Wyrok z dnia 20 czerwca 1996 r.
III ARN 12/96

Okres czternastodniowy vacatio legis przewidziany w art. 4 ustawy z dnia
30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i
Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524
ze zm.) jest okresem, który prawodawca może wydłużyć. a także od którego
wolno prawodawcy czynić szczególne wyjątki, polegające na skróceniu okresu
dostosowawczego względnie na wprowadzenie danego aktu w życie z dniem jego
ogłoszenia.

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 20 czerwca 1996 r. sprawy ze skargi Hildegardy W. na decyzję Dy-
rektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 1995
r., [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.


U z a s a d n i e n i e

Hildegarda W. zarejestrowała się w dniu 18 stycznia 1995 r. w Rejonowym
Urzędzie Pracy w C. jako osoba bezrobotna. Kierownik tegoż Urzędu decyzją z dnia 31
stycznia 1995 r. (bez numeru) uznał wnioskodawczynię za osobę bezrobotną od dnia
18 stycznia 1995 r., lecz odmówił jej równocześnie przyznania prawa do zasiłku dla
bezrobotnych ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 23 ustawy z
dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r.,
Nr 1, poz. 1).
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., decyzją z dnia 6 kwietnia 1995 r.,
[...], po rozpatrzeniu odwołania Hildegardy W. od decyzji z dnia 31 stycznia 1995 r.,
decyzję tę utrzymał w mocy. W ocenie organu odwoławczego strona pozostawała w
okresie od 1 lipca do 31 grudnia 1994 r. w stosunku pracy w wymiarze 1/4 etatu i
osiągała wynagrodzenie miesięczne w kwocie od 550.000 do 600.000 zł a więc niższej
od najniższego wynagrodzenia, wymaganego przez art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z
dnia 19 października 1995 r., [...], oddalił skargę Hildegardy W. na powyższą decyzję
Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca rozumie, iż nie spełnia wymagań
z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu, a zatem nie może otrzymać zasiłku dla bezrobotnych
według zasad obowiązujących od dnia 1 stycznia 1995 r. Mimo to skarżąca bez bliż-
szego uzasadnienia uważa, że w stanie prawnym obowiązującym do końca 1994 r.
prawo do zasiłku dla bezrobotnych miały też osoby bezrobotne znajdujące się w takiej
jak ona sytuacji faktycznej. Tymczasem w świetle przepisów ustawy z dnia 16 paź-
dziernika 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) jest to
stanowisko bezzasadne. W jednolitym orzecznictwie Sądu Administracyjnego przyj-
mowano bowiem, że przewidziany w art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunek pozos-
tawania w zatrudnieniu lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez co najmniej
180 dni w okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem w charakterze bezrobotnego
wymaga pracy w wymiarze przynajmniej połowy etatu i wynagrodzenia prze-
kraczającego połowę najniższej płacy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyj-
nego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 2498/92). Nie było zatem wąt-
pliwości, że tak rozumianego warunku ustawowego nie spełnia osoba legitymująca się
zatrudnieniem w wymiarze 1/4 etatu i otrzymująca w zamian wynagrodzenie niższe od
połowy płacy minimalnej.
W takiej sytuacji nie ma, zdaniem Sądu, potrzeby powoływania argumentów
jurydycznych przemawiających na rzecz prezentowanej wyżej wykładni przepisów
ustawy z dnia 16 października 1991 r., gdyż przedmiotowa sprawa jest oceniana -
słusznie - według przepisów obowiązujących w dniu zarejestrowania się przez skarżącą
w charakterze bezrobotnej.
Powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną z dnia 27 lutego 1996 r. zaskarżył
Rzecznik Praw Obywatelskich, który wyrokowi temu zarzucił: 1) rażące naruszenie art.
1 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), tj. zasad demokratycznego państwa
prawnego: zaufania obywatela do państwa i niedziałania prawa wstecz; 2) rażące naru-
szenie prawa materialnego, czyli art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z
dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu; 3) rażące naruszenie prawa
procesowego, tzn. art. 21, 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) oraz art. 7 i 12 § 1 KPA w
związku z art. 59 tej ustawy. W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się na podstawie
art. 422 § 1 KPC w związku z art. 54 ustawy o NSA uchylenia zaskarżonego wyroku
oraz poprzedzających go decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. i decyzji
Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w C. w części odmawiającej Hildegardzie W.
prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził
pogląd, że wobec wnioskodawczyni, która zarejestrowała się w dniu 18 stycznia 1995 r.,
ma zastosowanie ustawa z dnia 16 października 1991 r., gdyż ustawa z dnia 14 grudnia
1994 r. została opublikowana w dniu 6 stycznia 1995 r., więc nie mogła - pomimo
takiego postanowienia w jej art. 78 - wejść w życie od 1 stycznia 1995 r., ani też bez
odpowiedniego okresu dostosowawczego (vacatio legis). Byłoby to bowiem
naruszeniem dwóch konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, tj.
zaufania obywatela do Państwa oraz niedziałania prawa wstecz. Obywatel nie może
być przecież zaskakiwany zmianami ustawowymi, zwłaszcza działającymi na jego
niekorzyść.
Tymczasem wbrew stanowisku wyrażonemu w motywach zaskarżonego wyroku
- ustawa z dnia 16 października 1991 r. nie uzależniała prawa do zasiłku dla bez-
robotnych od uprzedniego zatrudnienia w wymiarze co najmniej 1/2 etatu i za wy-
nagrodzeniem przekraczającym połowę najniższej płacy. W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2
ustawy prawo do zasiłku przysługiwało bezrobotnym za każdy dzień kalendarzowy po
zarejestrowaniu się we właściwym rejonowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 12 mie-
sięcy poprzedzających rejestrację pozostawał w stosunku pracy lub stosunku służ-
bowym co najmniej 180 dni. W cytowanym przepisie nie ma żadnego odniesienia do
wymiaru zatrudnienia, ani też do wysokości pobieranego wynagrodzenia. Z uregu-
lowaniem tym koresponduje art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowił, że przepisy do-
tyczące bezrobotnych stosuje się również do osoby pozostającej w stosunku pracy w
wymiarze czasu pracy - z przyczyn dotyczących zakładu pracy - nie wyższym niż po-
łowa obowiązującego wymiaru czasu pracy i osiągającej w miesiącu wynagrodzenie nie
przekraczające połowy najniższego wynagrodzenia. Nie powinno zatem budzić -
zdaniem skarżącego - wątpliwości, że wobec takich częściowo zatrudnionych osób
ustawa dopuściła stosowanie wszystkich przepisów odnoszących się do bezrobotnych,
w tym dotyczących ich stażu zasiłkowego.
Wyraźnie inne uregulowanie zawiera ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r., której
przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a stanowi, ze prawo do zasiłku nabywa bezrobotny, gdy
był zatrudniony co najmniej w połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym
zawodzie albo osiągnął wynagrodzenie co najmniej w wysokości połowy najniższego
wynagrodzenia. Na zmianę stanu prawnego, potwierdzającą logiczno-językową
wykładnię odpowiednich przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, zwracał też
uwagę Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 68/94
(OSNAPiUS 1995 z. 8 poz. 94) wypowiedział - trafny zdaniem skarżącego - pogląd, że
ograniczenie możliwości wliczenia do stażu zasiłkowego pozostawania w stosunku
pracy, w którym wymiar czasu pracy nie osiągnął połowy obowiązującego czasu pracy,
a wynagrodzenie nie sięgnęło połowy najniższej płacy, zostało do systemu prawnego
wprowadzone przez przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r.
W tym stanie sprawy Rzecznik Spraw Obywatelskich uważa, że w razie wpro-
wadzenia aktu prawnego z mocą wsteczną i bez vacatio legis, trzeba stosować przepis
art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej
Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr
58, poz. 524 ze zm.) oraz uważać na tej podstawie, iż przepisy ustawy z dnia 14
grudnia 1994 r. nie mogą szkodzić bezrobotnym zarejestrowanym w urzędach pracy do
upływu 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli do 20 stycznia 1995 r. Podobnie rozumował -
zdaniem skarżącego - Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 9 listopada 1994 r., I PRN
94/94 (OSNAPiUS 1995 nr 11 poz. 130).
Rzecznik Praw Obywatelskich nadmienił też o swym wniosku złożonym w dniu
16 czerwca 1995 r. do Trybunału Konstytucyjnego z żądaniem stwierdzenia, że przepis
art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 78 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. jest - w
zakresie, w którym prawa do zasiłku dla bezrobotnych pozbawia osoby mające to prawo
na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 2 poprzednio obowiązującej
ustawy z dnia 16 października 1991 r. - niezgodny z art. 1 i 68 Konstytucji RP.
Wprawdzie Trybunał nie rozpoznał jeszcze wymienionego wyżej wniosku, ale miał on
niewątpliwy wpływ na zmianę ustawy z 14 grudnia 1994 r., dokonaną przez ustawę z
dnia 22 grudnia 1995 r. (Dz. U. z 1996 r., Nr 5, poz. 34). W przepisie art. 6 tej ustawy
został jednak w toku prac sejmowych dodany wbrew pierwotnemu projektowi grupy
posłów również ust 2, który jedynie na przyszłość, tzn. od dnia 1 marca 1996 r., stworzył
możliwość zaliczenia do stażu zasiłkowego okresu zatrudnienia od 1 lipca do 31 grudnia
1994 r. w wymiarze niższym niż połowa wymiaru czasu pracy, ale tylko bezrobotnym
rejestrującym się po tej dacie w urzędzie pracy i składającym wniosek o zasiłek.
Takiego prawa nie przyznano natomiast bezrobotnym, którzy w okresie zatrudnienia
trwającego od 1 lipca do 31 grudnia 1994 r. otrzymywali - niezależnie od wymiaru czasu
pracy - wynagrodzenie poniżej połowy wynagrodzenia minimalnego.

Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Przesądza o tym
fakt, że wnioskodawczyni zarejestrowała się w Rejonowym Urzędzie Pracy w C. dopiero
w dniu 18 stycznia 1995 r., a więc już pod rządem przepisów aktualnie obowiązującej
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity
tekst: Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211), powoływanej dalej jako "ustawa z 1994 r.".
Ustawa ta stanowi bowiem w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a, że prawo do zasiłku przysługuje
bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po dniu zarejestrowania się we właściwym
rejonowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień
zarejestrowania był łącznie przez okres co najmniej 180 dni zatrudniony co najmniej w
połowie wymiaru czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, albo
osiągał wynagrodzenie co najmniej w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia.
Ograniczeń odnośnie do wymiaru czasu pracy, względnie wysokości wynag-
rodzenia w zatrudnieniu pracowniczym warunkującym nabycie prawa do zasiłku dla
bezrobotnych nie przewidywała natomiast poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16
października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.),
powoływana dalej jako "ustawa z 1991 r.". Do stażu pracy, który z mocy art. 20 ust. 1
pkt 2 tej ustawy stanowił przesłankę uzyskania przez bezrobotnego prawa do zasiłku
należało zatem - wbrew twierdzeniom wypowiedzianym w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku - wliczać również okres pozostawania w stosunku pracy z wymiarem czasu
pracy nie sięgającym połowy obowiązującej normy czasu pracy i za wynagrodzeniem
niższym od połowy minimalnej płacy. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z
dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 68/94 (OSNAPiUS 1995 z. 8 poz. 94), zaś jego motywy
podziela też skład rozpoznający niniejszą sprawę.
Aprobując tę część wywodów rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy nie mógł jej
jednak uwzględnić, gdyż jako nietrafny ocenia pogląd skarżącego, że ustawa z 1991 r.
zachowała moc obowiązującą do dnia 20 stycznia 1995 r. Ustawa z 1994 r. została
bowiem opublikowana w dniu 6 stycznia 1995 r., a więc zgodnie z art. 4 ustawy z dnia
30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika
Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.)
weszłaby w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania, gdyby jej przepisy nie
stanowiły inaczej, a tak właśnie postanowił art. 78 ustawy, przewidujący jej wejście w
życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Co prawda cytowany przepis narusza normę zawartą w
art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r., ale tylko w zakresie, w jakim sugeruje, że
ustawa z 1994 r. mogłaby nabrać mocy przed datą swej publikacji. Wspomniany zarzut
nie rozciąga się natomiast na okres po tej dacie. Okres vacatio legis w rozumieniu art. 4
ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. nie jest bowiem okresem minimalnym, który
prawodawca mógłby w poszczególnym akcie jedynie wydłużyć, tylko ogólną regułą, od
której wolno prawodawcy czynić szczególne wyjątki, tzn. skracać okres vacatio legis,
względnie rezygnować z niego.
Powyższe wyjątki muszą się mieścić w ramach konstytucyjnego porządku
prawnego, przy czym badanie konstytucyjności owych wyjątków dotyczy każdej ustawy
z osobna i pozostaje w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Przed orzeczeniem
Trybunału o niekonstytucyjności danego aktu ustawowego, również ustawy pozbawione
okresu dostosowawczego korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją.
Powoływanie w rewizji nadzwyczajnej poglądu Sądu Najwyższego na temat
ustanawiania vacatio legis, wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada
1994 r., I PRN 96/94 (OSNAPiUS 1995 z. 11 poz. 130) dotyczyły innej ustawy i nie
mogą być mechanicznie przenoszone na płaszczyznę ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r.
Przeciwko generalizacji nakazu ustanowienia, jak też zwłaszcza czasowego wymiaru
vacatio legis wypowiadał się zresztą Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu
orzeczenia z dnia 11 września 1995 r., sygn. akt P. 1/95, wydanego w sprawie z
wniosku jednego ze składów orzekających Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych Sądu Najwyższego, Trybunał zwrócił uwagę, że konstytucyjny nakaz
ustanawiania odpowiedniej vacatio legis był rozważany i akcentowany szczególnie w
odniesieniu do przepisów prawa daninowego. Zobowiązane podmioty powinny bowiem
mieć odpowiedni czas na pokierowanie swymi interesami majątkowymi. Bywało jednak,
że również w tej materii Trybunał nie orzekał o niekonstytucyjności przepisów pozba-
wionych vacatio legis.
Badanie konstytucyjności wprowadzenia nowych przepisów w życie wymaga,
zdaniem Trybunału, między innymi materialnego określenia, jaki okres vacatio legis ma
charakter "odpowiedni" do ich treści i charakteru. Założeniem wyjściowym jest uznanie
adekwatności okresu 14 dni, jako przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Ocena
"odpowiedniości" vacatio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości
konstytucyjnych, odnoszących się do danej regulacji prawnej, przy czym argument
"ważnego interesu publicznego" może wyjątkowo uzasadniać ograniczenie bądź nawet
rezygnację z ustanowienia vacatio legis.
Nie jest zatem kwestią przypadku, że wnoszący rewizję nadzwyczajną wystąpił w
dniu 16 czerwca 1995 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o orzeczenie
niekonstytucyjności art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 78 ustawy z 1994 r. w
zakresie, w którym bezrobotni zostali retroaktywnie i bez odpowiedniej vacatio legis
pozbawieni prawa do zasiłku przewidzianego poprzednio w art. 20 ust. 1 pkt 2 w
związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1991 r. [...]
Wątpliwości dotyczące wniesienia w tych okolicznościach rewizji nadzwyczajnej
pogłębia zawarta w niej informacja, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął
na nowelizację ustawy z 1994 r., dokonaną ustawą z dnia 22 grudnia 1995 r. (Dz. U. z
1996 r., Nr 5, poz. 34). Na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy istnieje zatem możliwość,
aby okres zatrudnienia od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 1994 r. w wymiarze niższym
od połowy normy czasu pracy został wliczony do stażu warunkującego nabycie prawa i
długość okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, ale dotyczy to jedynie
bezrobotnych, który zarejestrują się w urzędzie pracy po dniu 1 marca 1995 r. i złożą
wówczas wniosek o zasiłek. Takiego prawa nie przyznano też bezrobotnym, którzy we
wspomnianym okresie wykonywali - niezależnie od wymiaru czasu pracy - zatrudnienie
za wynagrodzeniem niższym od połowy płacy minimalnej. Taką nowelizację przepisów
nazywa skarżący zmianą "ułomną", ale podobna ocena nie tylko nie wspiera, ale wprost
podważa zarzut rażącego naruszenia prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rzeczona regulacja świadczy bowiem o tym, że prawodawca dostrzegł problem, jaki na
przełomie lat 1994 i 1995 dla wcześniej zatrudnionych w wymiarze niższym niż 1/2
etatu lub za wynagrodzeniem poniżej płacy minimalnej stworzyła zmiana przepisów o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Negatywna ocena trafności przyjętego
unormowania nie legitymizuje jednak zamiaru jego skorygowania w trybie rewizji
nadzwyczajnej.
Co prawda uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niesłusznie skoncentrowane
na wykazaniu, że prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie nabyłaby wnioskodawczyni
również na gruncie przepisów ustawy z 1991 r. i nad wyraz lakonicznie powołuje się na
konieczność stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 1994 r., lecz to
uchybienie procesowe nie wpłynęło na treść orzeczenia, które pozostaje w zgodzie z
prawem.
Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 421 § 1 KPC
orzekł jak w sentencji wyroku.

========================================