Wyrok SN - III ARN 14/96
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III ARN 14/96
Typ:Wyrok SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/2/16
Data wydania:1996-06-20

Wyrok z dnia 20 czerwca 1996 r.
III ARN 14/96

Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania
administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie
do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej,
podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji.


Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Andrzej Kijowski, Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 20 czerwca 1996 r. sprawy ze skargi Zofii i Małgorzaty F. na decyzję
Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. z dnia 17
marca 1994 r., [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego
Sądy Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 12 maja 1995 r.
[...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.


U z a s a d n i e n i e

Zofia F. zwróciła się pismami z dnia 4 stycznia 1994 r. do Miejskiego Ośrodka
Pomocy Społecznej w L. z prośbami o przyznanie jej comiesięcznej pomocy finansowej
dla dwuletniego dziecka Pameli F. oraz zasiłku na zapłacenie zaległego czynszu za
mieszkanie.
Kierownik powyższego Miejskiego Ośrodka decyzją z dnia 4 lutego 1994 r. [...] z
urzędu przyznał Zofi F. zasiłek celowy w kwocie 1.200.000 zł. z przeznaczeniem na
zakup żywności dla jej wnuczki Pameli F. W uzasadnieniu decyzji Kierownik stwierdził
trudną sytuację materialno-bytową Zofii F. W związku z tym w celu zaspokojenia
niezbędnych potrzeb życiowych postanowił przyznać jej wymienioną w sentencji decyzji
pomoc na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy
społecznej (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60).
Od decyzji tej odwołała się Zofia F. podnosząc w swym piśmie z dnia 15 lu-
tego1994 r., że domaga się przyznania zasiłku płaconego co miesiąc, którego wypłata
została wstrzymana od miesiąca stycznia 1994 r.. Ograniczenie pomocy do jedno-
razowego świadczenia jest - zdaniem odwołującej się - krzywdzące. Ponadto Zofia F.
wskazała, że domaga się również przyznania pomocy finansowej na pokrycie zaległego
czynszu.
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. po
rozpatrzeniu odwołania Zofii F. decyzją z dnia 17 marca 1994 r. [...] utrzymało w mocy
zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji
podjął decyzję po przeprowadzeniu w dniu 3 lutego 1994 r. wywiadu środowiskowo-
kontrolnego. Z treści wywiadu wynika, że rodzina wnioskodawczyni składa się z
czterech osób, które utrzymują się z renty inwalidzkiej Władysława F., wynoszącej
miesięcznie 3.102.608 zł brutto. Przeciętny dochód przypadający na jedną osobę wy-
nosi 775.502 zł. brutto.
Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy
o pomocy społecznej bezzwrotne świadczenia pieniężne z pomocy społecznej,
przewidziane ustawą może otrzymać osoba lub rodzina, która nie ma żadnych źródeł
utrzymania lub znalazła się w sytuacji, w której dochód na osobę w rodzinie nie przekra-
cza kwoty najniższej emerytury i jednocześnie występuje jedna z okoliczności
wymienionych w art. 3 pkt 2-11 ustawy o pomocy społecznej, to jest sieroctwo, długo-
trwała choroba, bezrobocie itp. Organ owoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I
instancji, że spełniony został przewidziany ustawą warunek (tj. najniższa emerytura) do
przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, który może być przyznany
na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, zdrowotnych, mieszkaniowych i
innych.
Organ II instancji zauważył, że Zofia F. niewątpliwie złożyła wnioski: o zasiłek
stały bądź okresowy oraz o zasiłek celowy na pokrycie zaległości czynszowych i w
dalszym ciągu domaga się ich przyznania. Jednakże organ I instancji nie ustosunkował
się do tych konkretnych próśb zainteresowanej. W związku z tym Kolegium Od-
woławcze wskazało, że niezależnie od decyzji przyznającej zasiłek celowy na zakup
żywności dla wnuczki Pameli, organ I instancji winien wydać odrębne decyzje dotyczące
przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku okresowego lub stałego oraz zasiłku
celowego na pokrycie zaległości czynszowych. Przyznanie zasiłku celowego nie
wyklucza przyznania zasiłku okresowego lub stałego oraz kolejnego zasiłku celowego
na inną potrzebę.
Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotem decyzji organu odwoławcze-
go może być sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Z tego względu Kolegium
ograniczyło rozpoznanie sprawy tylko do zasiłku celowego o przyznaniu zasiłku na
zakup żywności dla wnuczki Pameli. Uchylenie decyzji organu I instancji mogłoby
prowadzić do pogorszenia sytuacji strony tym bardziej, że nadano tej decyzji rygor
natychmiastowej wykonalności i została zrealizowana. Z tego względu utrzymało te
decyzje w mocy, pomimo iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych i okresowych
jest zadaniem zleconym gminie. Oznacza to, iż zgodnie z art. 127 § 2 w związku z art.
17 pkt 2 KPA organem odwoławczym w tych sprawach jest wojewoda, a nie kolegium
odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Zofi F. i Małgorzaty F. na
decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wyrokiem z dnia 12 maja 1995
r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz
zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Zofii F.
tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 5 zł. W uzasadnieniu wyroku
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że organ I instancji nie rozstrzygnął
o całości żądania i nie ustosunkował się do wniosku Małgorzaty F. z dnia 7 stycznia
1993 r. i Zofi F. z dnia 4 stycznia 1994 r. o przyznanie pomocy w postaci zasiłku
stałego bądź okresowego na rzecz małoletniej Pameli F. oraz wniosku Zofi F. o
przyznanie zasiłku celowego na pokrycie należności czynszowych. Wobec nierozpoz-
nania sprawy w tym zakresie, niepoczynienia ustaleń i naruszenia zasad postępowania
administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie nie
tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji na zasadzie art. 207 § 2
pkt 3 KPA, jako naruszających prawo.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadz-
wyczajną, w której zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, a także interesu
Rzeczypospolitej Polskiej. Wnoszący rewizję nadzwyczajną dopatrzył się potwierdzenia
swych zarzutów w naruszeniu: zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się oraz
nakazu badania z urzędu treści wszelkich pism wnoszonych do organów Państwa w
celu nadania tym pismom właściwego biegu. Ponadto rewidujący zarzucił naruszenie
art. 1 oraz art. 3 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rewidujący wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji.
Na rozprawie przed Sądem Najwyższym pełnomocnik Kolegium Odwoławczego
przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. oświadczył, że wiadomo mu, iż przed
Wojewodą R. toczy się postępowanie administracyjne na żądanie wnioskodawczyni o
udzielenie pomocy społecznej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jej
rodziny, lecz nie zna bliżej przedmiotu tego postępowania.
Sąd Najwyższy po rozpatrzeniu sprawy doszedł do przekonania, że rewizja
nadzwyczajna nie może być uwzględniona, gdyż zarzuty jej nie są uzasadnione. Braki
postępowania administracyjnego i wskazane uchybienie Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego nie są tego rodzaju, aby usprawiedliwiały zakwalifikowanie ich jako istotnego
naruszenia podstawowych zasad ustrojowych Państwa, o których mowa w art. 1 i art. 3
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za takim stanowiskiem przemawia szczegółowa
analiza podstaw, na których oparto zbyt daleko idące i o wielkim ciężarze rodzajowym,
zarzuty rewizji nadzwyczajnej. W związku z tym należy wskazać, że sprawa z wniosku
Zofii F. nie została rozpoznana i należycie wyjaśniona przez organ I instancji z
nieznanych przyczyn, których w decyzji nie podano, choć z urzędu przyznano
wnioskodawczyni w formie zasiłku celowego środki pieniężne na utrzymanie wnuczki
Pameli, stanowiące tylko część zasiłku stałego lub okresowego, o który zainteresowana
ubiegała się. Organ I instancji nie ustosunkował się również do wniosku o przyznanie
zasiłku celowego na zapłacenie zaległego czynszu, ani nie zażądał od
wnioskodawczyni bliższego określenia, czy chodzi jej o przyznanie tego świadczenia w
ramach pomocy społecznej (art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), czy też o
dodatek mieszkaniowy na innych podstawach. Należało to uczynić, aby ustalić właściwy
organ, kompetentny do załatwienia tej części wniosku. Stosownie do przepisu art. 11
ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych gminie w zakresie pomocy
społecznej należy orzekanie o zasiłkach stałych i okresowych. Kierownik Miejskiego
Ośrodka Pomocy Społecznej powinien zatem według art. 43 ust. 3 tej ustawy wydać
decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku stałego lub okresowego, czego
jednak nie uczynił. Z urzędu natomiast na podstawie art. 38 ust. 2 wymienionej ustawy
udzielił pomocy społecznej, obejmującej cząstkę takich świadczeń na utrzymanie
wnuczki wnioskodawczyni, jakich domagała się zainteresowana w ramach zasiłku
stałego lub okresowego, czyli tego samego rodzaju świadczeń pieniężnych.
Świadczenie przyznane z urzędu może być - zdaniem Sądu Najwyższego -
zarachowane na poczet tego samego rodzaju świadczenia stałego lub okresowego.
Jeżeli świadczenie takie będzie przyznane wnioskodawczyni, to przysługuje ono od daty
złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej (art. 43
ust. 6 wymienionej ustawy).
Wobec braku decyzji organu I instancji w przedmiocie udzielenia świadczeń
wymienionych we wniosku i jego bezczynności, wnioskodawczyni (gdyby była właściwie
powiadomiona o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, jak tego wymaga przepis
art. 38 KPA) mogłaby złożyć zażalenie w trybie art. 37 KPA na niezałatwienie sprawy w
terminie określonym w art. 35 KPA lub wnieść skargę w trybie art. 227 KPA do
właściwego wojewody (art. 229 pkt 2 KPA). Nieudzielenie przez organ I instancji
niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronie (jak tego wymaga art. 9 KPA), lecz
zamieszczenie w decyzji pouczenia o możliwości złożenia odwołania od decyzji
spowodowało wniesienie przez nią odwołania od decyzji dotyczącej zasiłku celowego,
zamiast wymienionego wyżej zażalenia lub skargi w sytuacji braku rozstrzygnięcia o
zasiłku stałym lub celowym.Odwołująca się zaadresowała wyraźnie pismo swoje do
Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. W tej sytuacji
organ odwoławczy zasadnie i zgodnie z art.128 KPA potraktował to pismo, jako
odwołanie od przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Jeżeli przepis szczególny
nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu
odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające
niezadowolenie z decyzji,podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji bez względu
na sformułowane w nim żądanie (art. 128 KPA). Zasadnie też organ odwoławczy
rozpoznał odwołanie w przedmiocie objętym decyzją. Nie był bowiem uprawniony do
rozpoznania odwołania w zakresie, w jakim decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia
sprawy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję spełnił swój
obowiązek wynikający z art. 66 § 1 w związku z art. 140 KPA, skoro wskazał, że
przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych lub okresowych jest zadaniem zleconym
gminie. Wskutek tego, zgodnie z art. 127 § 2 KPA w związku z art. 17 pkt 1 KPA
organem odwoławczym w tych sprawach jest właściwy wojewoda, a nie Kolegium
Odwoławcze, któremu w tym zakresie nie przysługują kompetencje i uprawnienia
organu odwoławczego. Organ II instancji nie mógł więc zmienić odwoławczego
charakteru pisma procesowego wnioskodawczyni. Rozstrzygnięcie organu
odwoławczego jest zatem prawidłowe i zgodne z art. 138 § 1 pkt 1 KPA. Organ ten
uznał ustalenia organu I instancji w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją za trafne i
oparte na materiale dowodowym zebranym w sprawie, w tym na przeprowadzonym
wywiadzie środowiskowym. Wbrew stanowisku rewizji nadzwyczajnej organ od-
woławczy nie popełnił istotnych błędów w sprawie i nie naruszył rażąco prawa. Z tego
względu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku rewizji nadzwyczajnej w przed-
miocie stwierdzenia nieważności tej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
Rozpatrując sprawę na skutek skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie roz-
ważył wszechstronnie i wnikliwie aspektów prawnych sprawy i nie wziął pod uwagę
opisanych wyżej okoliczności. Na skutek tego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedza-
jącą ją decyzję organu I instancji bez uzasadnionych podstaw. Przesłanką uchylenia
tych decyzji było ogólnikowe stwierdzenie braku ustaleń i rozstrzygnięcia o żądaniach
wniosku oraz powołanie się na "naruszenie zasad postępowania administracyjnego"
bez bliższego ich wskazania. Z tego względu Sąd Najwyższy podziela krytyczną ocenę
wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartą w rewizji
nadzwyczajnej. Odnosi się to w szczególności do naruszenia przez NSA zasady
zakazującej orzekania na niekorzyść strony skarżącej (art. 382 KPC w związku z art.
211 KPA). Nadto słuszna jest krytyka rewidującego, że NSA nie dał właściwych ws-
kazówek organowi I instancji co do dalszego postępowania w sprawie. NSA nawet nie
wskazał organowi I instancji, że powinien rozstrzygnąć w jednej lub odrębnych de-
cyzjach o żądaniach zawartych we wniosku Zofii F. i Małgorzaty F. w części dotyczącej
przyznania bądź odmowy udzielenia świadczeń z pomocy społecznej, podlegających
kontroli instancyjnej różnych organów odwoławczych. Nadto NSA obowiązany był
zwrócić uwagę organowi I instancji na powinność nadania dalszego prawidłowego biegu
sprawie oraz na obowiązek udzielenia właściwego pouczenia o trybie odwołania od
decyzji (art. 107 § 1 KPA). W powyższym zakresie zarzuty rewizji nadzwyczajnej,
wykazujące nieprawidłowości postępowania NSA są uzasadnione, ale - zdaniem Sądu
Najwyższego - nie mogą spowodować uwzględnienia wniosku o uchylenie
zaskarżonego wyroku NSA.
Naruszenie przez NSA zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej nie ma
istotnego znaczenia w okolicznościach sprawy. Uchylona przez NSA decyzja organu I
instancji co do przyznanego jednorazowego zasiłku celowego na utrzymanie Pameli F.,
opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności i została zrealizowana. W
związku z tym uchylenie tej decyzji nie spowodowało ujemnych skutków dla strony,
skoro jednorazowe świadczenie zostało już zużyte. Uchybienie NSA może być
naprawione - jak wyżej wskazano - w toku ponownego rozpoznania sprawy przez
zarachowanie cząstkowego świadczenia na poczet ewentualnie przyznanego zasiłku
stałego lub okresowego albo zasiłku celowego. Pozostałe wymienione wyżej uchybienia
procesowe NSA mogą być naprawione w toku ponownego rozpoznania sprawy przez
organ I instancji.
Zdaniem Sądu Najwyższego, tego rodzaju uchybienia przepisom proceduralnym,
nie mogą być ocenione jako naruszające fundamentalne zasady ustrojowe Państwa.
Nie narusza także interesu Rzeczypospolitej Polskiej wyrok sądu administracyjnego
uchylający decyzję administracyjną w celu należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i
usunięcia uchybień przepisom proceduralnym, które nie spowodowały ujemnych
skutków prawnych dla strony postępowania administracyjnego. Tego rodzaju nieistotne
uchybienia nie mogą skutkować złamania zasady niewzruszalności prawomocnych
wyroków sądowych.
Rewizja nadzwyczajna w sprawie wniesiona została po upływie sześciomie-
sięcznego terminu od daty wydania zaskarżonego orzeczenia. Z tego względu rewizja
nadzwyczajna podlega oddaleniu z mocy art. 421 § 2 KPC, skoro Sąd Najwyższy nie
dopatrzył się uzasadnionych podstaw, aby zaskarżony wyrok uchylić.
W końcu należy wskazać, że istnieje jeszcze potrzeba należytego wyjaśnienia sprawy.
Wymaga w szczególności zbadania, czy toczy się odrębne postępowanie admi-
nistracyjne na skutek pism wnioskodawczyni w tym samym przedmiocie co w niniejszej
sprawie. Nie wyjaśniono, czy wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Wojewody od
decyzji wstrzymującej od stycznia 1994 r. wypłatę zasiłku stałego. Na te kwestię zwrócił
uwagę w toku postępowania z rewizji nadzwyczajnej pełnomocnik Kolegium
Samorządowego. Okoliczność ta przemawia także za potrzebą wykonania zaleceń NSA
zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w toku ponownego rozpoznania
niniejszej sprawy w zakresie wynikającym z wniosku wnioskodawczyni.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III ARN 53/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/142
1996-10-04 
[IA] III ARN 51/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/8/123
1996-10-04 
[IA] III ARN 49/96   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/146 Monitor Prawniczy 1997/6/243
1996-10-04 
[IA] III ARN 48/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/9/141
1996-10-04 
[IA] III ARN 47/96   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/7/110 Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/9/435 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1999/7-8/348
1996-09-26 
  • Adres publikacyjny: