Wyrok z dnia 9 listopada 1995 r.
III ARN 54/95

Pozbawienie bezrobotnego należnego mu świadczenia z tytułu udoku-
mentowanej niezdolności do pracy tylko na podstawie, że wskutek wcześniej-
szych, wydanych z naruszeniem prawa decyzji organów zatrudnienia nie pobierał
zasiłku dla bezrobotnych, jest rażąco sprzeczne z elementarnymi zasadami
państwa prawnego.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 9 listopada 1995 r. sprawy ze skargi Rudolfa J. na decyzję Kierownika
Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. z dnia 2 grudnia 1994 r., [...] w przedmiocie
odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek rewizji nadzwyczajnej
Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek
Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 1995 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 20 kwietnia 1994 r. [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w O.
odmówił Rudolfowi J. przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 2
grudnia 1993 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca został za-
rejestrowany jako bezrobotny w dniu 1 czerwca 1992 r. z prawem do zasiłku od dnia 2
czerwca 1992 r. Na podstawie przedłożonych przez stronę świadectw pracy przyjęto, że
pozostawał w stosunku pracy przez okres 34 lat i 14 dni, a zatem zgodnie z art. 21 ust.
3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu nabył prawo do zasiłku dla bezrobotnych przez
okres 18 miesięcy, tj. od dnia 2 czerwca 1992 r. do dnia 1 grudnia 1993 r. Z
przedstawionych przez wnioskodawcę świadectw pracy wynika, że nie spełnia on
przewidzianych w art. 21 ust. 5 tej ustawy przesłanek nabycia prawa do zasiłku do
czasu nabycia prawa do emerytury.
Decyzją z dnia 18 lipca 1994 r. [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w O.
przyznał Rudolfowi J. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 6 lipca 1994 r. W
uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca przedłożył wydane w dniu 30 listopada
1990 r. przez Spółdzielnię Pracy AE.@ w W. świadectwo wykonywania pracy w szcze-
gólnych warunkach w okresie od dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada 1990
r., a zatem należało uznać, że spełnia on warunki określone w art. 21 ust. 5 pkt 2
ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.
Decyzją z dnia 10 października 1994 r. [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy
w O. odmówił przyznania zasiłku dla bezrobotnych za okres niezdolności do pracy od
dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca 1994 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że
zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 24 sierpnia 1994 r. [...]
brak jest podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych za udokumentowany okres
niezdolności do pracy, bowiem wnioskodawca nie spełniał w tym okresie przesłanek
określonych w art. 20 ust. 12 w związku z art. 15 ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i
bezrobociu, a ponadto w tym okresie( tj. od dnia 2 grudnia 1993 r. do dnia 5 lipca 1994
r.) nie miał prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Decyzją z dnia 2 grudnia 1994 r. [...] Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w
O. po rozpatrzeniu odwołania Rudolfa J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z
dnia 24 kwietnia 1995 r. [...] skargę Rudolfa J. na powyższą decyzję oddalił. W uza-
sadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 20 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i
bezrobociu bezrobotnym pobierającym zasiłki przysługują świadczenia za udokumen-
towane okresy niezdolności do pracy, za które przysługiwałyby zasiłki z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby. Skoro skarżący nie posiadał prawa do zasiłku dla
bezrobotnego w okresie od dnia 2 grudnia 1993 r. do dnia 5 lipca 1994 r., to za okres
udokumentowanej niezdolności do pracy trwającej od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5
lipca 1994 r. nie można przyznać zasiłku.
Złożone przez stronę w dniu 6 lipca 1994 r. zaświadczenie o wykonywaniu pracy
w szczególnych warunkach nie może stanowić podstawy do przyznania zasiłku za okres
dochodzony, bowiem było podstawą zmiany okresu zasiłkowego od dnia złożenia i
spowodowało wydanie decyzji na podstawie art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i
bezrobociu. Złożone świadectwo w związku z nowymi okolicznościami spowodowało
powstanie nowej sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 18 lipca 1994 r. Skarżący od tej
nowej decyzji nie odwołał się, a zatem nie domagał się zasiłku od okresu
wcześniejszego. W ocenie Sądu dowodzi to, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie
istniały takie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody, które
wskazywałyby na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5
k.p.a.
Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadz-
wyczajną Minister Sprawiedliwości, zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie art.
156 § 1 pkt 3, art. 9, 15, 16 § 1, 145 § 1 pkt 5, 147 - 151 kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego oraz art. 156 § 1 tego kodeksu w związku z art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy z
dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze
zm.), wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego
rozpoznania.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego,
że skoro świadectwo o wykonywaniu pracy w warunkach szkodliwych skarżący złożył
dnia 6 lipca 1994 r., to od tego dnia można przyznać zasiłek na okres do uzyskania
emerytury, nie jest trafny. Sąd nie uwzględnił bowiem, że zaskarżona decyzja dotyczy
sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia
20 kwietnia 1994 r., w której odmówiono stronie prawa do zasiłku za okres od dnia 2
grudnia 1993 r. W następstwie przedłożenia w dniu 6 lipca 1994 r. organowi
zatrudnienia świadectwa pracy o zatrudnieniu w szczególnych warunkach w okresie od
dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada 1990 r., organ ten decyzją z dnia 18
lipca 1994 przyznał skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 7 lipca 1994 r., nie
przyznając jednakże zasiłku za okres wcześniejszy, o który to zasiłek skarżący
wielokrotnie występował. W tej sytuacji organ zatrudnienia, mimo istnienia przesłanek
określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie rozpoznał w trybie art. 147 -151 k.p.a.
sprawy, zakończonej decyzją ostateczną z dnia 20 kwietnia 1994 r. W ten sposób organ
administracji, zachowując w obiegu prawnym powyższą decyzję i wydając w tej samej
sprawie nową decyzję z dnia 18 lipca 1994 r., naruszył zakaz wynikający z art. 156 § 1
pkt 3 k.p.a.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości powyższe zarzuty należy odnieść również do
zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie decyzji z dnia
2 grudnia 1994 r. i poprzedzającej ją decyzji organu zatrudnienia pierwszej instancji z
dnia 10 października 1994 r.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości organy zatrudnienia wydając decyzję z dnia
10 października 1994 r. i decyzję z dnia 2 grudnia 1994 r. doprowadziły do tego, że
decyzja z dnia 18 lipca 1994 r. stała się ostateczna. Organy administracji błędnie
zakwalifikowały pismo skarżącego, które wpłynęło w dniu 1 sierpnia 1994 r., jako wnio-
sek o rozstrzygnięcie sprawy zasiłku za okres od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca
1994 r., podczas gdy należało potraktować wymienione pismo jako odwołanie od
decyzji z dnia 18 lipca 1994 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzut Ministra Sprawiedliwości, że rozpatrując skargę na decyzję z dnia 2 grud-
nia 1994 r., w której odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku dla bezrobotnych za
okres od dnia 2 grudnia 1993 r. do dnia 5 lipca 1994 r., Naczelny Sąd Administracyjny
nie uwzględnił, że decyzja ta dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją
Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia 20 kwietnia 1994 r., jest trafny. Decyzją tą
bowiem również odmówiono prawa do zasiłku dla bezrobotnego Rudolfa J. za okres
przypadający od dnia 2 grudnia 1993 r. w związku z wyczerpaniem osiemnasto-
miesięcznego okresu zasiłkowego, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 16
października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.),
rozpoczętego dnia 2 czerwca 1992 r. przy ustaleniu, iż pozostawał wcześniej w
stosunku pracy przez ponad 30 lat.
W kwestii oceny prawnej złożonego przez skarżącego w dniu 6 lipca 1994 r.
pisma, w którym domagał się wypłacenia zasiłku chorobowego za okres od dnia 7
stycznia do dnia 5 lipca ( bez wskazania daty rocznej), do którego dołączył świadectwo
pracy o zatrudnieniu, od dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada 1990 r. w
szczególnych warunkach w rozumieniu art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i
bezrobociu, należy stwierdzić, że organ zatrudnienia był zobowiązany do wyjaśnienia
jego treści w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, tym bardziej, że żądanie
zawarte w tym piśmie było lakoniczne, a przez to niejasne. Powyższy obowiązek
organu zatrudnienia pierwszej instancji wynika z art. 9 k.p.a., który statuuje zasadę
należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą
mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania
oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach,
których okoliczności, tak w jak w niniejszej sprawie, dają podstawę do wniosku, że
strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając
przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie. Należy podzielić ponadto stanowisko
wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. III ARN
21/95 (OSNAPiUS 1995 nr 24 poz. 298 ), że z treści art. 9 k.p.a. nie wynika, że organy
administracji udzielają informacji tylko na wniosek zainteresowanej strony. Z konstrukcji
tego przepisu wynika jednoznacznie, że ponieważ jest to ustawowo określony
obowiązek organów administracji, powinny one z urzędu informować strony o
przysługujących im uprawnieniach. Sąd Najwyższy wielokrotnie opowiadał się za
szeroką wykładnią art. 9 k.p.a., w tym zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca
1992 r. III ARN 40/92 (Państwo i Prawo 1993 z. 3 ), gdzie stwierdzono, że A Obowiązek
informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu
okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak
szeroko jak tylko możliwe@. W konsekwencji należy przyjąć, że biorąc pod rozwagę
ograniczoną treść żądania strony, organ zatrudnienia powinien poinformować stronę o
okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i
obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Po udzieleniu
stosownych informacji należało sprecyzować treść żądania, które jak wynika z pism
strony kierowanych do organów zatrudnienia dotyczyło przyznania wnioskodawcy
prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 2 grudnia 1993 r. względnie
rozważyć możliwość wznowienia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. postępowania
zakończonego decyzją ostateczną z dnia 25 kwietnia 1994 r. Tymczasem w
następstwie przedłożenia przez skarżącego świadectwa pracy, dotyczącego okresu od
dnia 26 października 1970 r. do dnia 30 listopada 1990 r., o zatrudnieniu w
szczególnych warunkach w rozumieniu art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i
bezrobociu, organ zatrudnienia pierwszej instancji wydał w dniu 18 lipca 1994 r. decyzję
przyznającą mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 7 lipca 1994 r., nie przyznając mu
jednakże zasiłku za okres wcześniejszy, o który to skarżący wielokrotnie występował.
Należy w związku z tym uznać, że przedłożenie przez skarżącego powyższego
świadectwa pracy organowi zatrudnienia spowodowało wyjście na jaw istotnych dla
sprawy nowych okoliczności i nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji z
dnia 20 kwietnia 1994 r., nie znanych organowi, który wydał tę decyzję. Skoro bowiem
na podstawie art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu skarżący zachował
prawo do zasiłku do czasu nabycia prawa do emerytury, a tylko nie korzystał z prawa
do zasiłku z uwagi na nieprzedłożenie w stosownym czasie świadectwa pracy o
zatrudnieniu w szczególnych warunkach, to decyzja z dnia 18 lipca 1994 r. przyznająca
mu zasiłek od dnia 7 lipca 1994 r., a tym samym odmawiająca przyznania mu tego
prawa za okres od dnia 2 grudnia 1993 r. narusza prawo. Gdyby skarżący przed
upływem osiemnastomiesięcznego okresu zasiłkowego przedłożył powyższe
zaświadczenie, to nie ulegałoby wówczas wątpliwości, że stosownie do treści 21 ust. 5
pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu zachował prawo do zasiłku nawet przez okres
przejściowej niezdolności do pracy z powodu choroby od dnia 7 stycznia do dnia 5 lipca
1994 r. Należy ponadto wskazać, że skarżący w dniu 6 lipca 1994 r. ( dacie złożenia
wniosku wraz ze świadectwem pracy o zatrudnieniu w szczególnych warunkach)
posiadał status bezrobotnego w rozumieniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i
bezrobociu, a zatem nie miał w tej sytuacji zastosowania przepis art. 21 ust. 6 tej
ustawy, regulujący kwestię ponownego nabycia prawa do zasiłku przez osobę, która
uzyskała ponownie status bezrobotnego po spełnieniu przesłanek przewidzianych w art.
20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Jeżeli zatem skarżący przedłożył
organowi zatrudnienia świadectwo pracy o zatrudnieniu w szczególnych warunkach, a
organ ten bezspornie ustalił, że spełnia on przesłanki określone w art. 21 ust. 5 pkt 2 tej
ustawy, to należy stwierdzić, że zachował tym samym nabyte wcześniej prawo do
zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 grudnia 1993 r. W tej sytuacji organy zatrudnienia
były zobowiązane rozważyć możliwość uchylenia decyzji z dnia 20 kwietnia 1994 r. w
trybie wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji stwierdzającej zachowanie
przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 grudnia 1993 r. Za-
chowując w obiegu prawnym kwestionowaną decyzję z dnia 20 kwietnia 1994 r. i wy-
dając w tej samej sprawie nową decyzję z dnia 18 lipca 1994 r. organ zatrudnienia
naruszył zakaz wynikający z art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjne-
go.
Trafny jest również zarzut wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że organy zat-
rudnienia kwalifikując pismo skarżącego z dnia 2 sierpnia 1994 r., w którym wnosił o
wypłacenie zasiłku chorobowego A od 7 I do 5 VII i za grudzień@, jako kolejny wniosek
o rozstrzygnięcie sprawy zasiłku za okres od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca
1994 r., naruszyły przepisy rozdziału 10 k.p.a., czym pozbawiły stronę możliwości
dochodzenia swoich praw w trybie odwoławczym. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie
poglądem, że o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje treść
pisma, należało potraktować powyższy wniosek jako odwołanie od decyzji z dnia 18
lipca 1994 r., bowiem nie ulega wątpliwości, że z jego treści wynikało wprost, iż strona
nie jest zadowolona z tej decyzji, co spełnia przesłankę z art. 128 k.p.a.
Pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że również zaskarżona do Naczelne-
go Sądu Administracyjnego decyzja z dnia 2 grudnia 1994 r. i poprzedzająca ją decyzja
organu zatrudnienia z dnia 10 października 1994 r. naruszają wskazane wyżej przepisy
ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, jest
trafny. Należy przyjąć, że orzekając o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla
bezrobotnych za okres udokumentowanej niezdolności do pracy od dnia 7 stycznia
1994 r. do dnia 5 lipca 1994 r. organy zatrudnienia naruszyły art. 20 ust. 12 ustawy o
zatrudnieniu i bezrobociu w ten sposób, że uznały, iż skarżący nie spełnia określonej w
tym przepisie w związku z art. 15 ust. 9 tej ustawy przesłanki przyznania zasiłku za
okres udokumentowanej niezdolności do pracy, bowiem w tym czasie nie pobierał
zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem pozbawienie skarżącego prawa do zasiłku dla
bezrobotnych za okres od dnia 2 grudnia 1993 r. było następstwem wcześniejszych
decyzji organów zatrudnienia wydanych, jak wskazano wyżej, z rażącym naruszeniem
prawa. W tej sytuacji należy przyjąć, że pozbawienie skarżącego należnego mu
świadczenia z tytułu udokumentowanej niezdolności do pracy tylko na tej podstawie, że
wskutek wcześniejszych, wydanych z naruszeniem prawa, decyzji organów zatrudnienia
nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych jest rażąco sprzeczne z elementarnymi zasadami
państwa prawnego i związanymi z nimi funkcjonalnie zasadami postępowania
administracyjnego.
W tej sytuacji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uznający za zgodne z
prawem decyzje organów zatrudnienia bezpodstawnie pozbawiające skarżącego prawa
do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 2 grudnia 1993 r., a w ich następstwie prze-
widzianych w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu świadczeń z tytułu udokumentowanej
niezdolności do pracy za okres od dnia 7 stycznia 1994 r. do dnia 5 lipca 1994 r. rażąco
narusza powołane wyżej przepisy prawa.
Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. Sąd Najwyższy
orzekł jak w sentencji.

=======================================