Wyrok z dnia 20 czerwca 2001 r.
I PKN 488/00

Do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego za-
trudnionego na podstawie wyboru nie stosuje się art. 42 KP.


Przewodniczący SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Józef Iwulski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2001 r. sprawy z po-
wództwa Tadeusza B. przeciwko Gminie M. o wynagrodzenie, na skutek kasacji
strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecz-
nych we Wrocławiu z dnia 16 marca 2000 r. [...]

z m i e n i ł zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił apelację powoda;
zasądził od powoda na rzecz strony pozwanej kwotę 1.500 (jeden tysiąc pięć-
set) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

U z a s ad n i e n i e


Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Jaworze wyrokiem z 9 listopada 1999 r. oddalił
powództwo Tadeusza B. przeciwko Gminie M. o uznanie za bezskuteczną zmiany
wysokości wynagrodzenia dokonanej uchwałą [...] Rady Gminy z 31 sierpnia 1999 r. i
ustalenie prawidłowej wysokości jego wynagrodzenia za pracę.

Sąd Rejonowy ustalił, że Rada Gminy M. uchwałą [...] z 29 października 1998
r. dokonała wyboru powoda Tadeusza B. na Wójta Gminy M. Przewodniczący Rady
Gminy, działając na podstawie § 49 Statutu Gminy uchwalonego uchwałą [...] z 31
stycznia 1996 r., ustalił powodowi warunki pracy i płacy. Uchwałą [...] z 9 sierpnia
1999 r. Rada Gminy wprowadziła zmiany w Statucie Gminy, w wyniku których -
zgodnie z nowym brzmieniem § 49 - ustalenie warunków pracy i płacy pracownikom
samorządowym z wyboru miało należeć do Rady Gminy a nie (jak dotychczas) do
Przewodniczącego Rady. Uchwałą [...] z 9 sierpnia 1999 r. Rada Gminy wypowie-
działa powodowi dotychczasowe warunki płacy, zaś uchwałą [...] z 31 sierpnia 1999
r. ustaliła wynagrodzenie Wójta Gminy M. w nowej - istotnie niższej - wysokości. Wy-
powiedzenie warunków płacy dotyczyło dodatku służbowego w wysokości 60 %. Po-
wód twierdził, że wypowiedzenie mu warunków płacy obejmujące dodatek służbowy
było bezpodstawne, ponieważ art. 42 KP nie ma zastosowania do stosunku pracy
powstałego z wyboru. Oddalając powództwo Sąd Rejonowy stwierdził, że faktycznie
do powoda jako pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru
nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy dotyczące rozwiązania umowy o
pracę, ani przepisy dotyczące uprawnień pracownika w razie niezgodnego z prawem
rozwiązania umowy o pracę lub wypowiedzenia warunków umowy o pracę. Wójt
gminy jest zatrudniany na podstawie wyboru. Zgodnie z treścią § 49 Statutu pozwa-
nej Gminy M., ustalenia warunków pracy i płacy pracowników samorządowych z wy-
boru dokonuje Rada Gminy. Rada gminy może - co do zasady - w każdym czasie
podjąć stosowną uchwałę w przedmiocie ustalenia warunków pracy i płacy wójta, w
granicach określonych obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z
1993 r. Nr 111, poz. 493 ze zm.). Wynagrodzenie przyznane powodowi uchwałą [...]
z 31 sierpnia 1999 r. mieściło się w granicach wyznaczonych przepisami tego rozpo-
rządzenia. Dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego warunki wy-
nagrodzenia było w tej sytuacji zbędne.

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu w wyniku
apelacji powoda wyrokiem z 16 marca 2000 r. zmienił zaskarżony wyrok Sądu Rejo-
nowego i zasądził od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 16.007,12 zł z usta-
wowymi odsetkami tytułem wyrównania wynagrodzenia za pracę. Na łącznie zasą-
dzoną kwotę składało się wyrównanie za poszczególne miesiące: za październik
1999 r. - 2.022 zł, za listopad 1999 r. - 4.469 zł, za grudzień 1999 r. - 4.897,70 zł, za
styczeń 2000 r. - 4.618,42 zł.

Sąd Okręgowy przyjął, że powód domagając się ustalenia wysokości wyna-
grodzenia w istocie zmierzał do uzyskania (zasądzenia na jego rzecz) wynagrodze-
nia w wysokości, jaką otrzymywał przed zmianami wprowadzonymi przez Radę
Gminy M. uchwałami z 9 sierpnia i z 31 sierpnia 1999 r. Istotą sporu było zatem to,
czy powodowi przysługuje wyrównanie wynagrodzenia za okres od chwili jego
zmiany na niekorzyść powoda (od jego obniżenia) na podstawie uchwał podjętych
przez Radę Gminy M. Do stosunku pracy na podstawie wyboru nie mają zastosowa-
nia przepisy Kodeksu pracy dotyczące rozwiązania lub wygaśnięcia umowy o pracę
oraz przepisy dotyczące uprawnień przysługujących pracownikowi w razie niezgod-
nego z prawem rozwiązania umowy o pracę. Powodowi nie przysługiwało zatem
roszczenie o uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia mu warunków płacy ani o od-
szkodowanie z tego tytułu. Powód zmierzał do zasądzenia na jego rzecz wyrównania
wynagrodzenia, którego mógł się domagać na podstawie art. 80 KP i art. 13 KP w
związku z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządo-
wych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.). Sąd Okręgowy wyraził pogląd, że skoro do sto-
sunku pracy powstałego z wyboru nie stosuje się wypowiedzenia zmieniającego na
podstawie art. 42 § 1 KP (np. warunki wynagrodzenia), to jedyną prawną formą do-
konania takich zmian jest porozumienie stron. W rozpoznawanej sprawie nie miało to
miejsca. W wyniku uchwał podjętych przez Radę Gminy M. wynagrodzenie powoda
zostało znacznie zmniejszone. Skoro Rada Gminy nie mogła bez zgody powoda jako
Wójta Gminy obniżyć skutecznie jego wynagrodzenia w ramach istniejącego stosun-
ku pracy z wyboru, to zasadne jest jego roszczenie o zasądzenie wyrównania zani-
żonego wynagrodzenia w kwocie stanowiącej różnicę między wynagrodzeniem, jakie
otrzymywał przed uchwałą Rady Gminy w sprawie wypowiedzenia warunków płacy,
a wynagrodzeniem faktycznie wypłaconym przez pracodawcę w okresie od paź-
dziernika 1999 r. do stycznia 2000 r. włącznie.

Kasację od wyroku Sądu Okręgowego wniosła strona pozwana. Co prawda, w
kasacji wadliwie oznaczono zaskarżony wyrok (podając, że chodzi o wyrok Sądu
Okręgowego-Sądu Pracy w Legnicy z 9 listopada 1999 r. [...], zamiast o wyrok Sądu
Okręgowego we Wrocławiu z 16 marca 2000 r. [...]), jednak należało to potraktować
jako oczywistą omyłkę pisarską autora kasacji, ponieważ w innych miejscach tego
samego pisma prawidłowo oznaczono Sąd, za pośrednictwem którego wnoszona
jest kasacja, oraz podano prawidłową sygnaturę akt sprawy.

Jako podstawę kasacji strona pozwana wskazała naruszenie prawa material-
nego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 73 i 78 Kodeksu
pracy oraz art. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych
(Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) w wyniku przyjęcia, że jedyną prawnie dopuszczalną
formą zmiany wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru jest
jego zmiana w drodze porozumienia stron oraz że rada gminy nie ma prawa dokonać
jednostronnej zmiany wynagrodzenia w czasie trwania mandatu pracownika zatrud-
nionego na podstawie wyboru; 2) art. 20 i 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorzą-
dowych w wyniku przyjęcia, że powodowi przysługiwała legitymacja do wystąpienia z
roszczeniami takimi jak w rozpoznawanej sprawie; 3) art. 91 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze
zm.) w wyniku ustalenia, że Rada Gminy M. naruszyła prawo zmniejszając powodowi
wynagrodzenie.

Skarżąca wniosła o ,,uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia - przy uwzględnieniu kosztów
postępowania za pierwszą i drugą instancję".


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Kasacja ma usprawiedliwione podstawy. Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o
pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) stanowi w art. 31 ust.
1, że w kwestiach w niej nie uregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Kodek-
su pracy. Wynika stąd a contrario wniosek, będący potwierdzeniem reguły ustalonej
w art. 5 KP, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jako unormowania
szczególne, mają w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowe-
go pierwszeństwo stosowania przed ogólnymi regulacjami powszechnego ustawo-
dawstwa pracy.
W przepisach ustawy o pracownikach samorządowych nie zo-
stała wprost uregulowana kwestia przesłanek dopuszczalności i trybu (sposobu)
ewentualnego obniżenia pracownikowi samorządowemu wynagrodzenia za pracę. W
stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę znajdą zatem
zastosowanie ogólne reguły Kodeksu pracy dotyczące rozwiązywania umów o pracę
oraz wypowiedzenia warunków pracy i płacy (wypowiedzenia zmieniającego - art. 42
KP). Powód nie był jednak pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o
pracę, lecz na podstawie wyboru. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że do
stosunku pracy na podstawie wyboru nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy
dotyczące zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, w szczególności regulujące
wypowiedzenie warunków pracy i płacy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyj-
nego z 24 września 1997 r., II SA 941/97, PP 1998 nr 1, s. 42, wyrok Sądu Najwyż-
szego z 4 grudnia 1979 r., I PR 93/79, OSNCP 1980, nr 6, poz. 122, uchwała Sądu
Najwyższego z 18 lutego 1994 r., I PZP 60/93, PiZS 1994 nr 7, s. 78).
Sąd Okręgowy ostatecznie przyjął - na podstawie art. 4771 § 1 KPC - że po-
wód wystąpił z roszczeniem o zasądzenie różnicy w wysokości wynagrodzenia mię-
dzy stanem sprzed zmian dokonanych w wyniku podjęcia przez Radę Gminy M.
uchwały [...] z 9 sierpnia 1999 r. w sprawie wypowiedzenia warunków płacy Wójtowi
Gminy oraz uchwały [...] z 31 sierpnia 1999 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla
Wójta Gminy M. oraz stanem po tych zmianach. Wbrew stanowisku Sądu drugiej
instancji tego rodzaju roszczenie powoda nie znajduje podstawy prawnej w art. 80
Kodeksu pracy. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania do sytuacji powoda jako
pracownika i nie może być zastosowany w związku z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o
pracownikach samorządowych. Wysokość wynagrodzenia pracowników samorządo-
wych jest kompleksowo uregulowana w art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz w przepisach
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pra-
cowników samorządowych (Dz.U. z 1993 r. Nr 11, poz. 493 ze zm.). Oznacza to za-
tem, że brak jest przesłanek do zastosowania w stosunku do powoda - na podstawie
art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych - przepisów Kodeksu pracy
dotyczących wysokości wynagrodzenia, skoro ustawa o pracownikach samorządo-
wych oraz przepisy wykonawcze do niej regulują tę kwestię wyczerpująco.

Pogląd Sądu Okręgowego, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracowni-
ka samorządowego może dojść tylko za jego zgodą w drodze porozumienia stron
stosunku pracy, nie znajduje oparcia ani w przepisach ustawy o pracownikach samo-
rządowych, ani w przepisach Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, pra-
cownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego
stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Jest to regulacja analogiczna
do przewidzianej w art. 78 § 1 KP, zgodnie z którym wynagrodzenie za pracę powin-
no być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy
i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość
świadczonej pracy. Obydwa te przepisy określają podstawowe kryteria ustalania wy-
sokości wynagrodzenia, nie mogą być jednak podstawą do domagania się przez pra-
cownika wyższego wynagrodzenia za pracę i nie kreują roszczenia o takie wynagro-
dzenie, jeżeli pracodawca określił je zgodnie z przepisami płacowymi dotyczącymi
określonej grupy pracowników (w przypadku powoda chodzi o przepisy rozporządze-
nia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wynagradzania pracowników
samorządowych), a także zgodnie z zasadami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 2 i art. 33
ust. 2 Konstytucji) oraz podstawowymi zasadami prawa pracy (np. art. 112 KP, art.
113 KP lub art. 13 KP). Przepis art. 13 KP, mający niewątpliwie zastosowanie do po-
woda, stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a
warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w
dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za
pracę. Również ten przepis nie kreuje roszczenia o wynagrodzenie wyższe od otrzy-
mywanego przez pracownika w sytuacji, gdy faktycznie wypłacone wynagrodzenie
mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy płacowe dotyczące określonej
grupy pracowników. Sąd Okręgowy nie przedstawił jakiejkolwiek jurydycznej argu-
mentacji, która mogłaby uzasadniać pogląd co do tego, że wynagrodzenie przyznane
powodowi w wyniku uchwał Rady Gminy M. z 9 sierpnia i z 31 sierpnia 1999 r. nie
było godziwe, w szczególności nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa
pracy dotyczącymi wynagrodzeń pracowników samorządowych, na przykład było
niższe od najniższego wynagrodzenia za pracę przewidzianego w tych przepisach
dla pracownika zatrudnionego na stanowisku wójta gminy czyli takim, jakie zajmował
powód. Art. 80 KP, na który powołał się w swojej argumentacji Sąd Okręgowy, nie
dotyczy sytuacji będącej przedmiotem oceny materialnoprawnej w rozpoznawanej
sprawie.

Pracodawca zatrudniający pracownika samorządowego z wyboru ma możli-
wość swobodnego ustalania wysokości jego wynagrodzenia w granicach określonych
przez art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisy rozporządzenia
Rady Ministrów wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 20
ust. 2 tej ustawy. Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szcze-
gólnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją - w roz-
poznawanej sprawie funkcją wójta gminy. Jedynym organem uprawnionym do oceny
jakości świadczonej przez powoda pracy na stanowisku wójta była - stosownie do
art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Rada Gminy
jako organ stanowiący i kontrolny gminy. Do niej również należało określanie wyso-
kości wynagrodzenia wójta na podstawie § 49 Statutu pozwanej Gminy M. Po nowe-
lizacji ustawy o samorządzie gminnym wprowadzonej ustawą z dnia 11 kwietnia
2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o
samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497 ze zm.), stosownie do art. 18 ust. 2
pkt 2 do wyłącznej właściwości rady gminy należy wybór i odwołanie zarządu, usta-
lanie wynagrodzeń przewodniczącego zarządu (którym może być również wójt
gminy), stanowienie o kierunkach działania zarządu oraz przyjmowanie sprawozdań
z jego działalności. Odebranie radzie gminy kompetencji do ustalania wysokości wy-
nagrodzenia wójta w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby jej
statutowe (przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym) lub ustawowe (po tej
nowelizacji) kompetencje. Uchwały Rady Gminy M. z 9 sierpnia i z 31 sierpnia 1999
r. dotyczące wysokości wynagrodzenia powoda jako wójta nie zostały zakwestiono-
wane w trybie nadzoru jako sprzeczne z prawem i przez to nieważne (na podstawie
art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że brak jest również z tego
punktu widzenia podstaw do kwestionowania ich skuteczności. Zmiana wysokości
wynagrodzenia powoda odbyła się zgodnie ze statutowymi kompetencjami Rady
Gminy M., bez naruszenia przepisów Kodeksu pracy o pracownikach zatrudnionych
na podstawie wyboru oraz przepisów ustaw o samorządzie gminnym oraz o pracow-
nikach samorządowych. Został przy tym zachowany miesięczny okres ,,wypowiedze-
nia" warunków płacy, ponieważ uchwała Rady Gminy została podjęta 9 sierpnia 1999
r. ze skutkiem na dzień 30 września 1999 r., co pozwoliło powodowi jako pracowni-
kowi dostosować się do tej zmiany.

Biorąc powyższe pod rozwagę i uznając, że doszło jedynie do naruszenia
prawa materialnego, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39315 KPC zmienił zaskarżony
wyrok i orzekł co do istoty sprawy.
========================================