Wyrok z dnia 22 stycznia 2004 r.
I PK 288/03

Akt normatywny przekazujący kompetencje pomiędzy organami admini-
stracji publicznej przesądza o przejęciu tych publicznych zadań jako zakładu
pracy lub jego części na podstawie art. 231 k.p., chyba że ustawa stanowi ina-
czej.

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Zbigniew
Myszka (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004 r.
sprawy z powództwa Jerzego U. przeciwko Wojewodzie M. w K. o ustalenie i wyna-
grodzenie, na skutek kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z dnia 6 lutego 2003 r. [...]

o d d a l i ł kasację.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy w Krakowie wyrokiem z dnia 6 lutego 2003 r. oddalił
apelację pozwanego Wojewody M. od wyroku Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w No-
wym Sączu z dnia 22 marca 2002 r. ustalającego istnienie stosunku pracy między
powodem Jerzym U. a pozwanym Wojewodą od dnia 1 stycznia 2002 r. na dotych-
czasowych warunkach pracy i płacy oraz zasądzającego od tego pozwanego na
rzecz powoda wynagrodzenie za styczeń i luty 2002 r. w kwocie 2.268,51 zł brutto z
odsetkami, a także oddalającego powództwo w stosunku do pozwanego Powiatowe-
go Urzędu Pracy w N.S.
W sprawie tej ustalono, że w okresie od dnia 1 sierpnia 1995 r. do 31 grudnia
1999 r. powód był pracownikiem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. - Filii w N.S. Pi-
smem z dnia 10 listopada 1999 r. Dyrektor tej Filii poinformował powoda, że z dniem
1 stycznia 2000 r. staje się on - na zasadzie art. 231 k.p. - pracownikiem administracji
samorządowej, tj. Powiatowego Urzędu Pracy w N.S. w związku z przejęciem zadań
wykonywanych przez powoda przez tę administrację. Powód został kierownikiem
działu kontroli legalności zatrudnienia.
Pismem z dnia 8 listopada 2001 r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w
N.S. poinformował powoda, że w związku z przejęciem z dniem 1 stycznia 2002 r.
zadań w zakresie kontroli legalności zatrudnienia przez Wojewodę M., od tej daty
powód staje się pracownikiem M. Urzędu Wojewódzkiego. W piśmie tym powód zo-
stał pouczony o prawie rozwiązania dotychczasowego stosunku pracy bez wypowie-
dzenia. Następnie pismem z dnia 30 listopada 2001 r. poinformowano powoda, że
rekrutacja pracowników do realizacji wyżej wymienionych zadań odbędzie się według
zasad naboru do korpusu służby cywilnej, w którym powód może wziąć udział. Pi-
smem z dnia 21 grudnia 2001 r. M. Urząd Wojewódzki w K. powiadomił Kierownika
Powiatowego Urzędu Pracy w N.S., że ogłoszenie o naborze kandydatów do pracy w
strukturach kontroli legalności zatrudnienia ukazało się w Biuletynie Służby Cywilnej i
że w przypadku zakwalifikowania pracowników tego Powiatowego Urzędu Pracy do
pracy w M. Urzędzie Wojewódzkim zostanie przekazana informacja dotycząca wy-
maganej dokumentacji osobowej. Powód złożył swoją ofertę, jednakże w ogóle nie
został zaproszony na rozmowę wstępną. Pomimo to w dniu 2 stycznia 2002 r. powód
złożył oświadczenie o gotowości do pracy w M. Urzędzie Wojewódzkim w jednostce
kontrolującej przestrzeganie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu. Następnie w dniu 25 stycznia 2002 r. powód otrzymał z tego Urzędu
pismo informujące go, że postępowanie kwalifikacyjne przed komisją do spraw nabo-
ru pracowników jest wieloetapowe, a powód nie został zakwalifikowany do ostatniego
etapu konkursowego, tj. do rozmowy z tą komisją. W tej sytuacji powód w dniu 1 lu-
tego 2002 r. ponownie pisemnie potwierdził swoją gotowość do pracy. W odpowiedzi
M. Urząd Wojewódzki pismem z dnia 15 lutego 2002 r. poinformował powoda, że
sprawę uważa za wyjaśnioną w poprzednich pismach dotyczących możliwości za-
trudnienia, które powód otrzymał.
W sprawie wyjaśnienia sytuacji prawnej powoda Powiatowy Urząd Pracy w
N.S. zwracał się do Krajowego Urzędu Pracy w W., który prezentował stanowisko, że
wraz z przejęciem zadań z zakresu kontroli legalności zatrudnienia obowiązek prze-
jęcia wszystkich pracowników, którzy realizowali te zadania w Powiatowym Urzędzie
Pracy obciążał Wojewodę, od którego możliwości finansowych i potrzeb osobowych
uzależnione będzie dalsze zatrudnianie przejętych pracowników. Ponadto Urząd
Miasta N.S. zwracał się do Wojewody M. o przekazanie na rzecz Miasta mienia słu-
żącego do realizacji zadań przejętych przez Powiatowy Urząd Pracy z dniem 1
stycznia 2002 r., które nie zostało przekazane.
W ramach takich ustaleń Sąd pierwszej instancji wskazywał, iż zadania z za-
kresu przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu, określone w jej rozdziale 8, wykonywane przez urzędy
pracy zostały przekazane wojewodom na mocy art. 1 ust. 50a ustawy z dnia 22
czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz
ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz. 973). Przepisy tej ustawy zmieniają-
cej nie zawierają jednak regulacji dotyczących zasad przejmowania tych zadań ani
przepisów dotyczących sytuacji prawnej pracowników urzędów pracy, którzy realizo-
wali te zadania do dnia 31 grudnia 2001 r. Pomimo braku stosownych regulacji
prawnych - Wojewoda M. wraz z przejętymi zadaniami miał obowiązek przejęcia
wszystkich pracowników, którzy dotychczas zajmowali się kontrolą legalności zatrud-
nienia na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w N.S. Następnie Wojewo-
da powinien bądź zaproponować tym pracownikom nowe warunki pracy i płacy z
uwagi na konieczność ich ustalenia w oparciu ,,o inne przepisy", bądź rozwiązać z
nimi umowy o pracę z zachowaniem ustawowego okresu wypowiedzenia. Obywatele
nie powinni bowiem ponosić negatywnych konsekwencji istnienia luki prawnej, której
niewypełnienie destabilizowałoby szczególnie chronione stosunki prawne, jakim są
stosunki pracy. Oznacza to, że przejęcie przez Wojewodę M. zadań dotyczących
kontroli legalności zatrudnienia jest wystarczającą przesłanką prawną do zastosowa-
nia wykładni rozszerzającej dyspozycje art. 231 k.p. do pracowników wykonujących te
zadania w dotychczasowym zakładzie pracy. W pojęciu przejęcia zakładu pracy lub
jego części mieszczą się nie tylko wymienione w tym przepisie zmiany podmiotowe
po stronie pracodawcy, ale także niewymienione w tym przepisie zmiany podmiotowe
lub inne przekształcenia powodujące zmianę pracodawcy, ,,w tym też przejęcie mie-
nia czy zadań".
Takie stanowisko podzielił Sąd drugiej instancji, który oddalił apelację pozwa-
nego Wojewody M. Sąd ten wskazywał, iż art. 231 k.p. ma charakter szczególny, bo-
wiem ingeruje w swobodę obrotu gospodarczego, ograniczając autonomię i upraw-
nienia pracodawców, co oznacza, że przepis ten wymaga wykładni ścisłej. Nie wy-
klucza to wyłączenia jego normatywnego oddziaływania w sytuacji, w której ,,nie
składniki majątkowe lecz czynnik osobowy odgrywa najistotniejszą rolę", tak jak w
rozpoznawanej sprawie, w której ,,na podstawie przepisu kompetencyjnego rangi
ustawy dokonano przekazania zadań kontrolnych z zakresu działania administracji
samorządowej do zakresu działania administracji rządowej. Jest oczywiste, że cha-
rakter i cel tych zadań determinuje najistotniejszą rolę w ich wykonaniu po stanie
czynnika osobowego, a więc wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników". W
sytuacji, gdy wspomniane przepisy kompetencyjne nie zawierają regulacji zasad
przejęcia zadań i statusu prawnego wykonujących je pracowników, to wypełnienie tej
luki prawnej wymaga odwołania się do reguł określonych w art. 231 k.p.
Stanowisko to zakwestionował w kasacji pozwany Wojewoda M., zarzucając
naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastoso-
wanie art. 231 k.p. wskutek przyjęcia, że powierzenie wojewodom z dniem 1 stycznia
2002 r. zadań z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciw-
działaniu bezrobociu, wykonywanych przez powiatowe urzędy pracy do dnia 31
grudnia 2001 r., powoduje, iż dotychczasowi pracownicy urzędów pracy wykonujący
te zadania stawali się automatycznie pracownikami urzędów wojewódzkich. Odpo-
wiedź na to pytanie stanowi istotne zagadnienie prawne uzasadniające rozpoznanie
kasacji w rozumieniu art. 393 § 1 k.p.c. Zdaniem skarżącego, przejęcie zadań powo-
duje podmiotową zmianę pracodawcy tylko wtedy, gdy ,,obarczony nowymi funkcjami
podmiot przejmuje mienie dotychczasowego zakładu". Jeżeli natomiast nowy pod-
miot przejął wyłącznie zadania innego pracodawcy ,,bez przepisów dotyczących sy-
tuacji prawnej pracowników, to należy rozumować, że ich byt prawny kończy swoje
istnienie w podmiocie, który dotychczas pracownika zatrudniał, i że ta sytuacja
prawna powoduje konieczność likwidacji stanowisk pracy i rozwiązanie stosunku
pracy na tej podstawie". Natomiast zastosowana przez Sąd Okręgowy rozszerzająca
interpretacja ,,prowadzi do paradoksalnej sytuacji, gdzie bez wyraźnych przepisów
następuje automatyzm w przekazywaniu pracowników w ślad za zadaniami a zasto-
sowanie przepisu art. 231 Kodeksu pracy stanowi błąd w subsumcji". W konsekwencji
skarżący wnioskował o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa, alter-
natywnie wnosząc o ,,przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi II instancji".

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, albowiem Sądy obu
instancji prawidłowo zastosowały art. 231 k.p. do powoda będącego pracownikiem
jednej ze struktur tzw. powiatowej administracji zespolonej (powiatowego urzędu
pracy - art. 33b pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym)
realizującej zadania w zakresie kontroli przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14
grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (art. 60 ust. 1 i 2, jedno-
lity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), które z dniem 1 stycznia 2002 r. prze-
szły do kompetencji wojewodów z mocy art. 1 ust. 50a ustawy z dnia 22 czerwca
2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o
pomocy społecznej (powoływanej dalej jako ustawa zmieniająca). Przejęcie tych
kompetencji polegało na zastąpieniu w art. 60 ustawy o zatrudnieniu wyrazów
,,urzędy pracy" wyrazem ,,wojewodowie", przy czym ustawa zmieniająca nie zawierała
żadnych unormowań odnoszących się do sytuacji prawnej pracowników powiatowych
urzędów pracy realizujących te zadania w strukturach powiatowej administracji ze-
spolonej. W ocenie Sądów obu instancji doprowadziło to do powstania luki prawnej w
zakresie obowiązku dalszego zatrudniania tych pracowników, która powinna być
usunięta przez zastosowanie szczególnego unormowania zawartego w art. 231 k.p.
przy uwzględnieniu zapatrywania, że pracownicy zatrudnieni przy wykonywaniu za-
dań publicznych nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji braku stosownych
,,pracowniczych" regulacji prawnych w przypadkach ustawowego przekazywania tych
kompetencji publicznych pomiędzy administracją samorządową i rządową (lub od-
wrotnie). Sąd drugiej instancji wskazywał przy tym, iż ,,kiedy w 2000 r. aktem rangi
ustawy dokonywano przesunięcia zadań w kierunku odwrotnym - z administracji rzą-
dowej do kompetencji administracji samorządowej, to szczegółowo określono sytua-
cję prawną pracowników dotychczas wykonujących te zadania".
Sąd Najwyższy potwierdza prawidłowość zastosowania do określenia sytuacji
prawnej powoda reguł wynikających z art. 231 k.p., jakkolwiek nie podziela zapatry-
wań Sądu drugiej instancji o ,,szczególnym" charakterze tego przepisu, który ,,podle-
ga wykładni ścisłej", ani o wystąpieniu luki prawnej jakoby dotyczącej braku określe-
nia dalszego bytu stosunków pracy pracowników zatrudnionych przy wykonywaniu
kompetencji publicznych ustawowo przekazanych z administracji samorządowej do
administracji rządowej. W ocenie Sądu Najwyższego, rozmaite przekształcenia w
polskiej administracji publicznej związane z przekazywaniem kompetencji publicz-
nych pomiędzy różnymi podmiotami administracji publicznej, które dotykają pracow-
ników realizujących te zadania publiczne, mają naturę prawną przejęcia zakładu
pracy lub jego części w rozumieniu art. 231 k.p., chyba że ustawodawca w konkret-
nym akcie ustawowym przenoszącym takie kompetencje publiczne ureguluje sytua-
cję pracowników realizujących te zadania publiczne w sposób szczególny lub od-
mienny od ogólnej zasady obowiązku traktowania tego typu przekształceń jako
przejęcia całości lub części zakładu pracy w ujęciu normatywnym określonym w art.
231 k.p. W takich uwarunkowaniach - zasady zawarte w art. 231 k.p. nie mają zna-
czenia ,,szczególnego", wręcz przeciwnie - należy im przypisać abstrakcyjny i ogólny
walor normatywny, co w utrwalonej judykaturze przekłada się na generalne oddzia-
ływanie reguł zawartych w tym unormowaniu we wszystkich przypadkach przejścia
zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i to bez względu na podstawę
prawną (a nawet jej brak) lub formę takiego przejęcia (transferu) zakładu pracy lub
jego części na innego pracodawcę. Takie ogólne i abstrakcyjne oddziaływanie art.
231 k.p. może być modyfikowane wyłącznie w przypadkach, w których ustawodawca
w sposób wyraźny i szczególny reguluje sytuację pracowników przekształcanych
urzędów w sposób odmienny od ogólnej zasady traktowania przekształceń w admini-
stracji publicznej jako przejęcia całości lub części zakładu pracy w rozumieniu art.
231 § 1 k.p. Przykładem takiej regulacji szczególnej były przepisy ustawy z dnia 13
października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w której ustawodawca - ze względu na
skalę i złożoność dokonywanych wówczas przekształceń w administracji publicznej -
zdecydował się na szczegółowe określenie dalszej sytuacji prawnej pracowników
zatrudnionych w reformowanej administracji publicznej w sposób nie zawsze zbieżny
z zasadami zawartymi w Kodeksie pracy. Tylko tego rodzaju wyraźna interwencja
ustawodawcy ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych dyrektyw (reguł)
zawartych w art. 231 k.p.
Sąd Najwyższy nie podziela twierdzenia kasacji jakoby ,,przejęcie zadań ja-
kiejś jednostki powoduje zmianę pracodawcy tylko wtedy gdy obarczony nowymi
funkcjami podmiot przejmuje mienie dotychczasowego zakładu". Takie rozumienie
może być adekwatne do pracodawców prywatnych, jeżeli elementy majątkowe pro-
wadzonej działalności przesądzają o takim przedmiotowym rozumieniu prowadzo-
nych przez nich zakładów pracy. Zupełnie odrębną naturę (specyfikę) ma działalność
pracodawców realizujących zadania o charakterze niematerialnym, co w szczególno-
ści dotyczy pracodawców sektora publicznego wykonujących przyznane im określo-
ne kompetencje publicznoprawne przez zatrudnianych do tego celu pracowników. W
takich przypadkach to właśnie zadania wykonywane przez zatrudnionych pracowni-
ków i związany z nimi czynnik osobowy w istotnym i przeważającym stopniu,(a nie
składniki majątkowe służące do realizacji tych zadań), determinują pojęcie zakładu
pracy lub jego części, między innymi w rozumieniu art. 231 k.p. Nie bez znaczenia w
rozpoznawanej sprawie jest to, że odebranie powiatowym urzędom pracy z końcem
2001 r. kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania przepisów ustawy o zatrud-
nieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z pewnością prowadziło do uszczupleniu bu-
dżetów samorządów o środki finansowe na dalszą realizację tych zadań, natomiast
przejęcie tych kompetencji z dniem 1 stycznia 2002 r. przez wojewodów powinno być
powiązane z zagwarantowaniem finansowania ich realizacji z budżetu tych podmio-
tów.
Takie uwarunkowania sprawiały, iż w dotychczasowym orzecznictwie Sądu
Najwyższego ukształtowało się stanowisko, iż przejmowanie na podstawie przepisów
rangi ustawy zadań o charakterze publicznoprawnym łączyło się z przejmowaniem
wykonujących je pracowników na podstawie i w trybie powszechnych zasad określo-
nych w art. 231 k.p. (np. nałożenie na gminy obowiązku prowadzenia przygotowania
przedszkolnego prowadziło do przejmowania nauczycieli oddziałów zerowych szkół
podstawowych bez względu na przejęcie przez gminę mienia potrzebnego do prowa-
dzenia tych oddziałów, por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 1994 r., I
PRN 2/94, OSNAPiUS 1994 nr 1, poz. 6 i z dnia 10 maja 1994 r., I PRN 19/94,
OSNAPiUS 1994 nr 4, poz. 64). Rozpoznawana kasacja nie zawiera żadnych uza-
sadnionych argumentów, które mogłyby wskazywać na potrzebę zmian lub modyfi-
kacji tych utrwalonych tendencji orzeczniczych. Oznacza to, że akt normatywny
przenoszący kompetencje pomiędzy organami administracji publicznej przesądza o
przejęciu tych publicznych zadań jako zakładu pracy lub jego części na podstawie i w
trybie art. 231 k.p., chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej, a w szcze-
gólności odmiennie od unormowań zawartych w tym przepisie ureguluje sytuację
prawną pracowników dotychczas wykonujących te zadania. Stanowi to odpowiedź na
sformułowane w kasacji zagadnienie prawne.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy oddalił kasację na podstawie art.
39312 k.p.c.
========================================