Wyrok z dnia 5 marca 1996 r.
I PRN 2/96

Indeksacja wynagrodzeń nauczycieli, dokonywana na podstawie ustawy z
dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze bu-
dżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.), nie powoduje powstania praw podmio-
towych do wynagrodzenia wynikającego z normatywnego wskaźnika przeciętne-
go wynagrodzenia w sferze budżetowej.

Przewodniczący SSN: Józef Iwulski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-Kulesza,
Kazimierz Jaśkowski (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 1996 r. sprawy z powództwa
Grażyny B., Józefa B., Ewy T. i Zbigniewa K. przeciwko Zespołowi Szkół Ogrodniczych
w P. o wynagrodzenie, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej [...] od wyroku Sądu Wojewódzkiego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w Poznaniu z dnia 9 czerwca 1995 r., [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i zmienił poprzedzający go wyrok Sądu Rejono-
wego-Sądu Pracy w Kole z dnia 16 marca 1995 r., [...] w pkt I i II w ten sposób, że od-
dalił powództwo.


U z a s a d n i e n i e

Powodowie: Józef B. i Zbigniew K. - nauczyciele oraz Grażyna B. - starsza
księgowa i Ewa T. - referent administracyjny pozwali Skarb Państwa - Kuratora Oświaty
oraz Zespół Szkół Ogrodniczych w P. domagając się zasądzenia różnicy pomiędzy
wynagrodzeniem faktycznie otrzymanym w trzech pierwszych kwartałach 1991 r. a
wynagrodzeniem, które ich zdaniem powinni otrzymać w tym okresie na podstawie
ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze
budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.) wraz ze świadczeniami pochodnymi i
odsetkami oraz odsetkami od odsetek.
Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w Kole wyrokiem z dnia 16 marca 1995 ., [...] za-
sądził od pozwanego Zespołu Szkół Ogrodniczych w P. na rzecz powodów różnicę
między wynagrodzeniem wypłaconym im w 1991 r., a wynagrodzeniem obliczonym przy
zastosowaniu normatywnego wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia pracowników
sfery budżetowej w 1991 r. (tj. 103%).
Sąd ten ustalił, że powodowie mają prawo do wynagrodzenia obliczonego wed-
ług zasad określonych w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na
wynagrodzenia w sferze budżetowej. Zasady te zostały wprawdzie zmienione
przepisami ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej
w 1991 r. (Dz. U. Nr 87, poz. 396), jednakże przepisy te utraciły - zdaniem Sądu I
instancji - moc, ponieważ Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 29 stycznia 1992
r. orzekł o ich niezgodności z Konstytucją. Sąd stwierdził nadto, że chociaż ustawa z
dnia 31 stycznia 1989 r. sama w sobie ma charakter jedynie prawno-ustrojowy, to fakt,
iż przepisem art. 6 wprowadziła zmiany w art. 31 ust. 2 Karty Nauczyciela powoduje, że
"zapis" ten nabiera charakteru roszczeniowego.
Od wyroku tego rewizję wniósł pozwany Zespół Szkół Ogrodniczych.
Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu wyrokiem z
dnia 9 czerwca 1995 r., [...] oddalił rewizję. Sąd ten podzielił pogląd pozwanego, że
ustawa z 31 stycznia 1989 r. nie tworzy praw podmiotowych dla pracowników sfery
budżetowej, jednakże stwierdził, że obliguje ona poszczególnych ministrów do uwz-
ględnienia jej zasad w aktach niższego rzędu, konstruujących przepisy płacowe dla
poszczególnych grup zawodowych wynagradzanych z budżetu państwa. Okoliczność
ta, jak również fakt ustalenia w ustawie budżetowej z 1991 r. normatywnego wskaźnika
w wysokości 103% oraz fakt dokonania ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. zmian w art.
31 ust. 2 Karty Nauczyciela - oznacza przekształcenie charakteru przedmiotowej
regulacji z prawno-ustrojowego w roszczeniowy. Skuteczności ustawy z 1989 r. Sąd
rewizyjny upatruje natomiast w tym, że przepisy ustawy z 28 września 1991 r. znoszące
podwyższanie płac w oparciu o normatywny wskaźnik wynagrodzeń, nie obowiązują.
Stwierdzeniu temu nie stoi na przeszkodzie - zdaniem Sądu rewizyjnego - brak
obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej
przepisów, skoro obwieszczenie takie ma charakter deklaratoryjny, zaś samo orze-
czenie Trybunału Konstytucyjnego jest konstytutywne.
Wyrok ten zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Pracy i Polityki Socjalnej,
zarzucając rażące naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1989
r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4 poz.,
24), art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok
1991 oraz o zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. (Dz. U. Nr 86, poz.
391), art. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o wynagrodzeniach w sferze budżetowej
w 1991 r. (Dz. U. Nr 87, poz. 396), art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. -
Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.), § 5 zarządzenia Ministra Edukacji
Narodowej z dnia 21 lipca 1989 r. w sprawie wynagradzania nauczycieli (M.P. Nr 29,
poz. 222 ze zm.) i § 2 zarządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca
1989 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników ekonomicznych,
inżynieryjno-technicznych, administracyjnych i pracowników obsługi szkół (M.P. Nr 31,
poz. 239 ze zm.) oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o
uchylenie tego wyroku oraz poprzedzającego go wyroku Sądu Rejonowego-Sądu Pracy
w Kole z dnia 16 marca 1995 r., [...] i oddalenie powództwa.
W uzasadnieniu podniesiono, że powołana ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. nie
zawiera przepisów płacowych pozwalających określać wynagrodzenie konkretnego
pracownika. Ustawa określa jedynie zasady kształtowania środków na wynagrodzenia w
sferze budżetowej.
Roszczenia płacowe z przepisów tej ustawy nie mogą być wywiedzione. Pogląd
taki utrwalony jest już w orzecznictwie Sądu Najwyższego.Wyrażony został m.in. w
uchwale z dnia 6 września 1991 r., I PZP 49/91 (OSNCP 1992, z. 4, poz, 54), w wyroku
z dnia 7 czerwca 1994 r., I PRN 28/94 (OSNAPiUS 1994, Nr 9, poz. 144) oraz w wyroku
z dnia 14 lipca 1994 r., I PRN 45/94 (OSNAPiUS 1994 Nr 8, poz. 129). Także Trybunał
Konstytucyjny uznał, że ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. nie stanowi podstawy dla
roszczeń konkretnych pracowników, ani nawet określonych grup zawodowych. W
uzasadnieniu orzeczenia z dnia 14 marca 1995 r., K 13/94 Trybunał stwierdził, że w
regulacji omawianej ustawy jej bezpośrednim adresatem jest ustawodawca, który
zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy określa w ustawie budżetowej normatywny wskaźnik
wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej na każdy rok. Omawiana ustawa nie
kształtuje wysokości wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej, lecz zawiera
dyrektywy polityki płacowej w sferze budżetowej skierowane do organów państwa, które
tę politykę realizują.
Wynagrodzenia powodów w spornym okresie określały, w odniesieniu do Józefa
B. i Zbigniewa K. - zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 lipca 1989 r. w
sprawie wynagradzania nauczycieli (M.P. Nr 29, poz. 222 ze zm.), a w odniesieniu do
Grażyny B. i Ewy T. - zarządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca
1989 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników ekonomicznych,
inżynieryjno-technicznych, administracyjnych i pracowników obsługi szkół (M.P. Nr 31,
poz.239 ze zm.). Powodom przysługiwało zatem wynagrodzenie zasadnicze określone
na zasadach przewidzianych odpowiednio w § 5 i § 2 wymienionych zarządzeń. Powo-
dowie nie podnosili zarzutu zaniżenia wynagrodzenia zasadniczego, jego pochodnych
oraz nagród z zakładowego funduszu nagród - w stosunku do wynikających z
powołanych zarządzeń.
Ze wskazanych wyżej przyczyn - zdaniem skarżącego - podstawą roszczeń
powodów nie może być art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nau-
czyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.) stanowiący, że zasady corocznego podwyższania
przeciętnego wynagrodzenia nauczycieli określają przepisy o kształtowaniu środków na
wynagrodzenia w sferze budżetowej.
Nie ma też istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie kwestia zmian wpro-
wadzonych w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. ustawą z dnia 26 września 1991 r. o
zmianie ustawy budżetowej na rok 1991 oraz o zasadach wykonywania budżetu pańs-
twa w 1991 r. (Dz. U. Nr 86, poz. 391) i ustawą z dnia 28 września 1991 r. o wy-
nagrodzeniach w sferze budżetowej w 1991 r.(Dz. U. Nr 87, poz. 396), a także skutki
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. kwestionującego te
zmiany, gdyż przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. nie mogą w ogóle spowodo-
wać powstanie roszczeń płacowych.
Zaskarżony wyrok rażąco narusza prawo. Zobowiązuje on bowiem pozwanego
do wypłacenia wynagrodzeń ponad wysokość wynikającą z przepisów płacowych i
umów o pracę. W rozumowaniu swoim Sądy nie uwzględniły też znanych już w chwili
wyrokowania orzeczeń Sądu Najwyższego.
Zdaniem Ministra Pracy zaskarżony wyrok narusza też interes Rzeczypospolitej
Polskiej.Przyjęcie bowiem za podstawę rozstrzygnięcia normatywnego wskaźnika
przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej narusza fundamentalne zasady
państwa prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.
Powodowie wywodzili roszczenia o wyrównanie wynagrodzenia z przepisów
ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze
budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze zm.).Twierdzą oni, że tzw. normatywny wskaźnik
wynagrodzeń, o którym mowa w przepisach tej ustawy, daje postawę do powstania
roszczenia każdego pracownika sfery budżetowej o wynagrodzenie w wysokości
obliczonej przy jego zastosowaniu. Takie rozumowanie nie ma uzasadnienia w
przepisach tej ustawy. Ustawa ta nie zawiera w ogóle przepisów określających
wynagrodzenia poszczególnych grup pracowników tworzących tzw. sferę budżetową
(np. nauczycieli, lekarzy, urzędników), a tym bardziej nie zawiera przepisów płacowych
pozwalających określać wynagrodzenie konkretnego pracownika. Ustawa - co wynika
już z jej tytułu - określa jedynie zasady kształtowania środków na wynagrodzenia w
sferze budżetowej. Kształtowanie środków miało nastąpić w centralnym planie rocznym,
następnie w ustawie budżetowej oraz w aktach prawnych Rady Ministrów dotyczących
płac w tzw. sferze budżetowej (art. 3). Kształtowanie środków na wynagrodzenia nie
może być rozumiane jako określenie wynagrodzenia pracowników. Żaden przepis
ustawy nie zawiera sformułowania prawa pracownika do otrzymania wynagrodzenia
obliczonego przy zastosowaniu wskaźnika, o którym mowa w art. 2 i 3. Pracodawcy też
nie zostali zobowiązani do takiego określenia wynagrodzenia. Ponadto z samej istoty
pojęcia "normatywny wskaźnik przeciętnego wynagrodzenia pracowników sfery
budżetowej" wynika, że nie może on służyć za podstawę obliczenia wynagrodzenia
poszczególnego pracownika. Wskaźnik ten jest "normatywny", a zatem odnosi się do
pracowników sfery budżetowej jako całości - czyli do grupy zatrudnionych, opłacanych
przez budżet państwa, a nie do określenia konkretnego wynagrodzenia. Jest on
wskaźnikiem "przeciętnego" wynagrodzenia, co wskazuje na to, że wynagrodzenia
poszczególnych pracowników mogą być - w założeniu ustawy - wyliczone jako wyższe
lub niższe niż "przeciętne".
Traktowanie omawianego wskaźnika jako normy obowiązującej przy wyliczaniu
wynagrodzenia każdego pracownika spowodowałoby, że relacje płacowe w sferze
budżetowej zostałyby na zawsze "zamrożone" w takich samych proporcjach. Gdyby
bowiem każdy pracownik miał prawo (a zakład pracy obowiązek) do automatycznego
podwyższania wynagrodzenia przy zastosowaniu tylko takiego wskaźnika, to
proporcjonalne różnice między wynagrodzeniami poszczególnych pracowników całej
sfery budżetowej, istniejące w momencie wejścia w życie omawianej ustawy, musiałyby
być zachowane w czasie działania "wskaźnika", czyli przez wiele lat. Te wszystkie
względy przemawiają przeciwko możliwości zastosowania przepisów ustawy z dnia 31
stycznia 1989 r. do ukształtowania roszczeń nauczycieli o wynagrodzenie. Roszczenia
takie z przepisów tej ustawy nie mogą być wywiedzione. Sąd Najwyższy w składzie
rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym analogiczny pogląd wyrażony w
uchwale z dnia 6 września 1991 r., I PZP 49/91 (OSNCP 1992 z. 4 poz. 54) i w wyroku
z dnia 7 czerwca 1994 r., I PRN 28/94 (OSNAPiUS 1994 nr 9, poz. 144).
Jeżeli zatem przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. nie mogą w ogóle służyć
powstaniu roszczeń płacowych, to nie ma istnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie
kontrowersyjna kwestia zmian wprowadzonych w tych przepisach wymienionymi wyżej
ustawami z dnia 26 i 28 września 1991 r. oraz skutków orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r.
Także nie są trafne argumenty obu Sądów wywodzone z art. 6 pkt 2 ustawy z
dnia 31 stycznia 1989 r. Przepis ten stanowi, że art. 31 ust. 2 Karty Nauczyciela
otrzymuje brzmienie: "Zasady corocznego podwyższania przeciętnego wynagradzania
nauczycieli określają przepisy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze
budżetowej". Wynika z niego tylko to, że ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. ma
zastosowanie także do nauczycieli. Ponadto przepis ten wyraźnie stanowi o "przecięt-
nym wynagrodzeniu", a nie o wynagrodzeniu poszczególnych pracowników,także więc i
z tego względu nie może on stanowić podstawy roszczenia o zwiększenie
wynagrodzenia.
Zaskarżony wyrok narusza także interes Rzeczypospolitej, gdyż powoduje
znaczne i nieuzasadnione wydatki z budżetu Państwa, a także bezzasadnie uprzywi-
lejowuje powodów w porównaniu z innymi pracownikami szkół państwowych.
Z tych względów na podstawie art. 422 § 1 k.p.c. orzeczono jak w sentencji.

=======================================