Wyrok z dnia 5 października 1995 r.
III ARN 35/95

Wniosek funkcjonariusza Policji o przyznanie pomocy finansowej z
funduszu mieszkaniowego podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania
administracyjnego.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Walerian Sanetra, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 5 października 1995 r. sprawy ze skargi Mariana Z. na decyzję Ko-
mendanta Wojewódzkiego Policji w T. z dnia 16 kwietnia 1994 r., [...] w przedmiocie
odmowy przyznania pomocy finansowej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Spra-
wiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy
w Krakowie z dnia 29 grudnia 1994 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Komendant Rejonowy Policji w T. decyzją z dnia 18 lutego 1994 r., [...] odmówił
Marianowi Z. przyznania pomocy finansowej zaliczkowej na budowę domu w T. przy ul.
S. Jako podstawę prawną decyzji Komendant wskazał § 4 ust. 1 zarządzenia nr 41
Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości
pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu
Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej
przyznawania i zwracania. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w
piśmie o udzielenie pomocy finansowej wnioskodawca podał, iż nie korzystał z tej formy
pomocy finansowej, ani jego małżonka. Jednakże ustalono, że decyzją nr 21/82 z dnia
5 października 1982 r. Irena Z. (wówczas N.) otrzymała zaliczkę w wysokości 20.500 zł.
na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego na mieszkanie spółdzielcze typu M-2, a
skierowanie do Spółdzielni Mieszkaniowej otrzymał wnioskodawca Marian Z.
Wnioskodawca nadal zajmuje spółdzielczy lokal mieszkalny o powierzchni nie
zapewniającej jego rodzinie (składającej się z 4 osób) przysługujących norm
zaludnienia i w związku z czym rozpoczął budowę domu jednorodzinnego.
Wnioskodawca nie rozliczył się z otrzymanej zaliczki i z tego względu nie może otrzy-
mać pomocy finansowej. Dopiero po rozliczeniu się z mieszkania i otrzymanej zaliczki
wnioskodawca może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej w związku z budową
domu jednorodzinnego.
Po rozpoznaniu odwołania Mariana Z. od powyższej decyzji, Komendant Woje-
wódzki Policji w T. decyzją z dnia 16 kwietnia 1994 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną
decyzję uznając, że wniosek nie może być załatwiony pozytywnie bez rozliczenia
przyznanej uprzednio zaliczki.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie po rozpoz-
naniu skargi Mariana Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 kwiet-
nia 1994 r., wyrokiem z dnia 29 grudnia 1994 r., [...] stwierdził nieważność zaskarżonej
decyzji I instancji i zasądził od Komendy Wojewódzkiego Policji w T. na rzecz
skarżącego 100.000 zł kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzyg-
nięcie o udzieleniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji na budownictwo
mieszkaniowe nie należy do postępowania administracyjnego, a tym samym do właści-
wości Policji, działającej w charakterze organu administracji państwowej. Naruszenie
przepisów o właściwości uzasadnia stwierdzenie nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt
1 k.p.a. Zdaniem NSA ustawa o Policji nie stwarza podstaw do załatwienia niniejszej
sprawy na zasadach i w trybie postępowania administracyjnego. Przepis art. 94 pkt 2
ustawy o Policji, zawierający delegację dla Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia
zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej, jak również art. 96 tej ustawy nie
daje wyraźnego upoważnienia do rozstrzygania spraw objętych tymi przepisami w
drodze decyzji administracyjnej. Wskazane wyżej przepisy nie upoważniły Ministra
Spraw Wewnętrznych do ustalenia administracyjnego trybu przyznawania pomocy
finansowej oraz dochodzenia zwrotu pomocy finansowej. W związku z tym Minister nie
był władny ustanowić takiego trybu postępowania w § 4 ust. 1 zarządzenia Nr 41 z dnia
19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo
mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i
Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania. Jednocześnie
NSA dla uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia odwołał się do wyroków z dnia 22 marca
1994 r., SA/Ka 1541/93 i z dnia 25 maja 1994 r., Sa/Ka 1982/93 stwierdzając, że zajęto
w nich takie samo stanowisko.
Od powyższego wyroku Minister Sprawiedliwości złożył rewizję nadzwyczajną, w
której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 156 § 1
pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30,
poz. 179). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do
ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są trafne i przekonywająco uzasadnione. Przede
wszystkim wymaga rozważenia istotna w sprawie kwestia, czy rozstrzygnięcie o
udzieleniu pomocy finansowej funkcjonariuszowi Policji na budownictwo mieszkaniowe
należy do postępowania administracyjnego. Negatywna odpowiedź NSA na to pytanie
nie jest trafna, gdyż analiza obowiązującej regulacji prawnej w tym przedmiocie
prowadzi do odmiennego wniosku.
Przepis art. 94 ust. 2 ustawy o Policji upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych
do określenia zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej z funduszu miesz-
kaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu
jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. W art.
96 ust. 3 tej ustawy zawarte jest upoważnienie ustawowe dla tego Ministra do ustalenia
trybu przydzielania lokalu mieszkalnego, szczegółowych zasad zwracania udzielonej
pomocy finansowej oraz zasad zwalniania zajmowanych lokali mieszkalnych,
przydzielonych w miejscu pełnienia służby.
Na podstawie tych przepisów oraz na podstawie upoważnień, zawartych w
innych aktach prawnych, Minister Spraw Wewnętrznych wydał zarządzenie Nr 41 z dnia
19 marca 1983 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo
mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i
Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urzęd. Min.
Spraw Wew. Nr 3, poz. 40). W przepisie § 4 ust. 1 i 3 tego zarządzenia Minister ustalił,
że do wydania decyzji w sprawach wymienionych w tym akcie wykonawczym
uprawnione są określone organy oraz że rozpatrzenie wniosku o przyznanie bądź
udzielenie pomocy finansowej następuje przez wydanie decyzji. Z regulacji tej
jednoznacznie wynika, że załatwienie indywidualnych spraw o udzielenie pomocy
finansowej funkcjonariuszowi Policji należy do właściwości jej organów w drodze decyzji
administracyjnej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że ustawa o Policji nie
stwarza uprawnień do takiej regulacji, jaka została zawarta w akcie wykonawczym,
wydanym na jej podstawie. Zdaniem Sądu Najwyższego, wskazane wyżej przepisy
ustawowe tłumaczone łącznie w kontekście całokształtu regulacji stosunku prawnego
funkcjonariuszy Policji (mającego niewątpliwie charakter administracyjnoprawny) sta-
nowią wystarczającą podstawę prawną do zaakceptowania, określonego w powyższym
akcie wykonawczym do ustawy, trybu postępowania administracyjnego do załatwiana
spraw o udzielenie pomocy finansowej funkcjonariuszy Policji w drodze decyzji.
Zawarte we wskazanych wyżej przepisach ustawowych upoważnienie Ministra
Spraw Wewnętrznych do określenia zasad przyznawania pomocy finansowej nie może
być interpretowane zwężająco i w oderwaniu od zakresu podmiotowego ustawy oraz
sposobu unormowania stosunków służbowych funkcjonariuszy Policji. Dlatego
upoważnienie ustawowe Ministra do określenia zasad przyznawania pomocy finansowej
należy rozumieć szeroko w tym sensie, że obejmuje ono także uprawnienie do
określenia zasad postępowania związanych z przyznaniem pomocy finansowej w spo-
sób dostosowany do administracyjnego charakteru stosunku służbowego policjantów.
Nie negując tego, że wydanie decyzji administracyjnej jest możliwe w razie
istnienia ku temu podstawy prawnej, to należy zauważyć, że nie znajduje uzasadnienia
przekonanie NSA, jakoby w przepisach ustawy o Policji nie było unormowania do-
tyczącego orzekania w drodze administracyjnoprawnej w sprawach roszczeń pienięż-
nych i innych świadczeń policjanta (w tym przyznania pomocy finansowej z funduszu
mieszkaniowego) związanych z realizacją stosunku służbowego. Wykładnia art. 94 ust.
2 omawianej ustawy dokonana przez NSA, a sprowadzająca się do przyjęcia, że regu-
luje on wyłącznie kwestie materialnoprawne z wyłączeniem zasad postępowania,
przeprowadzona została w oderwaniu od innych przepisów ustawy o Policji. Przepis art.
107 ust. 2 tej ustawy wskazuje na administracyjną drogę dochodzenia przez policjanta
roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń. Przepis ten stanowi
bowiem, że roszczenia funkcjonariusza Policji rozpoznaje właściwy organ, a zatem nie
sąd powszechny. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 września 1991 r., I PRN 39/91
(OSP 1992 z. 5 poz. 118) stwierdził, że administracyjnoprawny charakter stosunku
służbowego policjanta przemawia za administracyjnoprawną drogą do dochodzenia
roszczeń majątkowych, wynikających ze stosunku służbowego policjanta. Podobne
stanowisko zajął Sąd Najwyższy w swej uchwale z dnia 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91
(OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że sprawy o
roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji rozpatrywane są w
postępowaniu administracyjnym (jeśli chodzi o roszczenia dotyczące uposażenia i
innych świadczeń oraz należności pieniężnych) przez organy określone ustawą, a w
pierwszej instancji przez kierowników jednostek organizacyjnych (art. 107 ust. 3 pkt 1
ustawy o Policji). W związku z tym nie można podzielić stanowiska NSA o przekrocze-
niu przez Ministra Spraw Wewnętrznych w § 4 ust. 3 wymienionego wyżej zarządzenia
Nr 41 granic upoważnienia ustawowego, choćby z tego względu, że dochodzenie
roszczeń ze stosunku służbowego policjanta o charakterze administracyjnym, może być
rozpatrywane wyłącznie w drodze administracyjnej.
W tej sytuacji uznanie przez NSA, że w odniesieniu do przyznania pomocy
finansowej z funduszu mieszkaniowego wyłączony jest tryb administracyjny, koliduje z
intencją ustawodawcy, który zmierzał w przepisach o Policji do poddania całości praw i
obowiązków funkcjonariuszy przepisom prawa administracyjnego. Ponadto ten pogląd
NSA pozostaje w sprzeczności z przyjętą już na tle stosunku służbowego policjantów
wykładnią, iż w świetle nieprecyzyjnych sformułowań ustawowych upoważnienia
ustawowego do określenia "zasad" pewnych działań, to pojęcie zawiera także prawo do
wskazania trybu w jakim mają być one podejmowane (por. uchwałę Sądu Najwyższego
z dnia 12 maja 1989 r., III CZP 41/89, OSNCP 1990 z. 4-5 poz. 58). Określenie więc w
§ 4 ust. 3 wymienionego zarządzenia Nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych, że
rozpatrzenie wniosku o przyznanie bądź udzielenie pomocy finansowej "poprzez
wydanie decyzji" nie może być uznane za wykraczające poza upoważnienie ustawowe
bowiem wynika ono z całokształtu regulacji i z charakteru administracyjno-prawnego
stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, uregulowanego w ustawie o Policji.
Konkludując należy stwierdzić, że wniosek funkcjonariusza Policji o przyznanie pomocy
finansowej z funduszu mieszkaniowego podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania
administracyjnego przez właściwy organ Policji.
Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że nie było uzasadnio-
nych podstaw do stwierdzenia w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku nieważ-
ności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w T. z dnia 16 kwietnia 1994 r. oraz
utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji w T. z dnia 18 lutego
1994 r. W tej sytuacji zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt
1 i 2 k.p.a. oraz art. 94 ust. 2 ustawy o Policji jest uzasadniony. Z tego względu Sąd
Najwyższy na zasadzie art. 422 § 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. orzekł, jak w
sentencji.

========================================