Wyrok z dnia 9 listopada 1995 r.
III ARN 52/95

Decyzje organów Służby Więziennej wydane w wykonaniu podjętych przez
te organy orzeczeń dyscyplinarnych podlegają kontroli Naczelnego Sądu
Administracyjnego.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1995 r., sprawy ze skargi
Grażyny N. na decyzję Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych w Warszawie
z dnia 9 marca 1994 r., [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko
służbowe, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 13 października 1994 r.
[...]

1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok,
2. u c h y l i ł decyzję personalną Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów
Karnych z dnia 8 marca 1994 r. [...]

U z a s a d n i e n i e

Decyzją dyscyplinarną z dnia 21 października 1993 r. Naczelnik Rejonowego
Aresztu Śledczego w K. na podstawie art. 44 i 45 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o
Służbie Więziennej (jednolity tekst: Dz. U. z 1984 r., Nr 29, poz. 149 ze zm.) oraz § 8 i
26 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 kwietnia 1978 r. w sprawie regu-
laminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 10, poz. 41 ze
zm.) wymierzył st. sierż. sztab. Grażynie N. - starszemu instruktorowi działu inwestycji i
remontów Rejonowego Aresztu Śledczego w K. karę dyscyplinarną przeniesienia na
niższe stanowisko służbowe. Rozpatrując odwołanie ukaranej od tej decyzji Dyrektor
Centralnego Zarządu Zakładów Karnych utrzymał ją w mocy w dniu 19 listopada 1993 r.
uznając, że odwołanie nie wnosi nowych okoliczności. W dniu 30 listopada 1993 r.
Naczelnik Rejonowego Aresztu Śledczego wydał nową decyzję personalną, zgodnie z
którą zwolnił Grażynę N. "z zajmowanego stanowiska służbowego z powodu
wymierzenia kary dyscyplinarnej przeniesienia na niższe stanowisko służbowe" i
jednocześnie mianował ją na stanowisko starszego strażnika działu ochrony Zakładu
Karnego w K. W uzasadnieniu decyzja ta odwoływała się do konieczności wykonania
wymierzonej kary, a rozpiętość w gradacji między stanowiskiem pracy poprzednio zaj-
mowanym przed ukaraniem a desygnowanym w decyzji personalnej tłumaczyła brakiem
możliwości mianowania ukaranej na wyższe stanowisko w dziale ochrony z uwagi na
niespełnienie przez nią wymogów formalnych. Ponowne odwołanie ukaranej od opisanej
decyzji personalnej, skłoniło Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. do
skorzystania z przewidzianej w art. 132 § 1 k.p.a. możliwości dokonania korekty
własnego rozstrzygnięcia i do uchylenia poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji,
ponownego zwolnienia ze służby i mianowania ukaranej na stanowisko "oddziałowej
działu ochrony Zakładu Karnego w K." z uposażeniem odpowiednio wyższym od
poprzednio ustalonego. Drugie w tej sprawie odwołanie ukaranej nie spowodowało
zmian, gdyż Dyrektor Centralnego Zarządu Zakładów Karnych utrzymał zaskarżoną
decyzję w mocy.
Skargę Grażyny N. na decyzję Dyrektora CZZK Naczelny Sąd Administracyjny
wyrokiem z dnia 13 października 1994 r., [...] oddalił, powołując się w uzasadnieniu z
jednej strony na wynikającą z art. 196 § 4 pkt. 4 k.p.a. niedopuszczalność kontrolowania
przez sąd administracyjny decyzji dyscyplinarnych, a z drugiej strony na ograniczony w
tej sprawie zakres kognicji tego sądu sprowadzający się jedynie do zbadania
właściwości organu dyscyplinarnego i przymiotu prawomocności wydanej przez ten
organ decyzji. Ponieważ w tym zakresie sąd administracyjny nie dopatrzył się
naruszenia prawa, skarga został oddalona.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Rzecznik
Praw Obywatelskich zarzucając temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 45
pkt 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst: Dz. U. z
1984 r., Nr 29, poz. 149 ze zm.) oraz § 31 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
dnia 5 kwietnia 1978 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby
Więziennej (Dz. U. Nr 10, poz. 41 ze zm.) i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie
decyzji Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych z dnia 8 marca 1994 r., [...] i
poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. z dnia 13
stycznia 1994 r. [...].
Rewizja nadzwyczajna zarzuca, że zaskarżony wyrok rażąco narusza przepisy
prawa materialnego a mianowicie: art. 45 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej co do
sposobu wykonania decyzji o wymierzeniu kary dyscyplinarnej, niezgodnego jej z treś-
cią.
Decyzją o wymierzeniu kary dyscyplinarnej ukarano zainteresowaną karą
przeniesienia na niższe stanowisko służbowe - przewidzianą w wyżej powołanym
przepisie. Tymczasem wykonanie decyzji przekroczyło jej granice, bowiem zaintereso-
waną zwolniono ze służby w Rejonowym Areszcie Śledczym (jednostce wyższej) i
przeniesiono do pełnienia służby w podległej jednostce - Zakładzie Karnym w K. Stano-
wi to - według rewizji nadzwyczajnej - oczywiste naruszenie art. 45 pkt 6 ustawy o
Służbie Więziennej. Zwolnienie wymienionej ze służby stanowiło oczywiste naruszenie
art. 60 ustawy o Służbie Więziennej - określającego przypadki, w jakich może nastąpić
zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Więziennej. Naczelny Sąd Administracyjny
nie rozważył powyższych okoliczności, w następstwie tego wydał wyrok rażąco
naruszający wymienione przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz przepis
wykonawczy dotyczący wykonania decyzji o ukaraniu dyscyplinarnym. Nie można też
podzielić poglądu, że pozostawione jest uznaniu organu służbowego czy przeniesienie
dyscyplinarne ma polegać na przeniesieniu na stanowisko bezpośrednio niższe czy też
niższe o kilka stopni. Brak ścisłej regulacji w tej mierze uzasadnia pogląd, że
przeniesienie może nastąpić tylko na stanowisko bezpośrednio niższe, gdyż nie ma
żadnych przesłanek, które uzasadniałyby dodatkową dolegliwość wobec funkcjonariu-
sza przy wykonaniu decyzji o ukaraniu dyscyplinarnym.
W tym stanie - zdaniem rewizji nadzwyczajnej - NSA nie rozpoznał istoty sprawy i
nie rozważył oczywistego naruszenia prawa przy wykonaniu orzeczenia dyscyp-
linarnego. Ponadto naruszenie prawa funkcjonariusza Służby Więziennej przy wyko-
nywaniu orzeczenia dyscyplinarnego, narusza także interes Rzeczypospolitej Polskiej,
bowiem przestrzeganie prawa w stosunkach służbowych tych funkcjonariuszy jest
wypełnieniem konstytucyjnych zasad Państwa prawnego.
Przechodząc do oceny zarzutów rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy wziął pod uwa-
gę, że trafny jest - dostrzeżony także przez Naczelny Sąd Administracyjny - podwójny
aspekt przedmiotu sprawy, który w zależności od przyjętego punktu widzenia może być
oceniany bądź jako skarga na decyzję organu dyscyplinarnego służby więziennej bądź
jako skarga na czynności "wykonawcze" wydanej uprzednio decyzji dyscyplinarnej,
którym nadano postać decyzji administracyjnej ze wszystkimi wynikającymi stąd
skutkami prawnymi m.in. w zakresie sądowej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie
uzasadnił jednak w wystarczającym stopniu żadnego z przedstawionych tu aspektów
przedmiotu sprawy. Art. 196 § 4 pkt. 4 k.p.a. wyłącza dopuszczalność skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego "w sprawach dyscyplinarnych", co przy
rozszerzającym rozumieniu zakresu tego pojęcia obejmowałoby - zgodnie zresztą z
sugestią wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 18 stycznia 1982 r., II SA 12 51/81
(por. "Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem" Wyd. Prawnicze 1995
r. s. 424, teza 91) - także rozstrzygnięcia podejmowane w związku z toczącym się
postępowaniem administracyjnym. Idąc śladem tego rozumowania, do tej kategorii
spraw zaliczyć trzeba także decyzje "wykonawcze" zapadłych już rozstrzygnięć
dyscyplinarnych, które mogą być zaliczone do kategorii "spraw dyscyplinarnych" w
powyższym rozumieniu, skoro decyzja o ukaraniu dyscyplinarnym i tzw. decyzja
"wykonawcza" pozostają ze sobą w rzeczowym i logicznym związku. Sąd Najwyższy
podziela jednak sugestię wyrażoną pośrednio w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takie rozszerzające rozumienie normy
szczególnej jaką jest art. 196 § 4 pkt. 4 k.p.a., w efekcie ograniczające zakres sądowej
kontroli i jednocześnie uprawnienia obywateli, nie byłoby właściwe.
Akceptując zatem - zaproponowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - samą
płaszczyznę, w jakiej może być oceniany przedmiot tej sprawy, Sąd Najwyższy za-
sadniczą uwagę przywiązuje do przesłanek, które skłoniły NSA do oceny, iż decyzje
administracyjne organów Służby Więziennej powzięte po ukaraniu Grażyny N. były
zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 45 pkt. 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej
(jednolity tekst: Dz. U z 1984 r., Nr 29, poz. 149) karą dyscyplinarną jest m.in. prze-
niesienie na niższe stanowisko służbowe, które stanowi odrębny - od obniżenia stopnia
służbowego - rodzaj kary. Stopnie służbowe ustala sama ustawa o Służbie Więziennej,
natomiast stanowiska służbowe określa struktura organizacyjna jednostki organizacyjnej
więziennictwa, a przydział konkretnych osób na te stanowiska należy do kompetencji
przełożonych służbowych. Stanowisko służbowe jest prawnie chronione, co ustawa o
Służbie Więziennej wyraża zarówno w czasowo ograniczonej możliwości przeniesienia
funkcjonariusza na inne stanowisko w tej samej miejscowości (art. 56 ustawy), jak i w
ustanowieniu ogólnej zasady, że przeniesienie na niższe stanowisko zarówno
fakultatywne jak i obligatoryjne może nastąpić jedynie w wypadkach określonych w
samej ustawie.
Przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują sposobu wykonywania orzeczonych
kar dyscyplinarnych, natomiast katalog tych kar określony w art. 45 przeniesienie na
niższe stanowisko służbowe traktuje jako odrębny, od obniżenia stopnia służbowego,
rodzaj kary. Nie zawiera szczegółowej regulacji sposobu wykonywania kar
dyscyplinarnych także regulamin dyscyplinarny funkcjonariuszy Służby Więziennej
(rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 kwietnia 1978 r. - Dz. U. Nr 10, poz.
41 ze zm.), ograniczając się do ustanowienia zasady, że prawomocna decyzja o
wymierzeniu kary dyscyplinarnej podlega niezwłocznemu wykonaniu (§ 31 ust. 1) oraz,
że wykonanie kary dyscyplinarnej zarządza przełożony, który karę wymierzył. Do
zakresu regulacji ustawowej należy natomiast w istocie rzeczy zasada wynikająca także
z regulaminu dyscyplinarnego (§ 6 ust. 2 i 3), iż odstępstwem od reguły jednej kary za
jedno przewinienie dyscyplinarne jest możliwość łącznego orzeczenia przeniesienia na
niższe stanowisko służbowe i obniżenia stopnia służbowego, jeżeli w konkretnym
wypadku jest to szczególnie uzasadnione.
W rozpatrywanej sprawie kwestionowana przez skarżącą decyzja personalna
Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. stanowiąca o wykonaniu orzeczonej
kary dyscyplinarnej zawiera zwrot "o zwolnieniu... z zajmowanego stanowiska
służbowego z powodu wymierzenia kary dyscyplinarnej" oraz "o przeniesieniu z urzędu i
mianowaniu" ukaranej na stanowisko oddziałowej działu ochrony zakładu karnego.
Prima facie decyzja ta zawiera rozstrzygnięcia jeżeli nie wykluczające się wzajemnie to
w każdym bądź razie zbędne. Odnosi się to zwłaszcza do orzeczonego tą decyzją
jednoczesnego "zwolnienia" z zajmowanego stanowiska i "przeniesienia z urzędu",
skoro i jedno i drugie "rozstrzygnięcie wykonawcze" w istocie rzeczy zmierzało do
wywołania jednego określonego skutku tj. do wyznaczenia nowego stanowiska pełnienia
służby. Jednocześnie zwrot "zwalniam z zajmowanego stanowiska służbowego" mylnie
sugeruje jakoby decyzja o wykonaniu kary dyscyplinarnej oznaczała zwolnienie ze
służby więziennej i jednoczesne ponowne powstanie stosunku służbowego, z nowym
określeniem stanowiska służbowego i wysokości należnego uposażenia, podczas gdy w
istocie rzeczy cel do którego zmierzała decyzja personalna Naczelnika Rejonowego
Aresztu Śledczego osiągalny był w granicach - zawartego w tejże samej decyzji -
rozstrzygnięcia o przeniesieniu z urzędu na inne stanowisko.
Nie ta jednak okoliczność przesądziła - zdaniem Sądu Najwyższego - o tym, że
decyzje personalne organów I i II instancji były, wbrew przekonaniu Naczelnego Sądu
Administracyjnego, sprzeczne z prawem. Decyzje "wykonawcze" orzeczonych kar dys-
cyplinarnych powinny być podejmowane z uwzględnieniem naczelnych zasad postę-
powania dyscyplinarnego, a także nie mogą one ani zwiększyć stopnia dolegliwości
orzeczonej już kary, ani też bezpodstawnie łagodzić te dolegliwości. Wykonanie kary
dyscyplinarnej powinno odpowiadać treści orzeczonej kary, a ponadto uwzględniać, że
zarówno sama kara dyscyplinarna jak i jej sposób wykonania powinny być traktowane
jako środek wychowawczy i powinny odpowiadać wadze przewinienia.
Ponadto karę dyscyplinarną można wymierzyć jedynie wówczas, gdy inne środki wy-
chowawcze nie są wystarczające (§ 4 ust. 1 regulaminu dyscyplinarnego).
Ze zrozumiałych względów w sprawie niniejszej nie może być dokonywana przez
sąd administracyjny krytyczna weryfikacja ani samego przewinienia popełnionego przez
Grażynę N. ani też wymierzonej kary dyscyplinarnej; przedmiotem sprawy jest bowiem
wyłącznie zbadanie - z punktu widzenia wymagań prawa - sposobu, w jaki orzeczona
kara została wykonana. Czynności wykonawcze muszą jednak być zgodne z
podstawowymi zasadami orzecznictwa dyscyplinarnego dla funkcjonariuszy Służby
Więziennej tj. a) adekwatności wymierzonej kary do popełnienia przewinienia, b)
zależności między treścią wymierzonej kary tzn. stopniem i rozmiarami wywołanych
przez nią dolegliwości a podjętymi czynnościami wykonawczymi w zakresie wykonania
kary. Zwłaszcza ta ostatnia kwestia nie została należycie wyjaśniona przez Naczelny
Sąd Administracyjny, który ograniczył się do krótkiej konstatacji, że "...prawo w
opisanym wyżej zakresie nie zostało naruszone...". Zbadanie tej okoliczności było
nieodzowne zwłaszcza na tle zarzutów podnoszonych przez skarżącą w jej odwołaniach
od decyzji personalnych Naczelnika Rejonowego Aresztu Śledczego w K. (załącznik nr
8 i 11 akt administracyjnych).
Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zarówno zaskarżony
rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i poprzedzającą
go decyzję personalną Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych z dnia 8
marca 1994 r.

========================================