Wyrok z dnia 11 stycznia 1996 r.
III ARN 55/95


Zgoda na odstępstwo od wymagań technicznych co do sposobu
realizacji inwestycji budowlanej może być przedmiotem
postępowania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji
administracyjnej.


Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (autor uzasadnienia),
Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Janusz Łętowski,
Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 1996 r.
sprawy ze skargi Jadwigi M.-U. na decyzję Wojewody G. z dnia
29 lipca 1994 r., [...] w przedmiocie zgody na odstępstwo od
przepisów techniczno-budowlanych, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Gdańsku z dnia 15 lutego 1995 r., [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w
Gdańsku do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Decyzją z dnia 13 czerwca 1994 r. [...] Prezydent Miasta
G. wyraził Annie B. i Januszowi B. zgodę na odstępstwo przy
rozbudowie domu jednorodzinnego przy ul. Z. w G od przepisów §
12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej
i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17,
poz. 61).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 sierpnia 1993
r., [...] uchylając decyzje organów I i II instancji w sprawie
wydania pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul.
Z. wyjaśnił, iż zgoda na odstępstwo od przepisów
techniczno-budowlanych lub norm, o których mowa w art. 10 ust.
1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.
U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powinna być wyrażona w formie
decyzji administracyjnej przez organ lub jednostkę określoną
przez właściwego ministra. Prezydent Miasta G. uzyskał
upoważnienie do wyrażania takiej zgody po wydaniu decyzji
przez organ I instancji.

W związku z powyższym organ administracyjny zawiadomił
strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie
wydania decyzji wyrażającej zgodę na odstępstwo od
obowiązujących przepisów. Właścicielka sąsiedniej
nieruchomości, oznaczonej nr 89 wniosła zastrzeżenie do budowy
i żądała wydania nakazu rozbiórki części obiektów wzniesionych
przy granicy jej działki. W związku z tym zobowiązano Annę B.
i Janusza B. do dostarczenia wykonanej przez rzeczoznawcę w
specjalności architektonicznej (z listy Wojewody), analizy
dotyczącej możliwości rozbudowy domu, zgodnej z przepisami
oraz przeanalizowania skutków wykonanej rozbudowy dla są-
siedniej nieruchomości. Z analizy wykonanej przez dra nauk
technicznych inż. arch. Jerzego K. wynika, że zabudowa
jednorodzinna typu bliźniaczego, została w latach 50 tego
stulecia, wykonana na niewielkiej szerokości działek, wyno-
szących około 10 m. Linię zabudowy przeprowadzono uskokowo w
celu uzyskania 8 metrowej odległości między domami. Większość
domów przy ul. Z. została rozbudowana, ponieważ nie spełniały
warunków funkcjonalnych i użytkowych w obecnych czasach.

Właściciele posesji nr 87 wystąpili w październiku 1992
r. do Urzędu Miejskiego w G. z wnioskiem (załączając projekt)
o wydanie decyzji o udzielającej pozwolenia na rozbudowę
swojego domu jednorodzinnego. Według planu szczegółowego
zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-W. teren, którego
postępowanie dotyczy, przeznaczony jest pod zabudowę
mieszkaniową o niskiej intensywności. Występuje więc zgodność
z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo bu-
dowlane.

Projekt rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. Z. został
opracowany przez mgr inż. arch. Annę B.-B., posiadającą
uprawnienia budowlane. Autorka projektu wybrała optymalną
możliwość rozbudowy domu w konkretnej sytuacji. Z uwagi na to,
że budynek jednorodzinny na posesji nr 89 został rozbudowany,
jedyną możliwością rozbudowy domu jednorodzinnego na posesji
nr 87 jest wykonanie jej w kierunku północnym do granicy z
posesją nr 89. Pozwala to na zachowanie odległości 8 m między
budynkami na działkach sąsiednich (§ 12 ust. 2 cyt.
rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i
Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., jak również z § 6 i § 15
ust. 3 warunków technicznych). Zdaniem organu I instancji zap-
rojektowana rozbudowa domu nie narusza żadnego z uzasadnionych
interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i
ust. 2 prawa budowlanego i nie ma przeszkód do udzielenia
pozwolenia na budowę. Rozbudowa domu nie utrudni również
prawidłowej zabudowy na działce sąsiedniej.

Powyższe względy zadecydowały o tym, że organ I instancji
udzielił Annie i Januszowi B. decyzją z 27 stycznia 1993 r.
zezwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego. Decyzję tę organ
II-ej instancji utrzymał w mocy decyzją z 30 marca 1993 r. Na
skutek zaskarżenia tych decyzji, NSA wstrzymał ich wykonanie.
Jednakże do daty wstrzymania decyzji został wykonany stan
surowy rozbudowy domu oraz z dobudowa garażu z pomieszczeniem
gospodarczym, a po tej dacie właściciele posesji nr 87
wykonali prace wykończeniowe o wysokim standardzie i wprowa-
dzili się do swojego domu, który opuścili na czas trwania prac
budowlanych.

Powołując się na art. 10 ust. 1 i 2 prawa budowlanego
organ I instancji uznał, że jest dopuszczalne odstępstwo od
przepisów techniczno-budowlanych lub norm wobec wprowadzenia
lepszych efektów społeczno-gospodarczych rozbudowy, która nie
pogarsza bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska
oraz warunków higieniczno-sanitarnych i użytkowych. Minister
Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z 4 marca 1993
r. upoważnił Prezydenta Miasta G. do wyrażenia zgody na
odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z dnia 3
lipca 1989 r. Wobec braku możliwości rozbudowy domu zgodnie z
przepisami, nie powodującej pogorszenia warunków na działce
sąsiedniej i wpływu na rozbudowę domu na działce nr 89 organ I
instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki do wyrażenia
zgody na odstępstwo od przepisów § 12 cyt. rozporządzenia z
dnia 3 lipca 1980 r. w zakresie odległości od granicy
nieruchomości i budynku gospodarczego na działce nr 89.

Po rozpatrzeniu odwołania Jadwigi M.-U. od powyższej
decyzji z dnia 13 czerwca 1994 r., Wojewoda G. decyzją z dnia
29 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję,
podzielając stanowisko organu I instancji. Organ II instancji
stwierdził, że część garażowo-gospodarcza rozbudowy przylega
do budynku gospodarczego o tej samej funkcji na działce
sąsiedniej Nr 89, oraz że wysokość rozbudowanego budynku
wyliczona została zgodnie z § 6 ust. 1-3 cyt. rozporządzenia.
Poza tym spełnione są warunki do wyrażenia zgody wymienionej w
art. 10 prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w
Gdańsku wyrokiem z dnia 15 lutego 1995 r., [...] oddalił
skargę na decyzję Wojewody G. z dnia 29 lipca 1994 r. W
uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że realizując wytyczne
Sądu organ I instancji wszczął i przeprowadził postępowanie
administracyjne, którego wynik uzasadniał wyrażenie zgody na
odstępstwo od § 12 cyt. rozporządzenia. Rozstrzygnięcia
organów obu instancji oparte są na opinii rzeczoznawcy, którą
uznały za rzetelny i przekonywujący dowód w sprawie. Skarga
nie zawiera merytorycznych zarzutów odnoszących się do opinii
i nie wykazała, że zaskarżona decyzja oparta została na błęd-
nych podstawach. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, NSA
skargę oddalił na zasadzie art. 207 § 5 k.p.a.

Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości wniósł
rewizję nadzwyczajną, zarzucając temu wyrokowi rażące
naruszenie prawa, w szczególności art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. w
związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.
- Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do
ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w rewizji
nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy wziął pod rozwagę, że wydaje się
nieuzasadniony zarzut, iż kwestia ewentualnych odstępstw od
wymagań co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej
zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji,
Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980
r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać
budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) - nie może być
samoistnym przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji
administracyjnej. Nie daje zwłaszcza podstaw do takiego
twierdzenia treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października
1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który
zastrzega jedynie, że zgodę na odstępstwo wyraża organ lub
jednostka właściwa miejscowo i rzeczowo. Wprawdzie zgoda taka
jest jednym z elementów złożonej procedury poprzedzającej
wydanie pozwolenia na budowę, to jednak samoistność lub
subsydiarnaość postępowania wszczętego przed właściwymi
organami dla uzyskania takiej zgody zależy od wielu
okoliczności, a zwłaszcza od stopnia związania decyzji
ostatecznej o pozwoleniu na budowę z uprzednim
rozstrzygnięciem o odstępstwach od przepisów techniczno-bu-
dowlanych, zakresu spraw, które powinny być ustalone i zbadane
przed wyrażeniem zgody, kręgu uczestników postępowania
zainteresowanych wynikami tego rozstrzygnięcia incydentalnego
itp. Prawo budowlane z roku 1974 wymagało jedynie określonej
kolejności rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w
toku postępowania wszczętego dla uzyskania pozwolenia na
budowę, w tym m.in. znaczeniu, że wszelkie odstępstwa od
standardowych wymagań co do przepisów techniczno-budowlanych
powinny być w zasadzie udzielone jeszcze przed wydaniem
pozwolenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego. Nawet
przyjmując pogląd, że zgoda na odstępstwa od ogólnych wymagań
techniczno-budowlanych jest z natury swej jedynie fragmentem
postępowania administracyjnego wszczętego dla uzyskania pozwo-
lenia na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, należy mieć
na uwadze, że każda decyzja administracyjna może rozstrzygnąć
sprawę co do jej istoty jedynie w określonej, autonomicznej
części (art. 104 § 2 k.p.a.), pełniąc w ten sposób m.in. fun-
kcję określonego prejudykatu. Rozpatrując zatem zawarty w
rewizji nadzwyczajnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Prawa
budowlanego w tym szczególnym kontekście, Sąd Najwyższy nie
mógł podzielić jego trafności.

Rozpatrując jednak sprawę w kontekście podstaw
rewizyjnych wynikających z art. 381 k.p.c. Sąd Najwyższy
uznał, że w sprawie tej nie zostały dostatecznie wyjaśnione
wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia
sprawy. Wyniki rozprawy przed Sądem Najwyższym, a zwłaszcza
przedłożone przez uczestnika postępowania Jadwigę M.-U. nowe
dokumenty pozwalają powątpiewać, czy organy administracji I i
II instancji wyczerpały wszystkie dostępne środki dowodowe i
czy odwołanie się jedynie do opinii rzeczoznawcy jest w tej
sprawie wystarczające. Zwłaszcza dodatkowego zbadania np. w
drodze wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu, w którym warunki
atmosferyczne pozwalają na pełne rozeznanie co do następstw od
odchylenia od warunków techniczno-budowlanych spornej inwes-
tycji dla interesów posiadaczy i właścicieli działek
sąsiednich, wymaga uporczywie podnoszony przez skarżącą
Jadwigę M.-U. zarzut, że stojący na będącej jej własnością
działce budynek gospodarczy przylegający do rozbudowanej
części garażowo-gospodarczej domku jednorodzinnego małżonków
B. jest bardzo niski, a ponadto położony jest po północnej
stronie działki i co się z tym wiąże powoduje znaczne zacie-
nienie.

Skarżąca szczególny nacisk położyła na wynikające z
rozbudowy domku jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości
niekorzystne skutki, jakie niesie ona dla obecnego oraz
przyszłego korzystania z nieruchomości będącej jej własnością.

Wskazała, że dokonana rozbudowa ograniczyła dopływ
światła słonecznego, zmieniła stosunki wodne na gruncie, a
także uniemożliwiła dokonanie rozbudowy posiadanego przez nią
domu.

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił
zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
=======================================