Wyrok z dnia 13 października 2004 r.
II UK 493/03

Przepis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.
872 ze zm.) nie wyłącza odpowiedzialności samodzielnego publicznego zakładu
opieki zdrowotnej, który powstał w wyniku przekształcenia zakładu publicz-
nego prowadzonego w formie jednostki budżetowej, za zobowiązania z tytułu
składek na ubezpieczenie społeczne powstałe przed dokonaniem przekształce-
nia.

Przewodniczący SSN Krystyna Bednarczyk (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Beata Gudowska, Barbara Wagner.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004 r.
sprawy z wniosku Zespołu Opieki Zdrowotnej w K., z udziałem zainteresowanego
Skarbu Państwa - Wojewody Z. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Od-
działowi w K. o składki na ubezpieczenie społeczne, na skutek kasacji organu rento-
wego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2003 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w
Gdańsku do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasa-
cyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 9 września 1998 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział
w K. zobowiązał Zespół Opieki Zdrowotnej w K. do opłacenia składek w kwocie
35.884,35 zł wraz z odsetkami, należnych od wynagrodzeń pracowników wypłaco-
nych za okres od września 1995 r. do czerwca 1997 r.
W odwołaniu od tej decyzji Zespół Opieki Zdrowotnej w K. zarzucił, że składki
odprowadzał w prawidłowo obliczonej wysokości.
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2002 r. [...] Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpie-
czeń Społecznych w Koszalinie zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił, że Zakład Opieki
Zdrowotnej w K. zobowiązany jest do zapłaty składek za okres od 26 marca 1997 r.
do 30 czerwca 1997 r. a w pozostałej części odwołanie oddalił. Sąd ustalił, że od 26
marca 1997 r. Zakład Opieki Zdrowotnej w K. będący do tej daty jednostką budżeto-
wą uzyskał status samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Zobowią-
zania powstałe przed przekształceniem przejął Skarb Państwa na podstawie art. 80
ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy refor-
mujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W związku z tym
Zakład Opieki Zdrowotnej w K. nie jest zobowiązany do zapłaty składek za okres od
września 1995 r. do 23 marca 1997 r. Wprawdzie ustalenie przez Zakład Ubezpie-
czeń Społecznych wysokości zaległych składek za ten okres było zdaniem Sądu
prawidłowe, jednak Zakład Opieki Zdrowotnej w K. jest zwolniony z obowiązku za-
płaty tych zaległości.
Apelacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w K. od tego wyroku
została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecz-
nych w Gdańsku z dnia 19 maja 2003 r. [...]. Sąd Apelacyjny uznał, że wymierzenie
składek od składników wynagrodzeń pracowników wymienionych w zaskarżonej de-
cyzji było prawidłowe. Jednocześnie uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu
pierwszej instancji zwalniające Zakład Opieki Zdrowotnej w K. z obowiązku zapłaty
składek za okres przypadający przed przekształceniem go w samodzielny zakład
będący na własnym rozrachunku. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada
1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U.
z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) zakład pracy miał obowiązek opłacać składki z wła-
snych środków, a trudno mówić o własnych środkach zakładu, który pokrywał wydat-
ki bezpośrednio z budżetu państwa. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd pierwszej in-
stancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 80 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowa-
dzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wyrok ten zaskarżył kasacją Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w K. i
opierając kasację na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wy-
kładnię art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu
ubezpieczeń społecznych i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prze-
pisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku (ewentualnie także wyroku Sądu pierwszej instancji) i przeka-
zanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu w Gdańsku (ewentualnie Sądowi Okręgowemu
w Koszalinie) do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę obu wyroków i od-
dalenie odwołania lub obciążenie obowiązkiem zapłaty składek w kwocie 30.983,19
zł wraz z odsetkami Skarbu Państwa - Wojewody Z. W uzasadnieniu kasacji pod-
niósł, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń
społecznych składki na ubezpieczenie społeczne pracowników opłacają zakłady
pracy a Zakład Opieki Zdrowotnej był zakładem pracy, zarówno przed przekształce-
niem, jak i po przekształceniu. Zdaniem skarżącego, w fakcie przejęcia przez Skarb
Państwa zobowiązań finansowych jednostek budżetowych nie można upatrywać
powstania roszczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wprost wobec Wojewody Z.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma podstawy prawnej do obciążenia obowiąz-
kiem zapłaty zaległych składek osób trzecich innych, niż wymienione w obowiązują-
cej wówczas ustawie o zobowiązaniach podatkowych a obecnie w Ordynacji podat-
kowej. Skarb Państwa nie należy do tego kręgu osób. Dokonana w zaskarżonym
wyroku interpretacja art. 80 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące admi-
nistrację publiczną prowadzi do tego, że składki, co do których obowiązek odprowa-
dzenia był niewątpliwy, musiałyby zostać umorzone z powodu braku dłużnika.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 25 listo-
pada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Przepis ten sta-
nowił, że składki na ubezpieczenie społeczne opłacają zakłady pracy z własnych
środków za okres trwania ubezpieczenia każdego pracownika. Określenie ,,z wła-
snych środków" nie oznacza oczywiście, że opłacanie składek następuje ze środków,
których zakład pracy jest właścicielem. Chodzi o opłacanie składek z tych środków, z
jakich zakład pracy wypłaca wynagrodzenia, niezależnie od tego z jakich źródeł
czerpie te środki i czy są one wystarczające. Regulacja taka była konsekwencją tego,
że chociaż składki były przeznaczone na ubezpieczenie społeczne pracowników i
były naliczane od ich dochodów, nie obciążały tych dochodów i nie były potrącane z
wynagrodzeń. Opłacały je zakłady pracy z własnych środków, przy czym opłaty mu-
siały następować na bieżąco. Gdyby przepis art. 33 ust. 1 ustawy o organizacji i fi-
nansowaniu ubezpieczeń społecznych interpretować tak, jak uczynił to Sąd Apela-
cyjny, jednostki budżetowe nie miałyby w ogóle obowiązku bieżącego odprowadza-
nia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników, skoro nie miały ,,własnych
środków" i były finansowane z budżetu państwa. W rzeczywistości własnymi środ-
kami jednostek budżetowych były środki przeznaczone z budżetu państwa na funk-
cjonowanie poszczególnych jednostek. Przepis § 14 ust. 10 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 19 stycznia 1990 r. w sprawie wysokości i podstawy wymiaru skła-
dek na ubezpieczenie społeczne, zgłaszania do ubezpieczenia społecznego oraz
rozliczania składek i świadczeń z ubezpieczenia społecznego (jednolity tekst: Dz.U. z
1993 r. Nr 68, poz. 330 ze zm.) nakładał na zakład pracy będący jednostką budżeto-
wą obowiązek opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne pracowników w dniu
pobrania z rachunku bankowego środków na wynagrodzenia. W świetle powołanych
przepisów nie ma żadnej wątpliwości co do tego, że w dniu wymagalności składek od
wynagrodzeń pracowników w każdym miesiącu, w którym następowała wypłata wy-
nagrodzeń, powstawało zobowiązanie Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. do zapłaty
składek. Kwestią do rozstrzygnięcia jest tylko to, czy zobowiązanie to wygasło lub
czy były podstawy do zwolnienia dłużnika z tego zobowiązania.
Jako podstawę prawną wygaśnięcia lub zwolnienia ze zobowiązania Sąd
Apelacyjny wskazał przepis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prze-
pisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stanowi on, że zo-
bowiązaniami Skarbu Państwa, powstałymi do dnia 31 grudnia 1998 r., są zobowią-
zania finansowe państwowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych,
przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z treści tego przepisu nie
można wyprowadzać wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań pod-
miotów, które przed przekształceniem były jednostkami budżetowymi, zwalnia te
podmioty lub ich następców prawnych ze zobowiązań w stosunku do wierzycieli.
Sformułowanie przepisu nie wskazuje na to, że nastąpiła zmiana dłużnika i wierzy-
ciele mogą kierować swoje roszczenia tylko do Skarbu Państwa. Gdyby tak było,
przepis musiałby stanowić, że zobowiązania zakładów budżetowych przejmowanych
przez jednostki samorządu terytorialnego wygasają a zobowiązanym staje się Skarb
Państwa. Jest kwestią wątpliwą, aby mocą ustawy mogła zostać uregulowana gene-
ralnie kwestia zwolnienia z długu pewnej kategorii dłużników i przeniesienia na inną
osobę wszystkich zobowiązań, przez które rozumie się także zobowiązania niepie-
niężne w tym takie, które mogą być wykonane tylko przez dłużnika. Regulacja taka
naruszałaby konstytucyjną zasadę zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Na-
wet przy przyjęciu dopuszczalności tego rodzaju rozwiązania ustawowego, z całą
pewnością nie mogłoby ono być dokonane ustawą, której materią jest uregulowanie
wzajemnych stosunków majątkowych między organami administracji publicznej, w
związku z ustawami reformującymi tę administrację, w zakresie ustalenia odmienne-
go od dotychczasowego podziału zadań między organami państwa i organami samo-
rządu terytorialnego. Przepis art. 80 ust. 1 jest częścią tej regulacji i dotyczy przeję-
cia zobowiązań zaciągniętych w czasie, gdy zobowiązany był finansowany z budżetu
państwa. Regulacja w nim zawarta odnosi się do stosunków majątkowych między
Skarbem Państwa a zobowiązanym podmiotem i dodatkowo zapewnia wierzycielom
gwarancje co do wypłacalności, które to gwarancje wierzyciele mieli w czasie doko-
nywania czynności prawnych zobowiązujących jednostki finansowane z budżetu
państwa. Przepis należy więc rozumieć w ten sposób, że Skarb Państwa odpowiada
za zobowiązania podmiotu będącego przed przekształceniem jednostką budżetową
obok tego podmiotu. W orzeczeniach wydanych w sprawach o roszczenia ze stosun-
ku pracy pracowników organów państwowych, którzy w związku z reformą admini-
stracji stali się pracownikami samorządowymi Sąd Najwyższy przyjmował solidarną
odpowiedzialność Skarbu Państwa i odpowiedniej jednostki samorządu terytorialne-
go (uchwała z dnia 1 lutego 2000 r., III ZP 20/99 - OSNAPiUS 2000 nr 13, poz. 501).
W uchwale z dnia 7 lipca 2000 r., III ZP 16/00 (OSNAPiUS 2000 nr 23, poz. 847),
dotyczącej również roszczeń pracowniczych, Sąd Najwyższy wypowiedział pogląd,
że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, który powstał w wyniku prze-
kształcenia zakładu publicznego prowadzonego w formie jednostki budżetowej po-
nosi odpowiedzialność za zobowiązania wynikające ze stosunku pracy powstałe
przed dokonaniem przekształcenia. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że jeżeli w
związku z przekształceniem nie nastąpiła likwidacja dotychczasowego pracodawcy,
w grę może wchodzić odpowiedzialność in solidum Skarbu Państwa i nowego praco-
dawcy, natomiast w przypadku likwidacji odpowiedzialność ponosi w całości nowy
pracodawca. W dalszej części uzasadnienia Sąd Najwyższy stwierdził, iż przepis art.
80 ust. 1 ,,wprowadził zasadę, że Skarb Państwa stał się zobowiązany z tytułu zobo-
wiązań państwowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, przejmowa-
nych przez jednostki samorządu terytorialnego. Odnosi się on więc do wszystkich
zobowiązań tych jednostek (w tym także tych, które wynikają ze stosunku pracy). Nie
oznacza on jednakże, że inne podmioty przestały być zobowiązane. Nie można bo-
wiem interpretować go a contrario, że skoro Skarb Państwa stał się zobowiązanym,
to inne podmioty przestały być zobowiązane. Przepis ten należy traktować jako do-
datkową gwarancję realizacji zobowiązań powstałych w jego warunkach. Oznacza
on, że oprócz podmiotów odpowiedzialnych za określone nim zobowiązania, dodat-
kowo przejmuje je (staje się zobowiązany) Skarb Państwa." Przepis ten ,,nie wyklu-
cza stosowania innych norm prawnych, takich zwłaszcza jak art. 231 § 1 i 2 k.p., i z
tego punktu widzenia ma charakter komplementarny, a nie wyłączający istniejące
reguły odpowiedzialności za powstałe zobowiązania".
Zacytowane tu wywody odnoszą się wprawdzie do roszczeń pracownika po-
wstałych przed przejęciem zakładu pracy przez nowego pracodawcę, jednak w za-
kresie wykładni art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mają charakter
ogólny. Podstawa prawna zobowiązania zaciągniętego przez jednostkę budżetową
nie odpadła po przekształceniu jej w podmiot działający na innych zasadach. W sto-
sunku do Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. podstawą prawną zobowiązania był prze-
pis art. 33 ust. 1 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, na-
kładający na zakład pracy obowiązek opłacania składek. Zakład Opieki Zdrowotnej
był zakładem pracy w momencie powstania zobowiązania i nie przestał nim być po
przekształceniu. Podobnie jak brak jest podstaw do wyłączenia jego odpowiedzialno-
ści za powstałe przed przekształceniem zobowiązania wobec pracowników, w tym
także z tytułu wynagrodzenia za pracę, brak jest podstaw do wyłączenia tej odpowie-
dzialności za zobowiązania wynikające z wypłat wynagrodzeń, jakimi są zobowiąza-
nia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji należy uznać, że
przepis art. 80 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-
strację publiczną nie wyłącza odpowiedzialności samodzielnego publicznego zakładu
opieki zdrowotnej, który powstał w wyniku przekształcenia zakładu publicznego pro-
wadzonego w formie jednostki budżetowej, za zobowiązania z tytułu składek na
ubezpieczenie społeczne powstałe przed dokonaniem przekształcenia. Kwestia, czy
Skarb Państwa ponosi również odpowiedzialność za te zobowiązania i jaka jest za-
sada ewentualnej odpowiedzialności (solidarna czy in solidum), nie jest istotna dla
rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych kieruje
swoje roszczenia tylko w stosunku do zakładu pracy.
Sąd Apelacyjny dokonał błędnej wykładni obu wskazanych w kasacji przepi-
sów prawa materialnego, należało zatem uznać podstawy kasacji za usprawiedliwio-
ne. Z tych przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313 § 1 k.p.c. uchylił zaskar-
żony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w Gdańsku do ponownego
rozpoznania.
========================================