Wyrok SN - III ARN 34/95
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III ARN 34/95
Typ:Wyrok SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/7/94
Data wydania:1995-10-05

Wyrok z dnia 5 października 1995 r.
III ARN 34/95

Porozumienie zawarte między organami właściwej gminy a administracją
rządową o przejęciu przez gminę niektórych zadań i kompetencji nie może mieć
wpływu na kompetencje organów nadzoru instancyjnego.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Walerian Sanetra, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 5 października 1995 r. sprawy ze skargi Haliny W. na decyzję Ministra
Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 lipca 1994 r., [...] w przedmiocie przedłużenia pobytu
w domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności z tego tytułu, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 1995 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 3 lutego 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nie-
ważność - wydanej w postępowaniu odwoławczym - decyzji Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 8 lipca 1994 r. w przedmiocie przedłużenia pobytu w domu pomocy
społecznej i ustalenia odpłatności z tego tytułu uznając, że zaskarżona decyzja została
wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2
k.p.a.). Organem wyższego stopnia, właściwym do rozpatrzenia sprawy, jak stwierdził
NSA w uzasadnieniu wyroku było samorządowe kolegium odwoławcze w K. (jeżeli
sprawa należy do zadań własnych gminy), albo Wojewoda K. (jeżeli sprawa należy do
zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Nie wchodziła natomiast w rachubę
właściwość organu naczelnego, który z mocy art. 20 k.p.a. obowiązany był przestrzegać
swojej właściwości z urzędu.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną
Minister Sprawiedliwości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Rewizja nadzwyczajna zawiera
m.in. zarzut, że przekonanie, iż zaskarżona decyzja została wydana przez organ
niepowołany, okazało się błędne. Czyniąc Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej zarzut
naruszenia przepisów o właściwości Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważył i nie
wyjaśnił w dostatecznym stopniu następujących kwestii:
Stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej
(jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60), prowadzenie domów pomocy
społecznej i ośrodków opiekuńczych oraz kierowanie do nich osób wymagających
pomocy należy bądź do zadań własnych gminy, gdy chodzi o domy o zasięgu lokalnym
(art. 10 ust. 1 pkt 1), bądź do wojewody w odniesieniu do domów o zasięgu po-
nadlokalnym (art. 12 ust. 1 pkt 2). Problematyka wymienionych ostatnio domów ure-
gulowana została szerzej w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2
lutego 1993 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 13, poz. 63), w którym
postanowiono, że wojewoda wydaje decyzję o skierowaniu do takiego domu i ustala za
niego odpłatność (§ 8 pkt 1).
Organem pierwszej instancji, który w dniu 22 kwietnia 1992 r. wydał decyzję
przedłużającą pobyt Haliny W. i jej wnuka w Domu Pomocy Społecznej dla Samotnej
Matki w K. był Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Organ ten, jako
podstawę prawną decyzji, powołał między innymi art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy
społecznej i pouczył, że od jego decyzji przysługuje odwołanie do Kolegium Odwoław-
czego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K.
Odwołanie wniesione przez Halinę W. rozpoznał Minister Pracy i Polityki So-
cjalnej, nie wyjaśniając jednak, dlaczego uznał się właściwym do jego rozpatrzenia. [...]
Dopiero po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny - stwierdza
rewizja nadzwyczajna - Minister Pracy i Polityki Socjalnej w piśmie [...] z dnia 22 marca
1995 r., wyjaśnił okoliczności uzasadniające jego właściwość do rozpoznania odwo-
łania. W dniu 20 grudnia 1993 r. zawarte zostało pomiędzy Wojewodą K., a Pre-
zydentem Miasta K. porozumienie w sprawie przekazania niektórych zadań i kompe-
tencji z zakresu administracji rządowej organom Gminy K. Porozumienie zostało opu-
blikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z dnia 11 stycznia 1994 r., Nr 2,
poz. 5.
Organom Gminy K. przekazano - między innymi - zadania i kompetencje na-
leżące do wojewody na podstawie ustawy o pomocy społecznej: prowadzenie domów
pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych o zasięgu ponadlokalnym, w tym Domu
Pomocy Społecznej w K. (Załącznik Nr 1 ust. 1 pkt 22 i Załącznik Nr 2 ust. 1 pkt 1).
Jednocześnie postanowiano w nim, że nadzór instancyjny w indywidualnych sprawach z
zakresu administracji rządowej, będących przedmiotem porozumienia, wykonywany jest
na dotychczasowych zasadach, w tym przez dotychczas właściwe organy.

Rozpoznając rewizję nadzwyczajną Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kontrowersje dotyczące właściwości organu wyższego stopnia w tej sprawie
wynikają z pozornej kolizji norm określających tę właściwość, tj. z jednej strony prze-
pisów powszechnie obowiązujących wydanych przez kompetentne organy państwa, a z
drugiej strony z postanowień porozumienia zawartego w dniu 20 grudnia 1993 r. między
organami administracji rządowej województwa k. a samorządem terytorialnym m. K. [...]
Należy przede wszystkim wskazać na art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administra-
cyjnego, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin
wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej są wojewodowie.
Nowe - w stosunku do tekstu pierwotnego - brzmienie tego przepisu ustalone zostało
przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy, - Kodeks postę-
powania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201). Cytowana tu nowela do Kodeksu
postępowania administracyjnego była następstwem nowej regulacji kompetencji
terenowych organów administracji rządowej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 22
marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21,
poz. 123 ze zm.), a zwłaszcza reguły zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 2 zgodnie z którym
wojewoda jest w postępowaniu administracyjnym jest we wskazanym zakresie organem
wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Uzupełnieniem tej
normy kompetencyjnej jest upoważnienie wynikające dla wojewody z art. 8 ust. 1
ustawy z dnia 22 marca 1990 r. do powierzenia niektórych spraw z zakresu swoich
właściwości, w tym wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji między
innymi organom gminy położonej na terenie województwa, z tym jednak ograniczeniem,
że zmiana właściwości do podejmowania decyzji administracyjnych w pierwszej
instancji następuje w wyniku porozumienia zawartego między wojewodą a właściwymi
organami gminy, ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Porozumienie o
przekazaniu niektórych spraw organom gminy nie powinno - jak wynika to chociażby z
granic upoważnienia określonego w cyt. już art. 8 ust. 1 ustawy -naruszać kompetencji
organów odwoławczych stanowiących organy wyższego stopnia w rozumieniu
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zasada niezmienialności kompetencji organów nadzoru instancyjnego w spra-
wach przekazanych jako zadanie zlecone organom gminy wynika bezpośrednio z § 6
porozumienia zawartego w dniu 20 grudnia 1993 r. między Wojewodą K. a Prezyden-
tem Miasta K. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu admi-
nistracji rządowej organom Gminy K. (Dziennik Urzędowy Województwa K. nr 2 z 1994
r. poz. 5). Porozumienie zastrzega, że organy administracji rządowej sprawują nadzór
nad realizacją przez Gminę zadań i kompetencji będących przedmiotem porozumienia
w tym m.in. znaczeniu, że nadzór instancyjny w indywidualnych sprawach z zakresu
administracji rządowej, będących przedmiotem porozumienia, sprawowany jest na
dotychczasowych zasadach, w tym przez dotychczas właściwe organy. Nie zawiera - w
tym zakresie - odmiennej regulacji prawnej także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia
13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji rządowej administracji
ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazywane niektórym gminom o statusie
miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu
przekazania (Dz. U. Nr 65, poz. 309), które stwierdza, że podlegają przekazaniu gmi-
nom w drodze porozumienia m.in. zadania i kompetencje z ustawy z dnia 29 listopada
1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60), w tym także prowa-
dzenie domów pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych o zasięgu ponadlokalnym
oraz kierowanie do nich osób z terenu gminy wymagających opieki. Rozporządzenie to
w § 5 ust. 1 ustanawia bowiem ogólną zasadę - inkorporowaną następnie do
analizowanego tu porozumienia zawartego w K. w grudniu 1993 r. - iż kontrolę
instancyjną oraz nadzór sprawuje się na dotychczasowych zasadach.
Z akt sprawy wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej powołany został
uchwałą Rady Miasta K. z dnia 14 października 1991 r. jako gminna jednostka or-
ganizacyjna powołana do realizacji własnych zadań pomocy społecznej miasta i jed-
nocześnie zadań administracji rządowej zleconych miastu. Wynikające z tej uchwały
upoważnienie dla Dyrektora Ośrodka oraz Kierownika Filii do wydawania decyzji ad-
ministracyjnych w celu wykonywania zadań zleconych Ośrodkowi obejmowało zatem
zarówno sferę zadań własnych gminy jak i zadania zlecone. Owa dwoistość działania
Dyrektora Ośrodka mająca znaczenie dla określenia właściwości organu wyższego
stopnia nie została zauważona w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Ministra Spra-
wiedliwości.
Oceniając zarzuty rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy uważa, że wspomniana
na wstępie kolizja norm kompetencyjnych dotyczących zarówno właściwości organów,
które upoważnione były w pierwszej instancji do podejmowania decyzji adminis-
tracyjnych w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności,
jak i właściwości organów odwoławczych ma charakter jedynie pozorny. Ustawowe
kompetencje organów administracji rządowej dla decydowania o skierowaniu do domów
pomocy społecznej zastrzeżone zostały wojewodzie - na podstawie § 8 ust. 1 rozporzą-
dzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 2 lutego 1993 r. w sprawie domów
pomocy społecznej (Dz. U. Nr 13, poz. 63). Podejmując zatem decyzję w sprawie która
stała się następnie przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego,
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działał jak gdyby w imieniu i z
upoważnienia wojewody, aczkolwiek okoliczność ta nie została zaznaczona w sentencji
tej decyzji. Należy jednak mieć na uwadze, że akt prawny Rady Miasta K. upoważnił go
do realizacji także zadań w zakresie pomocy społecznej zleconych Gminie K. na
podstawie zawartego porozumienia. Konsekwencją takiego stwierdzenia musi być
uznanie kompetencji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do rozpatrzenia odwołania strony
od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Porozumienie o
przekazaniu Gminie K. zadań w zakresie pomocy społecznej pomimo jego
publiczno-prawnego znaczenia nie mogło bowiem zmienić ani ustawowo określonej
kompetencji organów będących stronami porozumienia ani ich organów wyższego
stopnia. Stąd też organem wyższego stopnia pozostaje nadal ten organ, który
wykonywałby funkcje II instancji w administracyjnym toku czynności w sytuacji, gdyby
porozumienie nie zostało w ogóle zawarte. Oznacza to, że od decyzji wydawanych z
upoważnienia wojewody odwołanie przysługuje do właściwego ministra, natomiast od
decyzji wydawanych w imieniu administracji specjalnej odwołanie rozpatrywane jest
przez organ wyższego stopnia w strukturze administracji specjalnej. Odpowiada to
intencji stron porozumienia, które w § 6 ustaliły zasadę ogólną, że właściwość
"zastępcza" organu pierwszej instancji realizującego zadania zlecone gminie w niczym
nie zmienia właściwości organów nadzoru instancyjnego w indywidualnych sprawach z
zakresu administracji rządowej.
Brak było zatem podstaw do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 8 lipca 1994 r. wydanej jakoby z przekroczeniem granic ustawowej
kompetencji, aczkolwiek okoliczność ta została jednoznacznie stwierdzona dopiero na
podstawie dokumentów zebranych już po rozpoznaniu sprawy. Okoliczności mające
znaczenie dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (lub przemawiające
przeciwko takiemu stwierdzeniu) muszą być jednak brane pod rozwagę w każdym
stanie sprawy, a sama dopuszczalność powoływania się w postępowaniu przed Sądem
Najwyższym wywołanym wniesieniem rewizji nadzwyczajnej na nowe fakty oraz dowody
z dokumentów dla wykazania istnienia lub braku podstaw do rewizji nadzwyczajnej
wynika bezpośrednio z treści art. 423 § 2 k.p.c.
Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i sprawę
przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania (art. 211
k.p.a. w związku z art. 422 § 1 k.p.c.).

========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III ARN 53/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/142
1996-10-04 
[IA] III ARN 51/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/8/123
1996-10-04 
[IA] III ARN 49/96   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/146 Monitor Prawniczy 1997/6/243
1996-10-04 
[IA] III ARN 48/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/141
1996-10-04 
[IA] III ARN 47/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/7/110 Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/9/435 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1999/7-8/348
1996-09-26 
  • Adres publikacyjny: