Wyrok z dnia 28 lutego 2006 r.
II PK 189/05

Kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utwo-
rzonego przez gminę nie ma obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego na
podstawie art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jed-
nolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Przewodniczący SSN Maria Tyszel, Sędziowie: SN Zbigniew Myszka, SA
Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego
2006 r. sprawy z powództwa Jana B. przeciwko Zespołowi Publicznych Zakładów
Opieki Zdrowotnej w B. o odszkodowanie, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwa-
nej od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wro-
cławiu z dnia 8 lutego 2005 r. [...]

1. o d d a l i ł skargę kasacyjną,
2. zasądził od pozwanego na rzecz powoda 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem
kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, a w pozostałym za-
kresie wniosek oddalił.

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy we Wrocławiu oddalił apelację pozwa-
nego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. od wyroku Sądu Rejo-
nowego-Sądu Pracy w Oleśnicy z 19 października 2004 r., zasądzającego na rzecz
powoda Jana B. odszkodowanie w kwocie 14.580 zł za bezprawne rozwiązanie sto-
sunku pracy, wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że miał on obowiązek złożyć
oświadczenie majątkowe.
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy ustalił, że powód Jan B. był zatrudniony na stanowi-
sku dyrektora Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. od 1 kwietnia
1993 r. Urząd Miasta i Gminy w B. zobowiązał go do złożenia oświadczenia mająt-
kowego w terminie do 30 kwietnia 2004 r. W dniu 26 maja 2004 r. na spotkaniu z
Burmistrzem Miasta i Gminy B. powód otrzymał odwołanie ze stanowiska. Jako przy-
czynę odwołania, równoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowie-
dzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p., wskazano niezłożenie przezeń oświad-
czenia majątkowego, wymaganego przepisem art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym. Po spotkaniu powód złożył oświadczenie majątkowe, które
mu zwrócono jako spóźnione. Powód w uzasadnieniu żądania odszkodowania za
bezprawne rozwiązanie stosunku pracy kwestionował istnienie obowiązku złożenia
oświadczenia majątkowego przez pracownika na stanowisku dyrektora samodzielne-
go publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy stwierdził, że
pozwany Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. miał osobowość
prawną i nie był ,,samorządową jednostką organizacyjną", stąd do powoda nie miał
zastosowania przepis art. 24h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Naruszenie prawa przy rozwiązaniu stosunku pracy uzasadniało zasądzenie powo-
dowi odszkodowania na podstawie art. 56 i art. 58 k.p., równego trzymiesięcznemu
wynagrodzeniu.
Sąd Okręgowy we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku oddalającego apelację
pozwanego, zasadniczo podzielił argumentację prawną wyroku Sądu pierwszej in-
stancji. Dodatkowo wskazał, że podstawę prawną nawiązania stosunku pracy z kie-
rownikiem publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowił przepis art. 44 ust. 4
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a nie przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To spowodowało w konsekwencji błędne za-
kwalifikowanie Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w
B. jako jednostki organizacyjnej gminy B., a nie jest on jej zakładem budżetowym ani
jednostką budżetową. Nie jest również gminną osobą prawną. Dyrektora Samodziel-
nego Zakładu Opieki Zdrowotnej nie dotyczył więc obowiązek składania oświadcze-
nia majątkowego, określony w przepisie art. 24h ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządzie
gminnym
Skargę kasacyjną pozwany oparł na zarzutach naruszenia prawa material-
nego: 1. przez błędną wykładnię; a) art. 9 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że Zespół Publicznych Za-
kładów Opieki Zdrowotnej nie jest jednostką organizacyjną gminy; b) art. 56 § 1 w
związku z art. 69 k.p., przez zasądzenie odszkodowania z tytułu nieuzasadnionego
odwołania, w sytuacji gdy przepisy przewidują możliwość zasądzenia odszkodowania
w przypadku, gdy rozwiązano umowę o pracę bez wypowiedzenia z naruszeniem
prawa; c) art. 35b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, przez
błędne przyjęcie, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej ,,posiada od-
rębny i niezależny od Gminy byt prawny przez wpisanie do Krajowego Rejestru Są-
dowego i nabycie osobowości prawnej, i w związku z tym nie jest jednostką organi-
zacyjną gminy"; d) art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wy-
kładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do powoda; 2. ,,przez niewła-
ściwe zastosowanie skutkiem powołania się przez Sąd w wyroku na treść art. 44 ust.
4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w brzmieniu ustalonym na dzień 23 lutego
2000 r., zamiast zastosowania tego przepisu obowiązującego w dniu 27 maja 1999 r.
w jego ówczesnym brzmieniu".
W uzasadnieniu wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania wska-
zano na potrzebę wykładni przepisów prawa materialnego i ustalenie, czy dyrektor
,,ZP ZOZ" jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej lub osobą zarządzającą
gminną osobą prawną i tym samym, czy ma do niego zastosowanie przepis art. 24h
ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wniósł o ,,zmianę zaskarżonego
wyroku i oddalenie powództwa", ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy
do ponownego ,,rozpatrzenia" z prawem do kosztów procesu w obu sytuacjach.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie
kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1.350 zł.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają jej wniosków. Ich ocena sprowadza
się do odpowiedzi na pytanie, czy powód jako kierownik Zespołu Publicznych Zakła-
dów Opieki Zdrowotnej w B. był zobowiązany do złożenia oświadczenia majątkowe-
go na podstawie art. 24h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-
nym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej powoływanej
jako ,,ustawa"). Tylko przy pozytywnej odpowiedzi i braku oświadczenia majątkowego
powód mógł zostać odwołany ze stanowiska na podstawie art. 24k ust. 3 ustawy. Od-
wołanie to jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na
podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. (art. 24k ust. 4 ustawy).
Podstawowe znaczenie w sprawie ma przepis art. 24h ust. 1 ustawy, który
określa podmioty zobowiązane do złożenia oświadczenia majątkowego. Jednocze-
śnie stanowi on punkt wyjścia w ocenie, czy pozwany był jednostką organizacyjną, w
której pełnienie funkcji dyrektora łączyło się z takim obowiązkiem. Zgodnie z tym
przepisem radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, kierownik jednostki organi-
zacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą
prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani
do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Dla niniejszej sprawy zna-
czenie ma tylko ta część przepisu, która odnosi się do kierownika jednostki organiza-
cyjnej gminy oraz do osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną
osobą prawną. Chodzi więc o prawne desygnaty pojęć: ,,jednostka organizacyjna
gminy" oraz ,,gminna osoba prawnej", a ściślej, czy pozwany samodzielny publiczny
zakład opieki zdrowotnej był takim podmiotem.
Wstępnie należy stwierdzić, że cała argumentacja prawna skargi kasacyjnej
nie uzasadnia końcowego jej wniosku, że pozwany samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej stanowił jednostkę organizacyjną gminy. Skarga kasacyjna nie od-
różnia należycie ,,jednostki organizacyjnej gminy", ,,gminnej osoby prawnej" oraz
,,gminnej jednostki organizacyjnej". Są to pojęcia ustawy, których znaczenie nie jest
tożsame. Najszerszym znaczeniowo jest to, które wynika z przepisu art. 9 ust. 1
ustawy, zgodnie z którym gmina w celu wykonania swoich zadań może tworzyć jed-
nostki organizacyjne. Na gruncie ustawy obejmuje ono: gminne osoby prawne (art. 9
ust. 2, art. 98a 1); gminne jednostki organizacyjne (art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. h, art. 18a
ust. 1, art. 24a ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 1) oraz jednostki organizacyjne
gminy (art. 9 ust. 2, art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24j ust. 1, art. 24k ust.
1 i 3, art. 24m ust. 1, art. 47 ust. 1, art. 98a ust. 1).
Przy takim rozróżnieniu pojęć skarga kasacyjna zasadnie argumentuje, że Ze-
spół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. może - w tym podziale - być
uznany za gminną jednostką organizacyjną. Zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia
1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.; dalej powoły-
waną jako ,,ustawa o zoz") gmina może utworzyć, przekształcić i zlikwidować pu-
bliczny zakład opieki zdrowotnej na podstawie uchwały właściwego jej organu (art. 8
ust. 1 pkt 3 i art. 36). Uprawnieniu temu odpowiada regulacja ustawy o samorządzie
gminnym o podejmowaniu uchwał przez radę gminy o utworzeniu gminnej jednostki
organizacyjnej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h). W tym znaczeniu samodzielny publiczny
zakład opieki zdrowotnej uznawany jest za gminną jednostkę organizacyjną. Jed-
nakże nie każdy publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez gminę ma oso-
bowość prawną (art. 35b ustawy o zoz) i stanowi odrębny od niej podmiot prawa (art.
33 k.c.). Chodzi o wskazanie, iż ustawa o zoz przewiduje, że gmina może utworzyć
publiczny zakład opieki zdrowotnej również w formie jednostki budżetowej lub za-
kładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego pu-
blicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe lub przedwczesne (art. 35c
ust. 1). To rozróżnienie ma na celu przedstawienie innej (prawnej i organizacyjnej)
relacji pomiędzy utworzonym przez gminę samodzielnym publicznym zakładem
opieki zdrowotnej, który posiada osobowość prawną i oddzielenie go od publicznego
zakładu opieki zdrowotnej, stanowiącego jednostkę organizacyjną gminy, który takiej
osobowości prawnej nie posiada (jej jednostkę budżetową lub zakład budżetowy).
Należy więc rozróżniać publiczne zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez gminę
(jednostkę samorządu terytorialnego), które są samodzielnymi publicznymi zakła-
dami opieki zdrowotnej posiadającymi osobowości prawną, od publicznych zakładów
opieki zdrowotnej, które jej nie mają. Te pierwsze są gminnymi jednostkami organi-
zacyjnymi, jednak nie są jednostkami organizacyjnymi gminy. Te drugie stanowią
jednostki organizacyjne gminy i mieszczą się również w szerszym pojęciu gminnej
jednostki organizacyjnej.
Co do pozwanego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej, to nie
został on utworzony przez Radę Gminy B. na podstawie uchwały o utworzeniu sa-
modzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (w trybie art. 18 ust. 1 pkt 9 lit.
h). W związku z reformą systemu opieki zdrowotnej, z dniem 1 stycznia 1999 r. jed-
nostki samorządu terytorialnego przejęły uprawnienia organu administracji rządowej,
który tworzył samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej w rozumieniu przepi-
sów o zakładach opieki zdrowotnej (art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998
r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz.U. Nr
133, poz. 872 ze zm.). Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej
w B. został przejęty przez gminę B. zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Mini-
strów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych za-
kładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy
województw (Dz.U. Nr 65, poz. 659). Pozwany jako samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej posiadający osobowość prawną, nie stanowi jednostki organiza-
cyjnej gminy B. w rozumieniu przepisu art. 24h ust. 1 ustawy. Jednakże w argumen-
tacji prawnej Sąd drugiej - jak i pierwszej instancji - nie powinien poprzestać tylko na
stwierdzeniu odrębnej osobowości prawnej, gdyż nie wynikała z tego niemożność
uznania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej za gminną jednostkę
organizacyjną. Nie oznacza to jednak, że skarga kasacyjna miała rację w dalszej ar-
gumentacji. Przy pozytywnym stwierdzeniu, że samodzielny publiczny zakład opieki
zdrowotnej jest gminną jednostką organizacyjną nie można jednocześnie stwierdzić,
że jest jednostką organizacyjną gminy lub gminną osobą prawną. Jeszcze przed
zmianą ustawy o samorządzie gminnym z dniem 1 stycznia 2003 r. - wprowadzoną
ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. (Dz.U. Nr 214, poz. 1806) i ustanawiającą szersze
regulacje antykorupcyjne, w tym przepis art. 24h - ustawa rozróżniała pojęcie gmin-
nej jednostki organizacyjnej oraz jednostki organizacyjnej gminy (art. 47). Rozsze-
rzenie obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego, jakie wprowadziła ustawa
zmieniająca dotyczyło kierowników jednostek organizacyjnych podległych poszcze-
gólnym jednostkom samorządu terytorialnego, stąd w art. 24h ust. 1 ustawy wystę-
puje pojęcie jednostki organizacyjnej gminy, a nie gminnej jednostki organizacyjnej.
Pojęcie jednostki organizacyjnej gminy w rozumieniu tego przepisu odnosi się do
jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej. Chodzi
więc o zakłady budżetowe lub jednostki budżetowe gminy i ich wyraźne oddzielenie
od samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (zob. art. 5 i 18 ustawy z
dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.).
Zakład opieki zdrowotnej może być jednostką organizacyjną gminy, gdy jest prowa-
dzony jako jej zakład lub jednostka budżetowa, ale nie jest nią, gdy jest samodziel-
nym publicznym zakładem opieki zdrowotnej posiadającym osobowość prawną. Gdy
dla tego ostatniego organem założycielskim jest gmina, to może być on gminną jed-
nostką organizacyjną i to tylko w tym rozumieniu, które nie pomija znaczenia tej od-
rębnej podmiotowości, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym i z ustawy o
zakładach opieki zdrowotnej. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie zna pojęcia
gminnej jednostki organizacyjnej, które występuje w ustawie o samorządzie gmin-
nym. Wynika to z tego, że zakład opieki zdrowotnej może istnieć jako samodzielny
podmiot lub w strukturze organizacyjnej innych podmiotów (art. 1). Inaczej mówiąc,
może mieć różną formę organizacyjnoprawną. Nie ma więc sprzeczności między
przepisami art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 44 ustawy o zoz,
gdyż ten drugi jest przepisem właściwym tylko ustawie o zoz, natomiast pierwszy
dotyczy jednostek organizacyjnych gminnych i może mieć zastosowanie do samo-
dzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jako gminnej jednostki organizacyj-
nej. Tylko też w takim rozumieniu oceniać należy wymienienie Zespołu Publicznych
Zakładów Opieki Zdrowotnej w statucie Miasta i Gminy B. i z tą uwagą, że przepisy
statutu mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących tylko na obszarze
danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 4 Konstytucji, art. 22 ust. 1 i 2
ustawy).
Z kolei argumentacja skargi kasacyjnej, że rozważyć należało również, czy
pozwany był gminną osobą prawną, potwierdza z jednej strony brak jednoznacznej
(zdecydowanej) argumentacji prawnej samej skargi, a z drugiej to, że skarżący sam
przyznaje, iż inny zakres ma pojęcie ,,gminnej jednostki organizacyjnej", a inny
,,gminnej osoby prawnej". Gminna osoba prawna jest pojęciem węższym niż jednost-
ka organizacyjna (art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy) i również nie ma ustawowej definicji.
Także i tu chodzi o prawne rozumienie tego terminu. Punktem wyjścia jest również
przepis art. 24h ust. 1 ustawy, co dla sprawy ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze
użyte w nim pojęcie gminnej osoby prawnej nie może być rozumiane inaczej, niż to
samo pojęcie w podstawowym dla przedmiotu sprawy art. 9 ust. 2 ustawy. Stanowi
on, że gmina oraz gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą
wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przy-
padkach określonych w odrębnej ustawie. W takim rozumieniu samodzielny publicz-
ny zakład opieki zdrowotnej nie może być utożsamiany z gminną osobą prawną,
gdyż zakłady opieki zdrowotnej nie prowadzą działalności gospodarczej i nie stosuje
się do nich przepisów ustawy o działalności gospodarczej (art. 8a ustawy o zoz). Po
wtóre, skoro w podanej systematyce jednostek organizacyjnych gminy wynikającej z
ustawy (art. 9 i dalsze) odróżnia się gminną jednostkę organizacyjną od gminnej
osoby prawnej, to jest to podział rozłączny, w którym publiczne zakłady opieki zdro-
wotnej tworzone przez gminę nie stanowią gminnych osób prawnychh, a tylko
gminne jednostki organizacyjne lub jednostki organizacyjne gminy, w zależności od
analizowanej już formy organizacyjno-prawnej. Samodzielny publiczny zakład opieki
zdrowotnej nie jest więc gminną osobą prawną. O osobowości prawnej decyduje
ustawa (art. 33 i 35 k.c.), co ma to znaczenie, że dla samodzielnego publicznego za-
kładu opieki zdrowotnej wynika ona z ustawy o zoz (art. 35b ust. 3). Natomiast przy-
miotnik ,,gminna" dla osoby prawnej i brak jej definicji w systemie prawa, wskazuje tu
- co najmniej semantycznie - na zależność osoby prawnej od gminy i odnosi się nie-
wątpliwie do spółki z udziałem gminy działającej na podstawie ustawy z dnia 20
grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.)
Zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzające, że do powoda nie miał zastosowa-
nia przepis art. 24h ust. 1 ustawy jest trafne. Wobec zarzutów skargi kasacyjnej roz-
strzygnięcie to wymagało jedynie wzmocnienia w prawnej argumentacji. Ostatecznie
sprowadza się ona do stwierdzenia, że kierownik (dyrektor) samodzielnego publicz-
nego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez gminę, nie jest kierownikiem jed-
nostki organizacyjnej gminy ani osobą zarządzającą gminną osobą prawną. Nie miał
zatem obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego. Rozwiązanie stosunku pracy
z braku takiego oświadczenia było zatem bezprawne i uzasadniało zasądzenie od-
szkodowania na podstawie przepisów prawa pracy. Innego natomiast naruszenia
przepisów art. 56 § 1 w związku z art. 69 k.p. skarga kasacyjna nie podaje, stąd za-
rzut ten nie wymaga dalszych rozważań.
Z tych motywów Sąd Najwyższy rozstrzygnął jak w sentencji na mocy art.
39814 k.p.c.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 98 k.p.c., jednakże według stawki mi-
nimalnej, która jest - na co zasadnie wskazał już Sąd drugiej instancji - jednakowa
dla sprawy o odszkodowanie za rozwiązanie stosunku pracy i o przywrócenie do
pracy (§ 12 ust.1 pkt 1 i § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28
września 2002 r.).
========================================