Wyrok z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05

Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tzw.
zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek -
przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie
mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu
normatywnego.

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Zbigniew Strus

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala
Specjalistycznego, Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B.P.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Sejm Rzeczypospolitej
Polskiej i Ministra Skarbu Państwa o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie
Cywilnej w dniu 4 sierpnia 2006 r. skargi kasacyjnej powoda i skargi kasacyjnej
pozwanego Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2005 r.
uchylił zaskarżony wyrok w pkt I, II i IV i w tym zakresie przekazał sprawę
Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Szpital Specjalistyczny, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki
Zdrowotnej w B.P., domagał się od pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia w
W. oraz od dopozwanego na podstawie art. 194 § 3 k.p.c. Skarbu Państwa - Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej zasądzenia kwoty 9 669 302,51 zł. Roszczenie wobec
Narodowego Funduszu Zdrowia powód wywodził z nienależytego wykonania
zobowiązania z umów o świadczenie usług zdrowotnych, a w stosunku do Sejmu
Rzeczpospolitej Polskiej z czynu niedozwolonego, który sprowadzał się do tzw.
bezprawia legislacyjnego.
Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. Sąd Okręgowy w Lublinie zasądził
od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez Sejm na rzecz powoda
kwotę 9 669 302,51 zł, a powództwo wobec Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił,
ustalając, że z dniem 1 stycznia 2001 r. powodowy Szpital został objęty przepisami
ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm. - dalej: ,,u.n.s.k.w."), której art. 4a spowodował
u powoda wzrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia o 203 zł na każdego
pracownika w 2001 r., a w 2002 r. o kwotę 313,23 zł. Zmiany legislacyjne
spowodowały także konieczność waloryzacji wynagrodzeń w 2003 r. Z art. 4a ust. 1
i 2 u.n.s.k.w. powstały indywidualne roszczenia pracowników samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec ich pracodawców o wypłatę wyżej
wymienionych kwot. Umowy, zawarte przez powoda z poprzednikiem prawnym
pozwanego Funduszu, a następnie z Funduszem, nie uwzględniały skutków wejścia
w życie wspomnianej regulacji prawnej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulegało wątpliwości, że powód poniósł
szkodę, która wynikała ze zwiększenia straty finansowej na skutek powstania
wymagalnych zobowiązań z tytułu podwyżek wynagrodzeń wraz z tzw. pochodnymi
oraz kosztów sądowych, którymi sądy pracy sukcesywnie obciążały powoda jako
stronę przegrywającą procesy wytaczane przez pracowników. Szkoda, jaką poniósł
powód, jest szkodą w rozumieniu art. 361 § 2 k.c., a jej wysokość obrazuje bogata
dokumentacja złożona do akt sprawy. Powód dowiódł, że szkoda nie została
wyrównana, podczas gdy pozwany Skarb Państwa - Sejm nie zdołał wykazać
zasadności zarzutu, iż powstała ona z winy powoda.
Zdaniem Sądu Okręgowego, podstawę odpowiedzialności powinien stanowić
art. 77 § 1 Konstytucji i art. 417 k.c. W celu uzasadnienia tego zapatrywania Sąd
pierwszej instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18
grudnia 2002 r., K 43/01, a także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września
2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179). Przyjął, że reprezentacja
Skarbu Państwa przez Sejm w świetle art. 67 § 2 k.c. w ówczesnym brzmieniu jest
uzasadniona, gdyż odpowiedzialność Skarbu Państwa wiąże się z działalnością
legislacyjną, do której Sejm i Senat, jako organy władzy publicznej, są powołane na
podstawie art. 95 ust. 1 Konstytucji.
Oddalenie roszczenia powoda wobec Narodowego Funduszu Zdrowia było
konsekwencją przyjęcia, że powód poniósł szkodę na skutek ustanowienia wadliwej
regulacji prawnej, co a limine przesądzało niedopuszczalność przyjęcia
odpowiedzialności Funduszu, która mogłaby być oparta tylko na podstawie
kontraktowej (art. 471 k.c.).
Od powyższego wyroku wnieśli apelację powód oraz pozwany Skarb Państwa.
Na skutek apelacji pozwanego, wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r. Sąd Apelacyjny w
Lublinie zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że zasądzoną na rzecz powoda
kwotę 9 669 302,51 zł obniżył do kwoty 5 103 647 zł, w pozostałej części apelację
pozwanego oddalił i odrzucił apelację powoda.
Przyczyną odrzucenia apelacji powoda było skierowanie jej przeciwko
nieistniejącemu orzeczeniu, powód domagał się bowiem zasądzenia dodatkowo
kwoty 1 159 752,81 zł, o którą rozszerzył powództwo, a także odsetek od
zasądzonego odszkodowania, podczas gdy Sąd pierwszej instancji o tych
roszczeniach nie orzekał, powód zaś nie żądał uzupełnienia wyroku (art. 351 § 1
k.p.c.).
Apelację pozwanego Skarbu Państwa Sąd drugiej instancji uznał częściowo
za zasadną, jakkolwiek dotyczyło to jedynie wysokości odszkodowania, nie zaś
samej zasady odpowiedzialności. Wbrew zarzutowi apelacji, nie zachodziła
nieważność postępowania ze względu na brak zdolności sądowej pozwanego. Sejm
nie był stroną; za stronę uznać należy Skarb Państwa jako osobę prawną, która
działa za pośrednictwem właściwych jednostek organizacyjnych (stationes fisci).
W chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w art. 67 k.p.c. nie było jeszcze
§ 3, ustalającego szczególne zasady reprezentacji Skarbu Państwa w sprawie o
naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie lub niewydanie aktu
normatywnego, rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego było zatem prawidłowe. Nie
zmienia to faktu, że na etapie postępowania apelacyjnego, ze względu na zmianę
stanu prawnego, konieczne jest reprezentowanie Skarbu Państwa przez Ministra
Skarbu Państwa.
Zarazem Sąd Apelacyjny nie podzielił argumentacji zawartej w piśmie
procesowym Ministra Skarbu Państwa, w którym stwierdzono, że przepisy § 2 i 3 w
art. 67 k.p.c. nie mają charakteru konkurencyjnego i § 3 powinien być stosowany
obok, a nie zamiast § 2. Z tego względu wniosek o wezwanie do udziału w sprawie
Ministra Zdrowia nie mógł być uwzględniony.
Sąd Apelacyjny uznał, że tzw. bezprawie legislacyjne jest szczególną postacią
czynu niedozwolonego, za który ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa. Fakt, że
art. 4a u.n.s.k.w. uznano za zgodny z Konstytucją, nie może przesądzać, iż nie
miało ono miejsca, skoro ustawodawca, nakładając na pracodawców obowiązek
dodatkowego świadczenia, nie określił zarazem jednoznacznie podmiotu, na którym
spoczywa odpowiedzialność finansowa oraz nie uregulował zasad wyrównania
samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej powstałych w wyniku tego
dodatkowych kosztów.
Tak skonstruowany przepis zawiera luki, ponieważ nie tworzy
,,instrumentarium", które pozwoliłoby dokonać wypłaty podwyżek wynagrodzeń z
jednoczesnym zagwarantowaniem, że ich obligatoryjne przeprowadzenie nie
spowoduje uszczerbku u zobowiązanego pracodawcy. Prawidłowość oparcia
odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie deliktowej, w świetle wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03, nie budzi zdaniem Sądu
Apelacyjnego wątpliwości. Dodatkowo na uwzględnienie zasługuje fakt, że w
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia18 grudnia 2002 r., K 43/01, wyraźnie
wskazano, że konstytucyjność art. 4a u.n.s.k.w. jest uwarunkowana przez tworzenie
w ten sposób współodpowiedzialności systemu finansów publicznych za wykonanie
jego dyspozycji.
Za udowodniony uznał Sąd fakt powstania szkody, która wynika z
konieczności realizowania zasądzanych i egzekwowanych od powodowego Szpitala
kwot podwyżek, a także związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wejściem w
życie spornej regulacji ustawowej a powstaniem indywidualnych roszczeń
pracowniczych. Tym samym zwiększyły się zobowiązania Szpitala jako
pracodawcy, które wpłynęły na rozmiar kosztów jego działalności i straty
finansowej.
Rozważając wysokość i zakres szkody, Sąd Apelacyjny zauważył, że kwestia
ta nie była przedmiotem analizy w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego. Biorąc
pod uwagę poglądy wyrażone w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 24 września
2003 r., I CK 143/03 oraz z dnia 15 października 2004 r., II CK 475/03 (nie publ.)
uznał, że dokładne oznaczenie wysokości szkody może okazać się niemożliwe, a
co najmniej utrudnione, co uprawnia do zastosowania art. 322 k.p.c. Na podstawie
analizy sprawozdań finansowych oraz własnych wyliczeń Sąd ustalił, że skutki
przyrostu wynagrodzeń wyniosły u powoda ogółem za 2001 i 2002 r. kwotę
6 064 106,22 zł.
Nie równoważy ona jednak tego, co pozwany powinien zapłacić powodowi,
gdyż na ostateczną wysokość zasądzonego świadczenia miał wpływ podniesiony w
apelacji przez Kancelarię Sejmu zarzut przedawnienia roszczenia. Trzyletni termin
przedawnienia z art. 442 § 1 k.c. zaczyna bieg od dnia, w którym poszkodowany
dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Zdaniem Sądu
Apelacyjnego, powód mógł dowiedzieć się o szkodzie najpóźniej w dniu wejścia w
życie nowelizacji ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o
zmianie niektórych ustaw, tj. dnia 24 stycznia 2001 r. Osobę odpowiedzialną, którą
jest Skarb Państwa, wezwano na wniosek powoda do udziału w sprawie 20 maja
2004 r. Na tej podstawie Sąd uznał za przedawnione roszczenia powoda do kwoty
960 459,49 zł, co skutkowało ustaleniem ostatecznej wysokości świadczenia
należnego powodowi w wysokości 5 103 647 zł.
Skargi kasacyjne od wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie wnieśli powód oraz
pozwany Skarb Państwa - Minister Skarbu Państwa. (...)
Powód wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I ppkt
1, 2 i 3 oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi drugiej
instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie
postępowania przed Sądem Apelacyjnym. (...)
Pozwany Skarb Państwa wnosił o uchylenie w całości wyroku Sądu
Apelacyjnego w Lublinie i o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego
rozpoznania, a w razie nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia
przepisów postępowania, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie
co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa. (...)
Na podstawie art. 3988 § 1 k.p.c., Prokurator Generalny wyraził stanowisko, że
obie skargi kasacyjne - jakkolwiek z różnych przyczyn - zasługują na
uwzględnienie. Za nieuzasadniony uznał argument pozwanego, jakoby wykluczona
była w przedmiotowej sprawie odpowiedzialność Skarbu Państwa na podstawie art.
77 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 417 k.c., albowiem art. 4a u.n.s.k.w.
rzeczywiście stanowi regulację fragmentaryczną. Przyznał natomiast rację
pozwanemu, że ustalony stan faktyczny nie pozwalał na przyjęcie, iż powód poniósł
rzeczywistą szkodę w określonym rozmiarze. Zarzut naruszenia art. 322 k.p.c.
okazał się zatem usprawiedliwiony.
W odniesieniu do skargi kasacyjnej powodowego Szpitala Prokurator
Generalny podzielił zapatrywanie, że doszło do naruszenia art. 442 § 1 k.c. Skoro
przepis ten został sformułowany w sposób koniunktywny, to samo wejście w życie
spornej regulacji prawnej nie mogło stanowić zdarzenia wyznaczającego początek
biegu terminu przedawnienia. Strona powodowa w dniu 24 stycznia 2001 r. mogła
co najwyżej domyślać się, że możliwe jest niebezpieczeństwo poniesienia przez nią
w przyszłości szkody, jednakże przynajmniej do końca 2001 r. miała podstawy
sądzić, że renegocjacje umowy z L. Kasą Chorych zapobiegną jej powstaniu. Do
przedawnienia dochodzonego roszczenia zatem nie mogło dojść.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Odnośnie do skargi kasacyjnej strony powodowej. (...)
W pierwszej kolejności wymagają rozstrzygnięcia zarzuty dotyczące
naruszenia prawa procesowego. Zarzutów naruszenia art. 382, 233 § 1 i art. 328 §
2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c. nie badano merytorycznie, skarżący bowiem
uzasadnił w tym zakresie drugą podstawę kasacyjną głównie potrzebą oceny
prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś zasadności
nieuwzględnienia przez Sąd Apelacyjny określonych dowodów, świadczących, że
składki ubezpieczenia społecznego od wynagrodzeń pracowniczych, które
obowiązany jest pokrywać pracodawca, powinny być zaliczone na poczet szkody.
Należy przypomnieć, że art. 78 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do
całościowego, merytorycznego rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje. Rolę
kontrolną wobec sądu rzeczowo właściwego do rozpoznania sprawy spełnia zatem
sąd drugiej instancji, który bada również to, czy w świetle ujawnionych i
przeprowadzonych przed sądem niższym dowodów, ustalenia faktyczne
odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego, natomiast funkcją Sądu
Najwyższego jest czuwanie nad prawidłowością wykładni prawa przez sądy
powszechne i jednolitością orzecznictwa (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
4 lutego 2000 r., II CZ 178/99, OSNC 2000, nr 7-8, poz. 147). Z tego względu Sąd
Najwyższy nie może oceniać prawidłowości rozumowania sądów meriti o faktach.
Powód podniósł również zarzut naruszenia przez Sąd drugiej instancji art. 386
§ 3, art. 355 § 1 i art. 67 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c. Uzasadniając go zwrócił
uwagę, że apelację wniosła Kancelaria Sejmu, chociaż jako właściwa jednostka
Skarbu Państwa został wskazany w części dyspozytywnej orzeczenia Sądu
pierwszej instancji Sejm. Rozpoznano zatem środek odwoławczy, który nie
pochodził od strony.
Na wstępie należy zauważyć, że Skarb Państwa jest szczególną osobą
prawną, nie mając bowiem ,,organów" w rozumieniu cywilistycznym, zgodnym z art.
38 k.c., musi działać przez swoje jednostki organizacyjne. Są one pozbawione
osobowości prawnej, a ich właściwość i zakres działania w imieniu Skarbu Państwa
są niejednokrotnie trudne do jednoznacznego określenia. W istocie ocena
właściwości stationis fisci dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego nie może
abstrahować od ich charakteru prawnego, który jest wyznaczony przepisami prawa
publicznego, a w szczególności Konstytucją, ustawami ustrojowymi odnoszącymi
się do działalności poszczególnych organów państwa, wreszcie również ustawą z
dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jest jednym z organów władzy publicznej,
sprawującym władzę ustawodawczą (art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji).
Trudno jednakże stwierdzić, aby był on ,,państwową jednostką organizacyjną" w
rozumieniu art. 67 § 2 k.p.c., wymagałoby to bowiem takiego stopnia
,,zorganizowania" jego działalności, który polegałby również na wyposażeniu go w
określone składniki mienia państwowego (art. 441 § 1 k.c.) wraz z przyznaniem
pewnych uprawnień właścicielskich w stosunku do wyodrębnionej części mienia
Skarbu Państwa.
Trzeba także zauważyć, że organ władzy publicznej działa na podstawie i w
granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ustawa zasadnicza wyznacza zatem Sejmowi
określone funkcje polityczne i nie dopuszcza bezpośredniego wykonywania przez
ten organ żadnych zadań gospodarowania ani czynności prawnych dotyczących
mienia Skarbu Państwa. Sejm nie jest zorganizowany w żadnej ze znanych ustawie
o finansach publicznych form organizacyjno-prawnych, do jakich należy w
szczególności jednostka budżetowa (art. 22 ustawy o finansach publicznych). Taką
jednostkę stanowi natomiast Kancelaria Sejmu, która jest, zgodnie ze statutem
ustalonym zarządzeniem nr 6 Marszałka Sejmu z dnia 21 marca 2002 r., urzędem
służącym Sejmowi i jego organom w zakresie prawnym, organizacyjnym,
doradczym, finansowym i technicznym (§ 1 ust. 1 statutu).
Mając na względzie wcześniejsze rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego
(postanowienie z dnia 26 kwietnia 2006 r., II CZ 23/06, nie publ.) stwierdzić należy,
że wobec określonego brzmienia sentencji orzeczenia Sądu Okręgowego, Sąd
Apelacyjny prawidłowo rozpoznał środek zaskarżenia pochodzący od Kancelarii
Sejmu, która gospodaruje mieniem państwowym, wydzielonym i przyznanym na
potrzeby działania tego organu władzy ustawodawczej i w razie prawomocnego
rozstrzygnięcia o jego odpowiedzialności cywilnej wobec powoda, jako jedyna
byłaby zdolna spełnić zasądzone świadczenie. Prowadzi to do uznania
wspomnianego zarzutu skargi strony powodowej za bezzasadny.
Skarżący wywiódł, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny uchybił art. 442
§ 1 k.c., który określa dwie koniunktywne przesłanki rozpoczęcia biegu
przedawnienia: dowiedzenie się przez poszkodowanego o szkodzie oraz o osobie
zobowiązanej do jej naprawienia. Szkoda zatem, rozumiana jako zmniejszenie
aktywów lub zwiększenie pasywów poszkodowanego, musi być realna, tj. już
istniejąca i uświadomiona, przy czym oceniając tę ostatnią przesłankę, należy mieć
na względzie okoliczności intersubiektywnie sprawdzalne, nie zaś jakikolwiek
domniemany, subiektywny stan świadomości poszkodowanego.
Zdaniem Sądu Najwyższego, przy założeniu, że w ogóle zachodzi przypadek
odpowiedzialności Skarbu Państwa za czyn niedozwolony, wejście w życie ustawy
nowelizującej ustawę negocjacyjną przez dodanie do niej art. 4a nie może
wyznaczać początku biegu terminu przedawnienia. Zdarzeniem wyrządzającym
powodowi szkodę było bowiem dopiero powstanie wymagalnych zobowiązań wobec
pracowników.
Należy również zauważyć, że skutki prawne art. 4a u.n.s.k.w. w chwili
uchwalania i wejścia w życie tego przepisu nie były oczywiste. Samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej, mając niezależnie od swojej woli i realnych
możliwości finansowych obowiązek podwyższenia wynagrodzeń pracowniczych,
mogły oczekiwać, że zostanie to w określony sposób zrekompensowane. Powód
zgłaszał takie żądania pod adresem L. Regionalnej Kasy Chorych już w styczniu
2001 r., jednak należy mieć także na względzie fakt, że termin ostatecznego
rozliczenia strony umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2001 r.
ustaliły dopiero na dzień 25 stycznia 2002 r., a po zawarciu umowy limit finansowy
świadczeń dwukrotnie podwyższano aneksami.
Te fakty wskazują na nietrafność założeń, którymi kierował się Sąd
Apelacyjny, uznając roszczenie za przedawnione. Jest natomiast pewne, że co
najmniej do końca 2001 r. powód, podobnie jak inne samodzielne publiczne zakłady
opieki zdrowotnej, nie mógł mieć świadomości tego, kto w imieniu państwa może
ponosić odpowiedzialność finansową za skutki podwyżek wynikających z art. 4a
u.n.s.k.w.
Należy zgodzić się z powodem, że z art. 361 § 1 k.c. w związku z art. 4a
u.n.s.k.w nie można wywodzić jakichkolwiek ograniczeń co do ram czasowych
odpowiedzialności za skutki finansowe podwyższenia wynagrodzeń pracowników
publicznej służby zdrowia. Mimo przejściowego charakteru art. 4a u.n.s.k.w.,
podwyżka wynikająca z tego przepisu ma charakter trwały i również po 2002 r.
pracodawca nie ma możliwości powtórnego zmniejszenia raz podwyższonego
wynagrodzenia. Innymi słowy, regulacja ustawowa stała się elementem
indywidualnych stosunków pracy (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 maja
2004 r., II PZP 7/04, OSNP 2004, nr 19, poz. 327). Zasadny jest zatem wniosek, że
doszło do ukształtowania normy prawnej przewidującej wyższe niż dla ogółu
zatrudnionych minimalne wynagrodzenie za pracę.
Jest także oczywiste, że na powodzie jako płatniku, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 3
w związku z art. 22 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), ciąży bezwzględny obowiązek
opłacenia od wynagrodzenia brutto tzw. pochodnych - w postaci połowy składki na
ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz całości składki ubezpieczenia
wypadkowego. Skoro wejście w życie nowelizacji ustawy negocjacyjnej
spowodowało - zgodnie ze wspomnianą ustawą o ubezpieczeniach społecznych -
automatyczne podwyższenie ogólnej sumy składek opłacanych przez powoda jako
płatnika, to nie można kwestionować istnienia adekwatnego związku przyczynowo-
skutkowego pomiędzy tymi zdarzeniami.
Odnośnie do skargi kasacyjnej pozwanego Skarbu Państwa - Ministra Skarbu
Państwa.
Trudno w całości podzielić zarzut naruszenia art. 67 § 2 i 3 k.p.c. w brzmieniu
obowiązującym w chwili wyrokowania przez Sąd drugiej instancji. Należy
przypomnieć, że § 3 w art. 67 k.p.c. został dodany przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z
dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz
ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), z
mocą obowiązującą od dnia ogłoszenia tej ustawy, tzn. od dnia 21 stycznia 2005 r.
Uchylenie zaś art. 67 § 3 k.p.c. nastąpiło z dniem 15 marca 2006 r. na mocy art. 68
pkt 3 lit. b ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
(Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.).
Już na podstawie argumentów językowo-logicznych można dowieść, że § 3 w
art. 67 k.p.c. stanowił w przedmiocie reprezentacji procesowej Skarbu Państwa lex
specialis w stosunku do zasady określonej w § 2. W sposób niebudzący istotnych
wątpliwości wynika to ze sformułowania o ,,podejmowaniu czynności procesowych
za Skarb Państwa", które pojawiło się w obu paragrafach wspomnianego artykułu,
przy czym w nadal obowiązującym § 2 następuje stwierdzenie ogólne, odnoszące
się do wszelkich kategorii spraw, w których Skarb Państwa uczestniczy jako strona,
natomiast w § 3 ustawodawca bardzo wyraźnie ustanowił normę o charakterze
wyjątkowym i o zakresie rodzajowo ograniczonym tylko do pewnego kręgu
przypadków, określanych mianem ,,bezprawia legislacyjnego". Wobec tego można
przyjąć, że celem ustawodawcy było ukształtowanie zasady, iż za Skarb Państwa
podejmuje działania w procesie jeden określony organ, a tylko wyjątkowo, gdyby
szkoda została wyrządzona przez działanie lub zaniechanie legislacyjne o randze
ustawowej, Skarb Państwa reprezentuje Minister Skarbu Państwa, gdy zaś chodzi o
wydanie bądź niewydanie aktu niższego rzędu (rozporządzenia) - ten organ, w
którego zakresie właściwości leży jego ustanowienie.
Powyższy wniosek potwierdzają także materiały z prac sejmowych nad
ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r. Wynika z nich, że intencją ustawodawcy było
wyeliminowanie sytuacji, w której statione fisci Skarbu Państwa miałby być Sejm.
Minister Skarbu Państwa miał zatem, na podstawie art. 67 § 3 k.p.c., przejąć
obowiązki reprezentanta Skarbu Państwa ,,na zasadzie wyłączności".
Powyższe uwagi mają charakter historyczny, gdyż obecnie reprezentację
procesową Skarbu Państwa wykonuje Prokuratoria Generalna. Dotyczy to w
szczególności spraw z zakresu odpowiedzialności za szkodę spowodowaną
wydaniem lub niewydaniem aktu prawnego rangi ustawowej (art. 8 ust. 2 ustawy o
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa).
Należy zgodzić się z pozwanym Ministrem Skarbu Państwa co do
procesowego charakteru normy art. 67 § 3 k.p.c. Przepis ten, tak jak obowiązujący
art. 8 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, nie rozstrzygał o
tym, jaki podmiot będzie odpowiedzialny w płaszczyźnie prawa materialnego.
Trafnie również wskazał skarżący na istotny problem prawny wynikający z
brzmienia art. 1060 k.p.c. Kolizja pomiędzy art. 67 § 3 k.p.c. a art. 1060 k.p.c.
została już jednak wyeliminowana, gdyż zgodnie z art. 1060 § 11 k.p.c., w sprawach
o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie ustawy, rozporządzenia Rady
Ministrów lub rozporządzenia innego organu konstytucyjnie do tego powołanego,
niezgodnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a
także w sprawie o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewydanie takiego aktu
normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, wierzyciel -
wskazując na tytuł egzekucyjny - wzywa do spełnienia świadczenia bezpośrednio
ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, który jest obowiązany spełnić
niezwłocznie świadczenie stwierdzone tytułem egzekucyjnym ze środków
utworzonej w ramach budżetu państwa rezerwy celowej.
Przepis w tym brzmieniu charakteryzuje niespójnością z innymi normami, w
szczególności z przepisami ustawy o Prokuratorii Generalnej oraz ustawy z dnia 8
sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi
Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.), w których wyraźnie rozróżnia się
występowanie za Skarb Państwa w sferze stosunków regulowanych przez prawo
materialne od reprezentacji czysto procesowej. Usprawiedliwieniem dla jego
utrzymania w obecnym stanie prawnym może być jedynie potrzeba uniknięcia
sytuacji, w której wierzyciel nie jest pewny, od jakiego organu państwa lub
państwowej jednostki organizacyjnej może uzyskać zasądzone od Skarbu Państwa
świadczenie. Niezależnie od oceny tego rozwiązania legislacyjnego trzeba uznać,
że brzmienie ustawy jest kategoryczne i jasne, dopóki zatem ta regulacja nie
zostanie zmieniona bądź nie zostanie uznana przez Trybunał Konstytucyjny za
sprzeczną z ustawą zasadniczą, dopóty Sąd Najwyższy ani sąd powszechny nie
jest władny podawać jej sensu w wątpliwość.
Nie można zasadnie twierdzić, jak to czyni pozwany, że w świetle okoliczności
sprawy zachodziła potrzeba reprezentowania Skarbu Państwa przez Ministra
Zdrowia. Jest tak choćby dlatego, że art. 34 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o
działach administracji rządowej (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze
zm.) ogranicza zadania ministra kierującego określonym działem administracji
rządowej do przedkładania inicjatyw i projektów aktów normatywnych na
posiedzenia Rady Ministrów. Pośredni wpływ Ministra Zdrowia na kształt projektów
ustaw, wynikający z kolegialnego charakteru prac Rady Ministrów oraz jej
współdziałania z organami ustawodawczymi oraz Prezydentem, nie pozwala
przyjąć, że istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy brakiem inicjatyw
legislacyjnych a treścią ustaw regulujących finansowanie systemu opieki zdrowotnej
(zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2006 r., V CSK 110/05, nie publ.).
Sąd Najwyższy w pełni podziela zasadność zarzutu obrazy art. 322 k.p.c.
Skarżący trafnie stwierdził, że sąd orzekający nie może sięgać po ten przepis jako
swoiste ułatwienie w przypadku, gdy zgromadzone w sprawie dowody nie
pozwalają na rozstrzygnięcie o przedmiocie sporu. Celem tego przepisu nie jest
wyręczanie powoda, na którym ciąży obowiązek wykazania zasadności
dochodzonego roszczenia zgodnie z art. 6 k.c. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 24 marca 2000 r., I CKN 559/98, nie publ.). Charakter sprawy i obiektywna
niemożliwość lub nadmierna trudność precyzyjnego określenia wysokości szkody
przesądza więc dopuszczalność powoływania się na art. 322 k.p.c. Zdaniem Sądu
Najwyższego, charakter sprawy niniejszej, której przedmiotem było żądanie
wyrównanie uszczerbku spowodowanego przez wypłatę wynagrodzeń osobowych i
pochodnych od nich składek ubezpieczenia społecznego, w żadnym razie nie
uzasadniał odwołania się do omawianego przepisu, gdyż roszczenia tego rodzaju
ze swej istoty zawsze są ściśle udokumentowane (m.in. zapisami w księgach
rachunkowych), a więc również obiektywnie możliwe do sprecyzowania.
Podzielić należy zasadność zarzutu naruszenia art. 77 § 1 Konstytucji w
związku z art. 417 k.c. Zdaniem Sądu Najwyższego, nie są oczywiste powody, dla
których Sąd Apelacyjny przyjął, że w sprawie zachodzi przypadek
odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw. bezprawie legislacyjne. Oczywiście, nie
ulega wątpliwości, że zaniechanie wydania we właściwym czasie koniecznych - z
punktu widzenia regulacji konstytucyjnej - przepisów ustawodawstwa zwykłego
może stanowić przesłankę przyznania odszkodowania ze strony Skarbu Państwa,
jeżeli przez zaniechanie stanowienia prawa doszło do naruszenia interesu
jednostek (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001, SK 18/00,
OTK Zb.Urz. 2001 nr 8, poz. 256, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja
2003 r., III CZP 34/03, "Prokuratura i Prawo" 2004, nr 2, poz. 30, wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz.
103). Jednak aby można było mówić o odpowiedzialności państwa za zaniechanie
legislacyjne, powinny być spełnione dodatkowe warunki. Z jednej zatem strony, z
nadrzędnego źródła prawa (w danym wypadku - z Konstytucji) powinny w sposób
jasny i bezwarunkowy wynikać określone gwarancje na rzecz jednostek, a z drugiej,
powinien im odpowiadać taki stan rzeczy, w którym w ogóle brak norm niższego
rzędu, stanowiących urzeczywistnienie tych gwarancji, a więc umożliwiających
zrealizowanie wynikających z nich indywidualnych roszczeń (zob. uzasadnienie
wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1991 r. w
sprawie A. Frankovich oraz D. Bonifaci i in. przeciwko Republice Włoskiej, sygn.
poł. spraw C-/90 i C-9/90, ECR 1991 s. I-05357, Eur-LEX nr 61990J0006).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozważanej sprawy należy
zauważyć, że doszło do oddalenia powództwa Szpitala przeciwko Narodowemu
Funduszowi Zdrowia. Ponieważ wyrok w tej części nie został zaskarżony, Sąd
Apelacyjny nie objął go całościową kontrolą w postępowaniu apelacyjnym,
jednoznacznie przyjmując, że zachodzi przypadek ustanowienia wadliwej legislacji,
skutkującej odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie
deliktowej. Brak wszechstronnego wyjaśnienia przyczyn przyjętego rozstrzygnięcia
jest jednak istotnym niedostatkiem zaskarżonego orzeczenia, trzeba bowiem
zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się różne
zapatrywania na problem wadliwości art. 4a u.n.s.k.w. i wynikających stąd
konsekwencji prawnych.
Stanowisko Sądu Apelacyjnego jest przedstawione w sposób zbyt
powierzchowny. Sąd ten powołał się na poglądy przyjęte m.in. w wyrokach Sądu
Najwyższego z dnia 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04 (OSP 2006, nr 1, poz. 3) oraz
z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179), jednakże
np. w wyroku z dnia 17 marca 2005 r., III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36)
Sąd Najwyższy przyjął, że Narodowy Fundusz Zdrowia może być ustawowo
zobowiązany z tytułu podwyższenia wynagrodzeń pracowników służby zdrowia. Co
prawda, nie może to oznaczać, że samodzielnym publicznym zakładom opieki
zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie
wynagrodzeń, w uzasadnieniu tego orzeczenia przyjęto jednak, że istnieje pewne
,,instrumentarium" tworzące współodpowiedzialność sektora finansów publicznych
za skutki tych podwyżek, na które, zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z 18 grudnia 2002 r., K 43/01, składają się m.in. dodatkowe środki
z podnoszonej corocznie składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, a także
umorzenie przez Skarb Państwa zobowiązań z tytułu pożyczek udzielonych kasom
chorych w latach 2001 i 2002.
Stąd też należy uznać, że mimo ewidentnych niedostatków zakwalifikowanie
art. 4a u.n.s.k.w. jako szczególnego przypadku ,,patologicznej legislacji" nie jest
bezdyskusyjne i z pewnością wymaga bardziej przekonującego uzasadnienia niż
przeprowadzone przez Sąd Apelacyjny. Odpowiedzialność Skarbu Państwa ex
delicto jest rozwiązaniem ostatecznym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11
kwietnia 2006 r., I CSK 120/05, nie publ.), które za każdym razem wymaga
starannego rozważenia, wobec faktu, że to Narodowy Fundusz Zdrowia, jako
specjalna państwowa osoba prawna, ponosi ustawową odpowiedzialność za
zapewnienie ciągłości i powszechnej dostępności świadczeń zdrowotnych, a także
za finansową stabilność systemu, którego istnienie art. 68 ust. 2 Konstytucji
gwarantuje obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej. Prawidłowość takiej wykładni
ustawy potwierdza również uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30
marca 2006 r., III CZP 130/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 177), zgodnie z którą art. 4a
u.n.s.k.w. stanowi - w związku z art. 56 k.c. - podstawę roszczenia samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kasy chorych (Narodowego
Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia pracowników,
jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami uzyskanymi na
podstawie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów
pokryć w całości lub w części.
Powyższe uwagi przesądzają także zasadność zarzutu naruszenia art. 361 §
1 i 2 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 417 k.c., Sąd Apelacyjny nie
określił bowiem w sposób przekonujący ani wysokości szkody, ani związku
przyczynowego, jaki zachodził pomiędzy określonymi zdarzeniami oraz
wystąpieniem szkody.
Zarzut oparty na treści licznych przepisach ustaw i rozporządzeń regulujących
rozliczenia finansowe i rachunkowość w systemie ochrony zdrowia, można
sprowadzić do tego, że zdaniem skarżącego pozwanego, powód nie może
traktować jako szkody zobowiązań powstałych na podstawie obowiązującego
prawa, skoro jednocześnie zaakceptował określony poziom finansowania
świadczeń zdrowotnych, zawierając rokrocznie umowy z Narodowym Funduszem
Zdrowia.
Pomijając fakt, że skarżący nie wiąże tak sformułowanego zarzutu z żadnym
przepisem kodeksu cywilnego, choć mógł i powinien był to uczynić, choćby
wskazując na art. 3531, a zapewne także na art. 354 i 355 k.c., nie można zgodzić
się z kategorycznym twierdzeniem, jakoby zgoda na limity świadczeń zdrowotnych
oznaczała zawsze dobrowolną i całkowitą rezygnację z jakichkolwiek roszczeń
wobec sektora finansów publicznych. Zasada volenti non fit iniuria nie może być
traktowana jako dogmat; takiemu postrzeganiu prawa przeczy wielokrotnie
przywoływana przez ustawodawcę w kodeksie cywilnym klauzula zasad współżycia
społecznego, która służy uelastycznieniu prawa wtedy, gdy ono tego wymaga ze
względu na zbytnią ogólność czy trudny do zaakceptowania rygoryzm.
W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 marca
2006 r., III CZP 130/05, jednoznacznie wskazano na dopuszczalność przełamania
rygorystycznie pojmowanych limitów finansowych w umowach zawieranych z
Narodowym Funduszem Zdrowia właśnie przez związanie art. 4a u.n.s.k.w. z art. 56
k.c., a więc przyjęto, że Fundusz, jako państwowa osoba prawna, może i powinien
partycypować w zwiększonych kosztach wynagrodzeń pracowniczych, jeżeli
wymagają tego zasady współżycia społecznego. Uzasadnienie tego punktu
widzenia może in concreto być różne; z jednej strony jest to skutek zobowiązania
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej do podwyższenia
wynagrodzeń na podstawie ustawy, na której kształt nie miały wpływu, a także
niekorzystnego dla nich układu podmiotowego na rynku świadczeń zdrowotnych, w
którym wielości świadczeniodawców (tzn. zakład opieki zdrowotnej)
przeciwstawiony jest jeden tylko publiczny podmiot kontraktujący i finansujący
świadczenia (Narodowy Fundusz Zdrowia), z drugiej zaś strony trzeba także
pamiętać, że system opieki zdrowotnej ma charakter gwarancyjny. Państwo musi
respektować zobowiązania, jakie zaciągnęło wobec swoich obywateli przez
przyjęcie określonych norm konstytucyjnych. (...)
Mając to na względzie, Sąd Najwyższy obie skargi kasacyjne uwzględnił i
uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (art.
39815 § 1 k.p.c.).