Wyrok z dnia 5 września 1995 r.
III ARN 28/95

Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 4 października 1991 r., o zmianie nie-
których warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w
latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.)
dopuszczalne było jedynie wprowadzenie zmian w planie miejscowym w takim
trybie, który przewidziany został dla sporządzenia i uchwalanie planu
uproszczonego, nie zaś uchwalenia planu uproszczonego obok istniejącego
planu miejscowego.

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Teresa Flemming-Kulesza
(sprawozdawca), Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 5 września 1995 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta S. na rozstrzyg-
nięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 30 czerwca 1994 r. [...] w przedmiocie stwierdze-
nia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu uproszczonego, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodek zamiejscowy w Łodzi z dnia 24 listopada 1994 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Uchwałą z dnia 23 maja 1994 r. [...] Rada Gminy i Miasta S. uchwaliła plan
uproszczony zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe w
obrębie wsi K. i D.N.
W treści uchwały powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990
r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1
ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania
inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.).
Wojewoda Ł. postanowieniem z dnia 17 marca 1994 r. wszczął postępowanie w
sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały oraz wstrzymał jej wykonanie.
Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 czerwca 1994 . na podstawie art.
91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
stwierdził nieważność tejże uchwały. Zarzucił naruszenie wymienionego wyżej art. 3 ust.
1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania
inwestycji... poprzez uchwalenie planu uproszczonego, co jest niedopuszczalne w
sytuacji, gdy gmina posiada plan miejscowy.
Gmina i Miasto S. zaskarżyła opisane rozstrzygnięcie nadzorcze.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia
24 listopada 1994 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Zdaniem Sądu Administracyjnego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia
nadzorczego spowodowane zostało "niewłaściwym sprecyzowaniem nazwy uchwały".
Główną treścią uchwały (§ 1 ust. 3 uchwały) są - zdaniem Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego - zmiany ustaleń szczegółowych zawartych w miejscowym planie zagospo-
darowania przestrzennego. Zamiarem Rady Gminy było uchwalenie zmian w planie
miejscowym w trybie planu uproszczonego, co wynika też z treści uchwały z dnia 27
października 1994 r. [...], w której sprostowano poprzednią uchwałę poprzez zastąpienie
zwrotu "plan uproszczony" zwrotem "zmiany miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego w trybie planu uproszczonego".
Sąd Administracyjny uznał, że nieprawidłowość uchwały rady gminy polegająca
jedynie na jej błędnym tytule (nazwie) nie może stanowić wystarczającej podstawy dla
organu nadzoru do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a najwyżej może stanowić podstawę
do wskazania nieprawidłowości w trybie art. 91 ust. 4 tejże ustawy.
Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od omówionego wyroku.
Zarzucił mu rażące naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 207 § 2 pkt 1 w
związku z art. 216a k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o
zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w
latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446). Wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi Gminy i Miasta S. na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia 30 czerwca 1994 r., bądź o uchylenie
tego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek
Zamiejscowy w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie mają zas-
tosowanie przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie
niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach
1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.), który
został skreślony przez art. 72 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415).
Bezsporne jest i nie było kwestionowane w rozpoznawanej sprawie, że nie mogły
funkcjonować w gminie dwa plany zagospodarowania przestrzennego: miejscowy i
uproszczony. Art. 3 ust. 1 zdanie 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 4 października 1991
r. stanowił bowiem wyraźnie, że "w braku planu miejscowego, rada gminy może uchwalić
plan uproszczony". Uchwalenie planu uproszczonego niejako obok, czy niezależnie od
obowiązującego już planu miejscowego byłoby niedopuszczalne i należałoby stwierdzić
nieważność uchwały gminy wprowadzającej taki stan prawny.
Dopuszczalne natomiast, zgodnie z art. 5 omawianej ustawy, było dokonanie
zmian w planie miejscowym - z uwagi na potrzeby budownictwa mieszkaniowego - w
trybie, o którym mowa w art. 4, czyli w trybie przewidzianym dla sporządzenia planu
uproszczonego.
W art. 4 uregulowano sposób opracowania projektu i planu uproszczonego,
konieczne jego ustalenia, uzgodnienia projektu tego planu itd. Przepis ten należy
rozumieć w ten sposób, że powstanie potrzeb z zakresu budownictwa mieszkaniowego
może uzasadniać uchwalenie zmian w planie miejscowym, które to zmiany wprowadza
się w taki sam sposób, z zachowaniem takiej samej procedury i zasad, jakie
przewidziane są dla planu uproszczonego.
Uchwalenie zmian w planie miejscowym nie może polegać na uchwaleniu planu
uproszczonego. Uchwała rady gminy, aby była zgodna z prawem, musiałaby odnosić
się do planu miejscowego w tym sensie, że wskazywałaby, które jego postanowienia
ulegają zmianie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego, czy - z uwagi na
niejasne brzmienie uchwały Rady Gminy i Miasta S. z dnia 23 maja 1994 r. - dokonane
zostały tylko zmiany w planie miejscowym, czy też wprowadzono plan uproszczony
obok planu miejscowego, bez określenia, które ustalenia planu miejscowego ulegają
zmianie.
Istota spornego problemu nie polega zatem na nazwie uchwały i użytych w niej
zwrotach, wobec czego późniejsza uchwała, prostująca użytą terminologię, nie może
mieć istotnego znaczenia dla oceny słuszności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody
Ł.
Istotna jest natomiast interpretacja treści uchwały z dnia 23 maja 1994 r.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując tej interpretacji zasadniczą wagę przywiązał
do zwrotu użytego w § 1 ust. 3, który brzmiał: "W związku z poprawkami zawartymi w
ust. 2 § 1 niniejszej uchwały zmienia, stosownie do tych ustaleń treść następujących
ustaleń szczegółowych: pkt 3-B/2; pkt 4-B/3..." itd.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "zmienia" oraz wymienione
poprawki odnoszą się do planu miejscowego to znaczy, że z tego fragmentu uchwały
ma wynikać, że dokonano na jej podstawie zmian w planie miejscowym. Z akt sprawy
nie wynika, by Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oględzin samego planu, a zatem
by mógł stwierdzić o jakich poprawkach jest mowa w tym fragmencie uchwały. Jeżeli
bowiem poprawki i zmiany odnoszą się do planu miejscowego, rozumowanie Sądu
mogłoby być uznane za prawidłowe.
Jeżeli natomiast owe zmiany i poprawki odnoszą się do uchwalonego właśnie
planu uproszczonego, argumentacja ta byłaby wadliwa.
Oświadczenia skarżącej oraz pełnomocnika Wojewody Ł. składane w tym
przedmiocie na rozprawie przed Sądem Najwyższym były sprzeczne. Ponieważ Na-
czelny Sąd Administracyjny dokonał interpretacji uchwały, co do której zapadło zas-
karżone rozstrzygnięcie nadzorcze bez odniesienia się do jej istotnego załącznika (w
postaci planu, którego ta uchwała dotyczyła), Sąd Najwyższy uznał rewizję nadzwy-
czajną za uzasadnioną.
Od prawidłowej interpretacji uchwały zależy bowiem ocena czy doszło, czy też
nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 4 października
1991 r.
W związku z powyższym należało uchylić wyrok Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, w toku którego konieczne
będzie dokonanie ponownej wykładni uchwały z uwzględnieniem oględzin planu,
którego ona dotyczy.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na mocy art. 422 § 2 k.p.c.

========================================