON pomoc finansową przyznaną w formie
zaliczkowej zamienia się na bezzwrotną i uzupełnia według przysługujących uprawnień
oraz kosztu 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery stałej na dzień powiadomienia
właściwego organu o zakończeniu budowy, nie później jednak niż na dzień, w którym
upłynęły 3 lata od daty uzyskania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego.
Termin powyższy w przypadku wnioskodawcy minął z dniem 21 maja 1989 r., a zatem
wysokość pomocy bezzwrotnej należało ustalić według zasad określonych w
zarządzeniu Nr 26/MON z dnia 9 maja 1989 r.
W odwołaniu od tej decyzji Marian H. podał, że stosowanie przepisów zarzą-
dzenia Nr 26/MON narusza zasady słuszności i sprawiedliwości, bowiem w decyzji nie
uwzględniono skutków inflacji, wskutek której zwalniając w 1992 r. kwaterę stałą został
zobowiązany do zwrotu kosztów jej remontu w wysokości 6.566.500 (starych) zł, a
przyznana mu jednocześnie pomoc bezzwrotna wyniosła 3.049.632 (starych) zł.
Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Śląskiego Okręgu Wojskowego
decyzją [...] z dnia 22 czerwca 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasad-
nieniu podzielił poglądy prawne organu wojskowego I instancji wskazując równocześnie,
że organ ten nie mógł dokonać rozliczenia na dzień zwolnienia kwatery według
korzystniejszych stawek, przewidzianych w zarządzeniu Nr 43/MON z dnia 21 maja
1990 r. (Dz. Rozk. MON poz. 46) obowiązującym od dnia 1 stycznia 1990 r., gdyż
przepisy zarządzenia Nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. jednoznacznie wiążą stawki
rozliczenia pomocy z dniem wydania pozwolenia na budowę, a nie z datą opróżnienia
kwatery.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z
dnia 11 stycznia 1994 r. [...] skargę Mariana H. na powyższą decyzję oddalił. W ocenie
Sądu przewidziana w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił
zbrojnych ( jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5 poz. 19) pomoc finansowa jest
przyznawana w zasadzie po opróżnieniu przez osobę uprawnioną wojskowej kwatery
stałej, a zamiana pomocy finansowej udzielona zaliczkowo na pomoc bezzwrotną mogła
, w stanie faktycznym sprawy, nastąpić na podstawie kosztu 1 m2 kwatery, ustalonego
zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej na dzień 21 maja 1989 r.
Powyższy wyrok zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich w drodze rewizji
nadzwyczajnej, zarzucając rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 28 ust. 2
ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych ( jednolity tekst: Dz. U. z
1992 r., Nr 5 poz. 19) i art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sadzie
Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. Nr 4 poz. 8 ze zm.) oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i na tej
podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponow-
nego rozpoznania. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich Minister Obrony Narodo-
wej nie był upoważniony do wydawania przepisów określających wysokość i zasady
przyznawania pomocy finansowej, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o zakwa-
terowaniu sił zbrojnych, czego Sąd w ogóle nie rozważał, naruszając tym samym art. 4
powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdaniem rewidującego
wysokość pomocy finansowej powinna być określana w czasie opuszczenia przez
uprawnionego osobnej kwatery stałej.
Prokurator wniósł o uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił
zbrojnych ( jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5 poz. 19) osobie uprawnionej do osob-
nej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na
uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu
jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, z
wyjątkiem nabycia lokalu (domu) od Skarbu Państwa. Ustawa nie reguluje natomiast
szczegółowych warunków przyznawania tej pomocy, ani też nie określa jej wysokości,
upoważniając jedynie w art. 28 ust. 2 Radę Ministrów do określenia w drodze
rozporządzenia wysokości i zasad przyznawania pomocy, o której mowa w ust. 1 tego
przepisu. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie
wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe
osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. Nr 17, poz. 80), wydanym na
podstawie art. 26 ust. 2 ( obecnie 28 ust. 2) ustawy, określono m.in., że pomoc finan-
sową przyznaje się w wysokości 40% wartości kwatery przysługującej osobie upraw-
nionej ( § 2 ust. 1), z tym że sposób ustalenia wartości kwatery oraz wysokości pomocy
finansowej w zależności od celu, na jaki jest przeznaczona, określi Minister Obrony
Narodowej w porozumieniu z Ministrem Finansów. Z kolei w § 3 ust. 1 i 2 przyjęto, że
pomoc z funduszu mieszkaniowego może być przyznana zaliczkowo przed
opróżnieniem kwatery, a osoba, która skorzystała z pomocy finansowej jest zobowią-
zana opróżnić kwaterę najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania lokalu miesz-
kalnego (domu).
Zarządzeniem Nr 63/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1984 r.
w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu
pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dziennik Rozkazów MON Nr 78),
wydanym na podstawie § 7 powyższego rozporządzenia, uregulowano m.in. zasady
ustalania powierzchni i kosztu 1 m2 kwatery dla obliczenia wysokości pomocy fi-
nansowej (§10), zasady obliczania jej wysokości (§12), zasady przyznawania pomocy
finansowej w formie zaliczkowej (§ 15), zamiany pomocy finansowej z zaliczkowej na
bezzwrotną (§ 18-22).
Na tle powyższego stanu prawnego w zakresie przyznawania pomocy finansowej
na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej
Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wyraził pogląd, że
Minister Obrony Narodowej nie był upoważniony do wydawania przepisów określają-
cych wysokość i zasady przyznawania takiej pomocy, a zatem rozstrzygnięcie
rozpoznawanej sprawy na podstawie powyższego zarządzenia było niedopuszczalne.
W tej kwestii należy stwierdzić, że w dniu wydania zarządzenia Nr 63/MON us-
tawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie zawierała przepisów, które mogły być uznane
jako norma przyznająca Ministrowi Obrony Narodowej kompetencje prawotwórcze w
dziedzinie udzielania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom
uprawnionym do osobnej kwatery stałej. Wprawdzie w art. 52 ust. 1 - 4 tej ustawy
zawarte jest generalne upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej do uregulowania
wymienionych w tym przepisie zagadnień, to jednak żadne z nich nie dotyczy nawet
pośrednio przyznawania pomocy finansowej w rozumieniu art. 26 ust. 1 (obecnie 28 ust.
1 ) tej ustawy. Ponadto obowiązujący wówczas art. 26 ustawy nie zawierał w swej treści
postanowień obecnego art. 28 ust. 3, który upoważnia Ministra Obrony Narodowej do
określenia rodzajów pomocy i warunków jej udzielania osobom uprawnionym do
osobnej kwatery stałej, podejmującym budownictwo jednorodzinne, jednakże w
przepisie tym chodzi o pomoc innego rodzaju, niż ta o której mowa w art. 26 ust. 1
(obecnie 28 ust. 1 ). Wobec braku w powyższej ustawie wyraźnego przepisu
upoważniającego Ministra Obrony Narodowej do określenia w formie przepisów wy-
konawczych zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na budownictwo
mieszkaniowe osób uprawnionych do osobnej kwatery stałej należy uznać, że powo-
ływane wyżej zarządzenie Nr 63/MON regulujące te kwestie nie zawiera powszechnie
obowiązujących przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę decyzji ad-
ministracyjnej w sprawach przyznawania pomocy finansowej, o której mowa w art. 26
ust. 1 (obecnie 28 ust. 1 ).
Właściwej podstawy prawnej wydania powyższego zarządzenia nie stanowią
także przepisy cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. W szczególności nie moż-
na uznać za taką podstawę powołanego w zarządzeniu § 7 rozporządzenia Rady
Ministrów, którym Aupoważniono@ Ministra Obrony Narodowej do określenia przypad-
ków, w których osoby uprawnione mogą być zwolnione od zgromadzenia własnych
środków, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia oraz zasad i trybu postę-
powania w sprawach przyznawania pomocy finansowej, a także warunków jej zwrotu,
ani też § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym Minister Obrony Narodowej określi
sposób ustalenia wartości kwatery oraz wysokości pomocy finansowej w zależności od
celu, na który jest przeznaczona. [...] Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie
poglądem, organ ustawowo upoważniony do wydania przepisów wykonawczych jest
zobowiązany do wydania takich przepisów w granicach tego upoważnienia. Skoro
zatem ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie uregulowała istotnych kwestii
materialnoprawnych i proceduralnych odnoszących się do przyznawania pomocy
finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery
stałej, lecz przekazała uregulowanie tych kwestii Radzie Ministrów w drodze
rozporządzenia, to obowiązkiem Rady Ministrów było wyczerpujące unormowanie
wysokości i zasad przyznawania takiej pomocy, zgodnie z treścią, celem i zakresem
upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 (obecnie 28 ust. 2 ). Naruszając powyższy
obowiązek, Rada Ministrów w przepisach rozporządzenia Aupoważniła@ Ministra
Obrony Narodowej do uregulowania zagadnień objętych zakresem upoważnienia
ustawowego, w tym do ustalenia wartości kwatery, wysokości pomocy finansowej i
warunków jej zwrotu, a zatem w istocie w tej części uchyliła się od wykonania tego
upoważnienia.
Niezależnie jednak od wskazanych wyżej istotnych nieprawidłowości i wad ure-
gulowania prawnego pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla osób
uprawnionych do osobnej kwatery stałej należy podzielić pogląd Rzecznika Praw Oby-
watelskich, że pomoc finansowa należy się uprawnionemu po opuszczeniu osobnej
kwatery. Z przepisu § 3 ust 1 powołanego rozporządzenia wynika bowiem, że tylko
wyjątkowo można udzielić pomocy finansowej przed opróżnieniem kwatery, a wówczas
pomoc ta może być udzielona jedynie zaliczkowo. Osoba która skorzystała z tej formy
pomocy jest wtedy obowiązana opróżnić zajmowaną kwaterę najpóźniej w ciągu dwóch
miesięcy od uzyskania lokalu mieszkalnego (domu). W świetle powołanych przepisów
należy przyjąć, że pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe osobom
uprawnionym do osobnej kwatery stałej może być przyznana zaliczkowo przed
opróżnieniem osobnej kwatery, nie wcześniej jednak niż po uzyskaniu lokalu
mieszkalnego (domu). Należy ponadto stwierdzić, że z przepisów § 19 i 23 pkt 1 za-
rządzenia Nr 63/MON wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zamiana pomocy
udzielonej zaliczkowo na pomoc bezzwrotną osobie uprawnionej następuje po zwol-
nieniu [...] kwatery stałej przez tę osobę. Należy zatem przyjąć, że wysokość tej pomocy
wynikająca z uprawnień oraz kosztu 1 m2 powierzchni użytkowej kwatery ustala się na
dzień zwolnienia kwatery. Przepis §18 pkt 2 oraz § 10 ust. 3 pkt 2 powyższego
zarządzenia Ministra Obrony Narodowej stanowiący, że koszt 1 m2 powierzchni
użytkowej kwatery ustala się na dzień powiadomienia właściwego organu o
zakończeniu budowy, nie później jednak niż na dzień, w którym upłynęły 3 lata od daty
uzyskania pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, jako wprowadzający
przesłankę sprzeczną z określoną w rozporządzeniu i bezpodstawnie ograniczającą
prawo do uzyskania rzeczywistej pomocy finansowej, nie może być w tej sytuacji uz-
nany za podstawę prawną decyzji w sprawie pomocy finansowej, o której mowa w art.
28 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
Uwzględnieniu rewizji nadzwyczajnej nie stoi na przeszkodzie upływ terminu
określonego w art. 421 § k.p.c., w interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem, aby
decyzje administracyjne dotyczące praw i obowiązków obywateli były podejmowane na
podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa ustanowionych zgodnie z
zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

=======================================