Wyrok z dnia 23 listopada 2004 r.
I PK 35/04

Mianowanie pracownika samorządowego jest czynnością prawną z za-
kresu prawa pracy, do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postę-
powania administracyjnego.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Krystyna Bednarczyk, Andrzej Kijowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004 r.
sprawy z powództwa Barbary K. przeciwko Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w K.
o przywrócenie do pracy, na skutek kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu Okrę-
gowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z dnia 18 listopada
2003 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu-Są-
dowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie do ponownego rozpoznania i
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e


Wyrokiem z dnia 18 listopada 2003 r. Sąd Okręgowy w Krakowie po rozpozna-
niu sprawy z powództwa Barbary K. przeciwko Zarządowi Cmentarzy Komunalnych
w K. oddalił apelację strony pozwanej od wyroku Sądu Rejonowego dla Krakowa-
Nowej Huty w Krakowie - Sądu Pracy z dnia 19 maja 2003 r., którym Sąd ten przy-
wrócił powódkę do pracy u strony pozwanej. Sąd pierwszej instancji ustalił, że po-
wódka była zatrudniona u strony pozwanej na podstawie umowy o pracę zawartej na
czas nieokreślony w pełnym wymiarze czasu pracy, początkowo na stanowisku star-
szego inspektora. W dniu 22 września 2000 r. dyrektor strony pozwanej mianował
powódkę na stanowisko kierownika działu księgowo-ekonomicznego. Od dnia 18
marca 2002 r. powierzono powódce obowiązki głównego księgowego. W dniu 29 lis-
topada 2002 r. strona pozwana rozwiązała z powódką umowę o pracę bez wypowie-
dzenia, jako przyczynę wskazując wyczerpanie zasiłku chorobowego (180 dni). Po-
wódka pozostawała na zwolnieniu chorobowym przez 180 dni, które upłynęły dnia 19
listopad 2002 r.; nie była nieobecna w pracy przez okres dłuższy niż rok. Pozwany
Zarząd Cmentarzy Komunalnych w K. jako zakład budżetowy działał w oparciu o
statut uchwalony przez Zarząd Miasta K. Uchwałą Zarządu Miasta z dnia 12 paź-
dziernika 1998 r. dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych uzyskał prawo do sa-
modzielnego nawiązywania stosunków pracy z zastępcami dyrektora oraz z głównym
księgowym na podstawie umów o pracę lub aktów mianowania. Prawo to dyrektor w
swym zarządzeniu z dnia 17 marca 2000 r. (regulaminie) określił w ten sposób, że
nawiązuje stosunki pracy ze swoimi zastępcami na podstawie mianowania lub
umowy o pracę, zaś pozostałych pracowników zatrudnia na podstawie umowy o
pracę.

Sąd pierwszej instancji uznał, że powódka miała status mianowanego pracow-
nika samorządowego oraz że podstawę jej stosunku pracy stanowiła decyzja admi-
nistracyjna, która podlega przepisom Kodeksu pracy ale mimo to nie traci swego
charakteru aktu prawa administracyjnego. Oznacza to, że podlega ona także przepi-
som Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie proce-
dury stwierdzenia nieważności. Z tego powodu, przyjmując, że odpowiednia proce-
dura administracyjna nie została zastosowana, Sąd uznał w tym przedmiocie swą
niekompetencję, to jest przyjął, że ważność mianowania nie podlega badaniu przez
sąd powszechny. Jeżeli powódkę i stronę pozwaną łączył stosunek pracy powstały w
oparciu o akt mianowania, a akt ten nie został wzruszony, to brak było podstaw do
stosowania w zakresie rozwiązania z powódką stosunku pracy przepisów Kodeksu
pracy, natomiast do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym
mianowanym stosuje się art. 14 ustawy o pracownikach samorządowych.

W apelacji strona pozwana zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. błędną
ocenę, że stosunek pracy powódki jest stosunkiem pracy na podstawie mianowania,
opartym na decyzji administracyjnej, 2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 22
marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, w szczególności art. 2 pkt 2 i art. 3
ust. 3 przez ich błędną wykładnię, 3. błędną ocenę aktu mianowania powódki przez
zastosowanie analogii do przepisów regulujących stosunki pracy pracowników mia-
nowanych na podstawie innych ustaw.
Sąd Okręgowy w Krakowie uznał apelację strony pozwanej za bezzasadną i
na podstawie art. 385 k.p.c. oddalił ją. W ocenie Sądu Okręgowego, Sąd Rejonowy
prawidłowo wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne ujawnione w toku po-
stępowania, a następnie wywiódł z nich właściwe i należycie uzasadnione wnioski.
Mianowanie stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy w tzw. aparacie publicz-
nym. Ma ono charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego (art. 104 k.p.a.), a jeżeli tak, to sąd powszechny nie ma kom-
petencji do kontroli decyzji administracyjnych, ale jest nimi związany. Taka sytuacja
ma miejsce do momentu, kiedy właściwy organ administracji publicznej nie uchyli, nie
zmieni lub też nie stwierdzi nieważności decyzji administracyjnej w trybie odpowied-
nich przepisów k.p.a. Nie jest możliwe uchylenie się od skutków takiej decyzji przez
jednostronne oświadczenie woli z powołaniem się na przepisy Kodeksu cywilnego
(art. 58 k.c.).
Zdaniem Sądu drugiej instancji, wykładnia przepisów ustawy o pracownikach
samorządowych została dokonana w sposób autonomiczny i niezależny od innych
regulacji prawnych, a konieczność stosowania przepisów k.p.a. do aktu mianowania,
Sąd Rejonowy wywiódł właśnie z przepisów ustawy o pracownikach samorządo-
wych, a nie z ustawy o pracownikach państwowych. Podzielając ocenę prawną wy-
roku Sądu pierwszej instancji, Sąd Okręgowy stwierdził, że powódka posiadająca
status pracownika samorządowego mianowanego podlegała regulacji przewidzianej
w art. 14 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W takiej sytuacji rozwiąza-
nie z nią stosunku pracy bez wypowiedzenia przed upływem roku nieobecności w
pracy spowodowanej chorobą uznać należało za niezgodne z prawem i uzasadniają-
ce przywrócenie powódki do pracy.
Od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie kasację złożyła strona pozwana,
która wniosła o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie wyroku Sądu pierwszej
instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji
oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
prawem. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię
art. 2 pkt 2, art. 14 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pra-
cownikach samorządowych, a także niewłaściwe zastosowanie art. 104 k.p.a., co w
konsekwencji doprowadziło do mylnego, zdaniem skarżącego wniosku, że akt mia-
nowania ma charakter decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, powódka nie
była pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie mianowania. Akt
mianowania był od początku nieważny, co na podstawie art. 58 k.c. w związku z art.
300 k.p. stwierdził dyrektor ZCK w piśmie z dnia 27 listopada 2002 r. Sąd zaś błędnie
uznał, że akt mianowania jako decyzja administracyjna nie może być unieważniony
na podstawie powołanych wyżej przepisów. Według skarżącego, akt mianowania
jako jedna z form zatrudnienia powinien być oceniany z punktu widzenia przepisów
Kodeksu pracy i Kodeksu cywilnego, co w konsekwencji powoduje, że pełną kom-
petencję w zakresie oceny tego aktu posiada sąd powszechny. Według skarżącego,
z ustawy o pracownikach samorządowych nie wynika, aby traktować akt mianowania
pracownika samorządowego jako decyzję administracyjną podlegającą przepisom
k.p.a. Skarżący zarzucił błędną interpretację art. 14 ustawy o pracownikach samo-
rządowych, gdyż jego zdaniem w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do unieważ-
nienia aktu mianowania, powódka podlegała regulacji zawartej w art. 53 k.p. i istniała
możliwość rozwiązania z nią stosunku pracy bez wypowiedzenia z powodu niezdol-
ności do pracy trwającej dłużej niż okres pobierania wynagrodzenia i zasiłku.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Powódka w czasie zatrudnienia jej przez stronę pozwaną na podstawie
umowy o pracę uzyskała w dniu 22 września 2000 r. od dyrektora pozwanego mia-
nowanie na stanowisko kierownika działu księgowo-ekonomicznego. Wyjaśnienie
skutków prawnych tego mianowania stanowi centralny problem sprawy. Strona po-
zwana nie uważała się bowiem za związaną przedmiotowym mianowaniem, twier-
dząc, że ze względu na jego wadliwość, źródłem zatrudnienia powódki pozostawała
umowa o pracę oraz że powódka nie uzyskała statusu pracownika samorządowego
mianowanego. Powódka natomiast dochodzone w sprawie roszczenia wywodziła z
naruszenia przez pracodawcę przepisów określających w sposób szczególny warun-
ki rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym mianowanym. W
zaskarżonym kasacją wyroku, Sąd Okręgowy uchylił się od rozpoznania podstawo-
wej kwestii sprawy, przyjmując, że mianowanie powódki na stanowisko kierownika
działu księgowo-ekonomicznego stanowiło decyzję administracyjną podlegającą
rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją administracyjną tak ro-
zumianą Sąd uznał się związany bez możliwości rozpatrzenia zarzutów co do jej
nieważności, czy ograniczonej skuteczności prawnej.

Powyższe założenia zaskarżonego wyroku są nieprawidłowe. Zakładając, że
akt mianowania pracownika samorządowego stanowi decyzję administracyjną, do
której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd Okręgo-
wy, nie mając do tego podstawy, zastosował instytucje prawa administracyjnego wła-
ściwe dla stosunków administracyjnoprawnych. Nie mając do tego podstawy, Sąd
Okręgowy potraktował akt mianowania, o którym jest mowa w przepisach ustawy o
pracownikach samorządowych (por. zwłaszcza art. 2 pkt 2 i art. 4a) tak jak mianowa-
nia (nominacje) funkcjonariuszy tzw. służb zmilitaryzowanych (policjantów, żołnierzy
zawodowych, funkcjonariuszy służby więziennej, Straży Granicznej, Straży Pożarnej,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu). O ile jednak funkcjona-
riusze ci nie są pracownikami, a ich status prawny wynika ze stosunków służbowych
należących do stosunków administracyjnoprawnych, to nie ulega wątpliwości, że
pracownicy samorządowi, także ci z nich, którzy zostali zatrudnieni na podstawie
mianowania (por. art. 1 i art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych) są podmio-
tami stosunków pracy. W rozpatrywanej sprawie nie mamy więc do czynienia ze sto-
sunkiem administracyjnoprawnym, dla ukształtowania którego właściwe byłyby mię-
dzy innymi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale ze stosunkiem
pracy na podstawie mianowania w rozumieniu prawa pracy, tak jak to ujmuje art. 76
Kodeksu pracy. Odniesieniem normatywnym dla tych stosunków jest w pierwszym
rzędzie ustawa o pracownikach samorządowych, a w zakresie w niej nieuregulowa-
nym - przepisy prawa pracy, przede wszystkim przepisy Kodeksu pracy (por. art. 5
k.p. oraz art. 31 ustawy o pracownikach samorządowych).

Jeżeli zatem zatrudnienie pracowników samorządowych następuje w ramach
stosunku pracy i jeżeli w ustawie określającej status prawny tych pracowników nie
ma żadnego odesłania do przepisów prawa administracyjnego, to sięganie do proce-
dury administracyjnej nie jest dopuszczalne. Kwestię tę określa powołany art. 31
ustawy o pracownikach samorządowych, który w ustępie pierwszym nakazuje w
sprawach nieuregulowanych stosować odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a w
ustępie drugim rozstrzyganie sporów ze stosunku pracy pracowników samorządo-
wych powierza sądom pracy. Z tego ostatniego przepisu wyraźnie wynika właściwość
sądu pracy, który - zupełnie inaczej niż to przyjął Sąd Okręgowy - zobowiązany jest
do rozpoznania sporu na podstawie materialnoprawnych przepisów z zakresu prawa
pracy, w postępowaniu określonym przepisami Kodeksu postępowania cywilnego.
Wobec spornego problemu dotyczącego zgodności (niezgodności) z prawem aktu
mianowania będącego czynnością prawną z zakresu prawa pracy, a nie decyzją ad-
ministracyjną, do Sądu należy rozpoznanie i rozstrzygnięcie tego sporu jako prze-
słanki orzeczenia co do dochodzonych przez powódkę roszczeń. Wchodzące w ra-
chubę zastosowanie przepisów prawa pracy powinno uwzględniać, jeżeli zajdzie taka
potrzeba, także zastosowanie art. 300 k.p. przewidującego odpowiednie zastosowa-
nie przepisów Kodeksu cywilnego (np. art. 56 czy art. 58 § 3 k.c.).

Z powyższych przyczyn uznając, że kasacja zawiera usprawiedliwioną pod-
stawę, Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 39313 § 1 k.p.c.
========================================