Wyrok z dnia 25 stycznia 1996 r.
III ARN 59/95


Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w
art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.
U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) mają również zastoso-
wanie do zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego.


Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca),
Sędziowie SN: Józef Iwulski, Andrzej Kijowski, Janusz
Łętowski, Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 1996 r.
sprawy ze skargi Marii i Ryszarda M. na decyzję Wojewody O. z
dnia 31 maja 1993 r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw
Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 1994 r.,
[...]


1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego,

2) u c h y l i ł zaskarżoną decyzję Wojewody O. z dnia
31 maja 1993 r. [...] i zasądził od Wojewody O. na rzecz
skarżących Marii i Ryszarda M. kwotę 5 (pięć) zł tytułem
zwrotu kosztów postępowania przed Sądem Administracyjnym.

U z a s a d n i e n i e


Decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r. Kierownik Urzędu
Rejonowego w O. orzekł o zwrocie poprzednim użytkownikom
wieczystym ich działki [...] o powierzchni 202 m2, stanowiącej
część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na
podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach
budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale
nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192
ze zm.). Według ustaleń tego organu przedmiotowa działka stała
się "zbędną na cel określony przy wywłaszczeniu".

Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta O.
zarzucając, że obowiązujące przepisy przewidują zwrot
wywłaszczonej nieruchomości jedynie na rzecz ich byłych
właścicieli oraz, że: "zgodnie z obowiązującym planem za-
gospodarowania przestrzennego Osiedla M. cel wywłaszczenia nie
uległ zmianie".

Wojewoda O., decyzją z dnia 31 maja 1993 r. uchylił
zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej
instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Wojewoda O.
podzielił zarzut odwołania dotyczący wykładni art. 69 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.
127 ze zm.). Skoro - wywodzi Wojewoda O. - w powołanym
przepisie stanowi się o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na
wniosek właściciela lub jego następcy prawnego, to trzeba to
rozumieć dosłownie i nie rozszerzać tej regulacji w kierunku
zwracania również użytkowania wieczystego. Przemawia za tym
także treść art. 75 ustawy, który do użytkowania wieczystego
nakazuje stosować odpowiednio przepisy art. 70-74, a więc nie
odsyła do art. 69. Po wywłaszczeniu prawa użytkowania
wieczystego na rzecz Skarbu Państwa prawo to wygasa i nie
mogłoby być przywrócone. W tej sytuacji Wojewoda O. uznał, że
zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w sprawie bez
potrzeby wyjaśniania drugiego z zarzutów odwołania.

Rozpatrujący sprawę na skutek skargi byłych użytkowników
wieczystych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14
listopada 1994 r., [...] oddalił tę skargę. Zdaniem NSA organ
odwoławczy trafnie ustalił zakres zastosowania art. 69 ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W
przeciwieństwie do prawa własności, prawo użytkowania
wieczystego wygasa przy wywłaszczeniu, a własność gruntu nadal
przysługuje Państwu. Oznacza to, że chociażby pozostająca
wcześniej w użytkowaniu wieczystym nieruchomość już po jej
wywłaszczeniu stała się zbędną na cel w nim oznaczony (w
konkretnym przypadku - pod budownictwo rodzinne oraz ulicę) -
to dawnym użytkownikom wieczystym nie przysługuje żądanie
zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił we wniesionej
rewizji nadzwyczajnej, że zaskarżony wyrok rażąco narusza art.
69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości a ponadto pozostaje w sprzeczności z art. 1 i 7
Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art.
77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym
(Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), co uzasadnia uwzględnienie
rewizji nadzwyczajnej, jako zaskarżającej wyrok naruszający
interes Rzeczypospolitej Polskiej.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


W rozpatrywanej sprawie chodzi o ocenę zasadności żądania
zwrotu części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa
na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o
terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o
podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27,
poz. 192 ze m.). Jednakże w świetle art 69 ust. 4 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu
nieruchomości nie budziło wątpliwości to, że normatywne ujęcie
przesłanek zwrotu nieruchomości, zostało określone dla
nieruchomości wywłaszczonych (art. 69 ust. 1) oraz że jest ono
takie same dla przypadków przejęcia nieruchomości, o których
mowa w ust. 4. Tak więc ujawnione w sprawie kontrowersyjne za-
gadnienie dotyczy wprawdzie stanu faktycznego, o którym mowa w
art. 69 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, ale wynika wprost z interpretacji jej art. 69
ust. 1.

Zagadnienie to sprowadza się do pytania o zakres
przedmiotowy prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - czy
dotyczy on - jak przyjęli Wojewoda O. oraz Naczelny Sąd
Administracyjny - wyłącznie wywłaszczenia z prawa własności,
czy - jak przyjmuje Rzecznik Praw Obywatelskich - także
wywłaszczenia z prawa użytkowania wieczystego.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą
podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich.

Na tle argumentów, które były przedstawiane należało w
pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na brzmienie przepisu - czy
tekst ten rzeczywiście jednoznacznie przemawia za prawem
żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ograniczonym do
przypadku wywłaszczenia prawa własności. Miałoby na to
wskazywać określenie podmiotu uprawnionego do żądania zwrotu
nieruchomości wywłaszczonej (jej części) jako: "poprzedniego
właściciela lub jego następcy prawnego". Istotnie wyrażenie
"poprzedni właściciel" może wskazywać na osobę, której
poprzednio, tj. przed wywłaszczeniem, przysługiwało prawo
własności do nieruchomości wywłaszczonej. Jeżeli jest
oczywiste, że o właścicielu w takim rozumieniu chodzi w art.
69 ust. 1 ustawy, to jednak mogą nasuwać się wątpliwości, czy
w pojęciu tym nie mieszczą się ponadto inne podmioty, do
których poprzednio należały inne prawa do nieruchomości niż
prawo własności. Wątpliwości te wynikają z analizy kontekstu,
w jakim omawiane tu wyrażenie zostało użyte bezpośrednio w
przepisie art. 69 ust.1 oraz w innych przepisach rozdziału 6
ustawy poświęconego wywłaszczaniu nieruchomości. Przede wszys-
tkim należy zwrócić uwagę na to, że według art. 69 ust.1
ustawy "na rzecz poprzedniego właściciela" podlega zwrotowi
"nieruchomość wywłaszczona lub jej część". Z kolei żeby
właściwie odczytać treść pojęcia "nieruchomość wywłaszczona"
nie powinno się pomijać przepisów, w których zakres tego
pojęcia został zdefiniowany. W pierwszym przepisie rozdziału 6
ustawy, w którym została wyrażona zasada konieczności
wywłaszczenia dla zrealizowania celu publicznego, stanowiąca
ogólną podstawę procedury wywłaszczeniowej (art. 46 ust. 1)
mówi się o wywłaszczeniu jako o sposobie ograniczenia lub
odjęcia prawa własności do nieruchomości. Natomiast w art. 47
ust. 1 ustawy, zakres "wywłaszczenia nieruchomości" został
zdefiniowany szerzej, gdyż zgodnie z tym przepisem - polega
ono nie tylko na odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, ale
także innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jeżeli i w
art. 47 ust. 4 ustawa formułuje zasadę postępowania z
nieruchomością wywłaszczoną, że nie może być ona użyta na inny
cel, niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, to z
pewnością chodzi tu o cały możliwy zakres wywłaszczenia, o
którym jest mowa w ust. 1 tego przepisu. Oznacza to, że
"nieruchomość wywłaszczona" jest pojęciem, które może odnosić
się np. do odjęcia, a nawet tylko ograniczenia innego niż
własność prawa rzeczowego na nieruchomości. Nie ma uzasadnio-
nych powodów do przyjmowania, że w art. 69 ust. 1 ustawy,
przedmiot jego unormowania, będący "nieruchomością
wywłaszczoną" ma inną treść, niż ta, którą to wyrażenie
zdefiniowano w art. 47 ustawy. Trzeba podkreślić, że ustawo-
dawca użył tego wyrażenia konsekwentnie. Gdyby bowiem chodziło
o ograniczenie obowiązku zwrotu "na rzecz poprzedniego
właściciela" tylko w zakresie odjętego prawa własności, to
przepis powinien wprost tak stanowić. Należy także pamiętać o
funkcjonalnym powiązaniu norm wyrażonych art. w 47 ust. 4 i
art. 69 ust. 1 ustawy. Pierwszy z tych przepisów ustanawia
zasadę ograniczonego zakresu korzystania z nieruchomości
wywłaszczonej (zdefiniowanej w ust. 1 tego przepisu) i określa
granice tego ograniczenia przez odesłanie do art. 69 ustawy.
Stanowi bowiem, że: "nieruchomość wywłaszczana nie może być
użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o
wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie
określonym w art. 69 ustawy z braku zgody poprzedniego
właściciela albo jego następcy prawnego". Takie konsekwentne
określenie w jednolity sposób, z jednej strony statusu Skarbu
Państwa (gminy) jako nabywcy w drodze wywłaszczenia
określonego prawa na nieruchomości, a z drugiej statusu osoby,
której to prawo zostało odjęte, odpowiada wymogom niezbędnej
spójności przepisów rozdziału 6 ustawy i ich celom najogólniej
wyrażonym we wspomnianej wyżej zasadzie ograniczenia
wywłaszczenia i jego skutków do niezbędnej konieczności (art.
46 ust. 1 i ust. 2). Brak byłoby tej spójności funkcjonalnej
gdyby przyjmować, że ograniczenie korzystania z nieruchomości
wywłaszczonej nie obejmuje przypadków odjęcia innego niż
własność prawa rzeczowego na nieruchomości, np. prawa
użytkowania wieczystego, lub że nieruchomość wywłaszczona
podlega zwrotowi tylko w zakresie odjętego w drodze
wywłaszczenia prawa własności, a np. odjęte prawo użytkowania
wieczystego, nawet zbędne dla celów wywłaszczenia już nie
będzie mogło być zwrócone.

W wyniku semantycznej i funkcjonalnej analizy wskazanych
przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości należało, nasuwające się wątpliwości co do
zakresu restytucji praw do nieruchomości odjętych w drodze wy-
właszczenia, rozstrzygnąć zgodnie z konstytucyjną zasadą
ochrony własności (art. 7 Przepisów Konstytucyjnych). Zgodzić
się przy tym należy z argumentacją Rzecznika Praw
Obywatelskich, który podkreślił w rewizji nadzwyczajnej
podobieństwo między prawem własności a prawem użytkowania
wieczystego, zwłaszcza w zakresie sposobu korzystania z
przedmiotu tych praw. Z tych powodów można uważać, że jeżeli w
art. 69 ust. 1 ustawy mowa jest o poprzednim właścicielu, to w
ten sposób w ogólnej formule wskazana (bez zwężenia kręgu
uprawnionych podmiotów) osobę, której poprzednio przysługiwało
odjęte w drodze wywłaszczenia prawo i która w specyficznym
stylu tej wypowiedzi była poprzednio właścicielem mienia (w
tym np. użytkowania wieczystego), które jej odjęto.

Sąd Najwyższy nie podzielił ponadto argumentu Naczelnego
Sądu Administracyjnego, iż nie jest możliwe "zwrócenie"
użytkowania wieczystego, które na skutek wywłaszczenia
przeszło na rzecz Skarbu Państwa i w konsekwencji wygasło. W
argumencie tym w sposób nieuzasadniony ogranicza się zwrot
nieruchomości wywłaszczonej, o którym mowa w art. 69 ust. 1 i
ust. 2 ustawy do sytuacji faktycznego zwrotu przedmiotu i
przeniesienia rzeczy lub prawa, które w związku z tym
musiałoby istnieć przed podjęciem decyzji: "o zwrocie
nieruchomości". Tymczasem celem tej regulacji jest restytucja
odjętego w drodze wywłaszczenia prawa (art. 47 ust. 1), gdyż
odjęte w ten sposób prawo przestało być potrzebne na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1). Jeżeli
odjęte zostało prawo użytkowania wieczystego, to jego "zwrot"
w rozumieniu "zwrotu nieruchomości", o którym mowa w art. 69
ust. 1 ustawy, będzie polegał na przywróceniu poprzedniemu
użytkownikowi wieczystemu konkretnie przysługującego prawa,
które mu zostało odjęte.

Nie jest także zasadne wywodzenie z art. 75 ustawy
przeszkody dla objęcia zakresem zastosowania art. 69 ust.1
restytucji użytkowania wieczystego. W art. 75 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została
określona zasada odpowiedniego zastosowania m.in. do
użytkowania wieczystego specyficznych regulacji z art. 70-74
ustawy dotyczących czasowego zajmowania nieruchomości na
określone cele. Tego rodzaju odesłanie nie było potrzebne ani
w zakresie przepisu art. 47 ani art. 69 ustawy, gdyż przepisy
te - jak to wyżej wyjaśniono - mają bezpośrednie, a nie tylko
odpowiednie zastosowanie do użytkowania wieczystego.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję
nadzwyczajną, podzielając jej zarzuty rażącego naruszenia w
zaskarżonym wyroku art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości oraz interesu Rzeczypospolitej
Polskiej. Na podstawie art. 422 § 1 k.p.c. w związku z art.
207 § 2 pkt 1 oraz art. 211 k.p.c. Sąd Najwyższy uchylił
zaskarżony wyrok i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji
wydanej z naruszeniem powołanego wyżej przepisu ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
=======================================