Wyrok z dnia 20 czerwca 1996 r.
III ARN 10/96

Okres prowadzenia lub pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym,
wliczony do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze wynikające
ze stosunku pracy (art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Dz. U. Nr
54, poz. 310), nie podlega wliczeniu do stażu pracy warunkującego nabycie
uprawnienia do przedemerytalnego zasiłku dla bezrobotnych (art. 21 ust 5 pkt 1
ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, Dz. U. Nr 106,
poz. 457 ze zm. oraz art. 24 ust 5 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14
grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu i bezrobociu, jednolity tekst: Dz.
U. z 1996 r., Nr 47 poz. 211).

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 1996 r. sprawy ze skargi
Wandy J. na decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 2 czerwca 1995 r. [...] w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla
bezrobotnych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 1995 r.,
[...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.


U z a s a d n i e n i e

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. decyzją z dnia 10 kwietnia 1995 r.,
[...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w S.
z dnia 20 stycznia 1995 r., [...], przyznającej Wandzie J. prawo do zasiłku dla bez-
robotnych w wysokości 52% przeciętnego wynagrodzenia do czasu uzyskania
uprawnień emerytalnych. Przesłanką unieważnienia powyższej decyzji było bezpods-
tawne wliczenie do stażu pracy warunkującego uzyskanie prawa do podwyższonego
zasiłku dla bezrobotnych 7 lat i 9 miesięcy pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie
rolnym rodziców. Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu nie wymienia bowiem takiego okresu wśród taksatywnie wskazanych
okresów wliczanych do wspomnianego stażu.
Decyzję tę po rozpatrzeniu odwołania Wandy J. utrzymał w mocy Prezes Krajo-
wego Urzędu Pracy, który w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 czerwca 1995 r., [...],
podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Poza tym dodał, że poprzednio obo-
wiązująca ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu była przez
Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej interpretowana w sposób dopuszczający
zaliczanie ze społecznych względów na poczet stażu pracy warunkującego uprawnienia
zasiłkowe również okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zgodnie z
przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym
gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).
Wnioskodawczyni nie spełnia jednak wymagań z art. 1 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, gdyż
gospodarstwo rolne rodziców przejęła dopiero po 17 latach od zakończenia w nim
pracy, więc nawet wspomniana wyżej interpretacja nie miałaby do niej zastosowania.
Skargę Wandy J. na decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy oddalił Naczelny
Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 1995 r., [...]. W
motywach tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy
ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz.
457 ze zm.), jak też ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 1) nie dają bezpośrednich podstaw do
zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców na poczet stażu pracy
limitującego wysokość i długość okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Z
przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym
gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wynika z kolei, że zakresem
owego wliczania są objęte jedynie uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku
pracy. Uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych nie wynika jednak ze stosunku pracy i
aktualizuje się po jego ustaniu, nawet jeżeli jest ze stosunkiem pracy związane w tym
sensie, że wcześniejsze pozostawanie w zatrudnieniu pracowniczym warunkuje nabycie
uprawnienia zasiłkowego.
Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną z dnia 13 lutego 1996 r. Rzecz-
nik Praw Obywatelskich, który wyrokowi temu zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 1
Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie tery-
torialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), w tym zasad demokratycznego państwa
prawnego, tj. zasady zaufania obywatela do Państwa, zasady niedziałania prawa
wstecz, zasady równości, a nadto zasady sprawiedliwości społecznej; 2) rażące na-
ruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 3 ustawy z dnia 10 marca 1994 r. o
zmianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz o zmianie ustawy o powszechnym
obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 43, poz. 165) w związku z art.
21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu oraz w
związku z ustawą z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym
gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, względnie art. 24 ust. 5 ustawy z
dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 25
ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz w związku z ustawą z dnia 20 lipca 1990 r.; 3) rażące
naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 207 § 1 i 5 KPA
w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Ad-
ministracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368). W oparciu o wymienione zarzuty skarżący na
podstawie art. 422 § 1 KPC w związku z art. 211 KPA domagał się uchylenia
zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezesa Krajowego Urzędu Pracy i poprzedzającej
ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Kielcach.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich wyraża
pogląd, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy uprzednio obowią-
zującej ustawy z dnia 16 października 1991 r., a nie przepisy aktualnie obowiązującej
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wpraw-
dzie przepis art. 78 tej ustawy stanowi o jej wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.,
ale nie mogła ona nabrać mocy obowiązującej przed datą swej publikacji, co nastąpiło
w dniu 6 stycznia 1995 r., oraz przed upływem odpowiedniego okresu dos-
tosowawczego. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wyda-
waniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypos-
politej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.) vacatio legis trwa
normalnie 14 dni, wobec czego przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. nie mogą
szkodzić bezrobotnym, zarejestrowanym w urzędach pracy do dnia 20 stycznia 1995 r.
Na wypadek jednak uznania przez Sąd Najwyższy konieczności stosowania w
niniejszej sprawie nowej ustawy, skarżący uważa, że za wliczaniem okresu pracy i
prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego do stażu warunkującego zasiłek i
podwyższony zasiłek przedemerytalny dla pracownika, który stał się bezrobotnym z
przyczyn dotyczących zakładu pracy, przemawiają te same argumenty, co dotyczące
wliczania takich okresów do ogólnego stażu pracy pracownika. W tym zakresie przepis
art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29
lutego 1996 r. był podobny do art. 3 ustawy z dnia 10 marca 1994 r., zaś jego zmiana
dokonana ustawą z dnia 22 grudnia 1995 r. obejmuje głównie sposób liczenia
podwyższonego zasiłku, nie dotycząc przesłanek nabycia prawa do takiego zasiłku, w
tym przyznania go kobietom z trzydziestoletnim okresem zatrudnienia (art. 25 ust. 4 pkt
1, do którego m.in. odsyła art. 24 ust. 5 ustawy).
Jednolita regulacja prawna była jednak zdaniem skarżącego inaczej stosowana
w praktyce organów zatrudnienia w 1994 i w 1995 roku. Otóż w 1994 r. Minister Pracy i
Polityki Socjalnej podzielił poglądy Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie
zasadności doliczania okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu
warunkującego przedemerytalne zasiłki dla bezrobotnych i podjął właściwe działania
zmierzające do takiego właśnie ukształtowania praktyki urzędów pracy. Natomiast w
1995 r. uznano, że dla rzeczonej praktyki brakuje obecnie podstaw prawnych, gdyż w
ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. doszło do zmiany rozwiązań systemowych. Przyjęto
bowiem generalną zasadę, że do okresów warunkujących nabycie, wymiar lub okres
pobierania zasiłku wlicza się okresy zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej i
działalności, za które była (lub byłaby) opłacana składka na Fundusz Pracy. Od zasady
tej przewiduje się w art. 23 ust. 2 i 3 oraz w art. 25 ust. 3 i 4 jedynie cztery wyjątki,
wśród których nie ma okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.
Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną "nie jest to przekonywujące". Sta-
nowisku temu "można bowiem przeciwstawić argumenty" dotyczące zarówno Funduszu
Pracy, którego dawniej nie było i którego dochody nie powstają wyłącznie ze składek,
jak też dotyczące społecznej funkcji zasiłku przedemerytalnego. Z tych względów
należy według skarżącego uznać, że "zasada czystości konstrukcji prawnej powinna
ustąpić przed zasadą sprawiedliwości społecznej i równości obywateli. Wymagają one,
aby w rozsądnych rozmiarach i na warunkach obowiązującej nadal ustawy z dnia 20
lipca 1990 r. zaliczać pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu
zasiłkowego przy zasiłkach przedemerytalnych".
W dalszych fragmentach uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw
Obywatelskich przeprowadza szeroką analizę charakteru prawnego przedemerytalnego
zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący twierdzi, że wbrew stanowisku Naczelnego Sądu
Administracyjnego można obronić pogląd, iż wspomniany zasiłek, uwarunkowany
jedynie długoletnim zatrudnieniem, jest uprawnieniem pracownika wynikającym ze
stosunku pracy, chociaż realizowanym po jego ustaniu.
Wnoszący rewizję nadzwyczajną zajmuje się wreszcie kwestią, w jakim rozmia-
rze okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym miałby być wliczany do stażu
warunkującego przedemerytalny zasiłek dla bezrobotnych. Z powołaniem się na
funkcjonalną wykładnię obu ustaw o zatrudnieniu i bezrobociu, jak też na cele zasiłku
dla bezrobotnych skarżący wyraża pogląd, że rozmiar ten nie powinien być szerszy niż
okres zatrudnienia bezrobotnego w ramach stosunków pracy i w innych stosunkach
zatrudnienia wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. Dalszą
wskazówkę w tym względzie stanowi charakter prawny zasiłku dla bezrobotnych, który
jest szczególnym świadczeniem publiczno-prawnym, finansowanym z odrębnego
funduszu celowego, i chociaż nie należy do świadczeń z ubezpieczenia społecznego
sensu stricto, to pozostaje wobec nich najbardziej zbliżony. Widać to najwyraźniej przy
przedemerytalnych zasiłkach dla bezrobotnych, które pełnią funkcję podobną do
emerytury, gdyż są przyznawane wskutek zdarzeń losowych, niezależnych od
zainteresowanych, którzy ze względu na wiek i sytuację na rynku pracy nie mają szans
na otrzymanie nowej pracy w okresie brakującym do emerytury.
Takie rozumowanie prowadzi skarżącego do wniosku, że podobieństwo sytuacji
uzasadnia odpowiednie zastosowanie zasady wynikającej z art. 5 i 15 ustawy z dnia 17
października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i
rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze zm.). Zaliczanie
okresów prowadzenia i pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu przy
przedemerytalnych zasiłkach dla bezrobotnych następowałoby więc - zdaniem
skarżącego - w rozmiarze uzupełniającym okresy zatrudnienia w ramach stosunków
pracy i w ramach innych stosunków zatrudnieniowych, traktowanych przez ustawy o
bezrobociu tak samo jak stosunek pracy.
Tym warunkom odpowiada Wanda J. Wykazała bowiem zatrudnienie pra-
cownicze w rozmiarze 25 lat 11 miesięcy i 13 dni, a więc okres pracy w rolnictwie byłby
jej zaliczany jedynie uzupełniająco do 30 lat.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Oceny tej nie
zmienia podniesiony przez skarżącego fakt, że w uzasadnieniu kwestionowanego wy-
roku brakuje wyraźnej odpowiedzi na pytanie, czy w dniu zarejestrowania się przez
Wandę J. w Rejonowym Urzędzie Pracy w S., tj. w dniu 2 stycznia 1995 r., obo-
wiązywała jeszcze ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu
(Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.), znowelizowana m.in. przez ustawę z dnia 10 marca
1994 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz o zmianie ustawy o
powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 43, poz. 165),
czy też nowa ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bez-
robociu (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211). Problem polega na tym, że
według art. 78 tej ostatniej ustawy miała ona wejść w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.,
chociaż jej publikacja nastąpiła w dniu 6 stycznia 1995 r. Tymczasem ustawa z dnia 30
grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika
Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.)
stanowi w art. 4, że akty ogłaszane w Dzienniku Ustaw wchodzą w życie po upływie
czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej. Wynika stąd, że
akty prawotwórcze w randze ustawy albo ustawowego aktu wykonawczego nie mogą
wejść w życie nie tylko przed datą swej publikacji, ale ponadto przed upływem 14 dni od
tej daty, chyba że prawodawca wyznaczy dłuższy okres vacatio legis, względnie
zadecyduje o wejściu danego aktu w życie wyjątkowo po krótszym okresie vacatio legis,
albo z dniem publikacji.
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. nie mogła zatem wejść w życie przed dniem 6
stycznia 1995 r., a to znaczy, że wniosek Wandy J. należało oceniać według przepisów
ustawy z dnia 16 października 1991 r. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego
rozpatrującego niniejszą sprawę była to jednak kwestia drugorzędna o tyle, o ile
doszedł on do wniosku, że przepisy obu wymienionych ustaw "nie dają bezpośredniej
podstawy" do zaliczania okresów prowadzenia lub pracy w indywidualnym gospo-
darstwie rolnym na poczet stażu pracy warunkującego nabycie prawa do przedeme-
rytalnego zasiłku dla bezrobotnych.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny rozważał też możliwość do-
konania tego zaliczenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu
okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy
(Dz. U. Nr 54, poz. 310). Analiza tych przepisów, zwłaszcza zaś przepisu art. 1 ust. 1
ustawy skłoniły jednak Sąd do konkluzji, że okresy prowadzenia lub pracy w
indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być według powołanej ustawy wliczane
jedynie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze wynikające ze
stosunku pracy. Tymczasem uprawnienie do podwyższonego zasiłku przedemerytal-
nego dla bezrobotnych nie wynika, zdaniem Sądu, ze stosunku pracy, Jest ono z nim
wprawdzie genetycznie powiązane w tym sensie, że wcześniejsze pozostawanie w
stosunku pracy stanowi jedną z przesłanek uzyskania zasiłku, lecz stosunek pracy nie
jest źródłem tego uprawnienia.
Powyższe rozumowanie zostało przy formułowaniu zarzutów rewizji nadzwy-
czajnej zakwalifikowane jako rażące naruszenie kilku ustrojowych zasad demokratycz-
nego państwa prawnego, a także szeregu przepisów ustaw zwykłych, lecz w uza-
sadnieniu tychże zarzutów pisze się już "tylko", że zaskarżony wyrok "budzi poważne
zastrzeżenia". Rozwinięcie owych zastrzeżeń pokazuje ostatecznie, że skarżący nie
aprobuje wykładni przepisów dokonanej w zaskarżonym wyroku, przy czym nie za-
rzucając Sądowi naruszenia metodologicznych reguł wykładni, prowadzącego w
konsekwencji do wyinterpretowania z tekstu prawnego norm wzajemnie sprzecznych,
czy choćby tylko niespójnych, przedstawia w rewizji nadzwyczajnej swój wariant
wykładni, oceniany jako mający niewątpliwie lepsze uzasadnienie aksjologiczne.
W ramach tego wariantu skarżący twierdzi, że wprawdzie przedemerytalny
zasiłek dla bezrobotnych jest realizowany po ustaniu stosunku pracy, to stanowi jednak
uprawnienie pracownika wynikające ze stosunku pracy. Aczkolwiek nie jest to sensu
stricto świadczenie ze stosunku pracy, to pozostaje niewątpliwie uprawnieniem
pracownika wynikającym z długoletniego zatrudnienia. Nie przeszkadza to skarżącemu
w równoczesnym głoszeniu poglądu, że przedemerytalny zasiłek dla bezrobotnych jest
szczególnym świadczeniem publiczno-prawnym,. finansowanym z odrębnego funduszu
celowego. Nie będąc sensu stricto świadczeniem z ubezpieczenia społecznego,
pozostaje jednak do nich najbardziej zbliżony, co w odniesieniu do zakresu stażu pracy
w indywidualnym rolnictwie podlegającego wliczaniu do okresu warunkującego nabycie
prawa do wspomnianego zasiłku uzasadnia "odpowiednie" stosowanie przepisów
ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach
ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450 ze
zm.), pozwalających na uzupełnianie pracą w indywidualnym rolnictwie brakujących lat
stażu w ubezpieczeniu społecznym.
Przytoczone poglądy są dyskusyjne i nie w pełni konsekwentne, że nie wspo-
mnieć już o przyjmowaniu w nich bardzo specyficznego rozumienia zwrotu "uprawnienia
pracownicze wynikające ze stosunku pracy", czy też proponowaniu "odpowiedniego"
stosowania do zasiłku przedemerytalnego przepisów ustawy rewaloryzacyjnej bez
wyraźnego upoważnienia prawodawcy. Nawet gdyby mimo to sympatyzować z rewizją
nadzwyczajną na płaszczyźnie de lege ferenda, to z jej uzasadnienia w żadnym razie
nie wynika, iż zaskarżony wyrok narusza obowiązujące prawo, a już zwłaszcza, że
czyni to w sposób "rażący".
W pojęciu "rażącego naruszenia prawa" tym bardziej nie mieści się zmiana
praktyki jego stosowania przez organy administracji państwowej. Wprawdzie odma-
wiając od 1995 r. wliczania okresów prowadzenia lub pracy w indywidualnym gospo-
darstwie rolnym do stażu pracy warunkującego przedemerytalny zasiłek dla bezrobot-
nych, urzędy pracy powołują się na systemową zmianę uregulowań w ustawie z dnia 14
grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ale wcześniejsza praktyka
wliczania takich okresów nie miała dostatecznego oparcia w przepisach ustawy z dnia
16 października 1991 r. Podobna praktyka nie może więc być dla obywateli podstawą
roszczenia o wypłatę wspomnianego zasiłku.
Z wyżej wskazanych względów Sąd Najwyższy na podstawie art.421 § 1 KPC
orzekł, jak w sentencji wyroku.

========================================