Wyrok z dnia 12 marca 2008 r., I CSK 430/07

Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do
rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi
granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) wyczerpują
treść uprawnień z tytułu pozostawienia majątku nieruchomego poza
granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz oczekiwania na realizację tych
uprawnień.

Sędzia SN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
Sędzia SN Maria Grzelka
Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Zbigniewa Ż. przeciwko Skarbowi
Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M., Prezydenta Miasta R. i Ministra
Skarbu Państwa o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie
Cywilnej w dniu 12 marca 2008 r. skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r.
oddalił skargę kasacyjną i nie obciążył powoda kosztami postępowania
kasacyjnego.

Uzasadnienie

Powód domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta R.,
Wojewody M. i Ministra Skarbu Państwa kwoty 726 166, 67 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia 5 listopada 2002 r., uzasadniając żądanie tym, że pozwany nie
wywiązuje się z obowiązku wypłaty ekwiwalentu za mienie pozostawione poza
granicami Państwa Polskiego w związku z drugą wojną światową, należnego na
podstawie układu z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem
Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad,
dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności
ukraińskiej z terytorium Polski. Jako podstawę prawną wskazywał zobowiązanie
Skarbu Państwa wynikające z tej umowy oraz przepisy regulujące
odpowiedzialność deliktową Skarbu Państwa (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Powoływał
się również na tzw. bezprawie legislacyjne stwierdzone w odniesieniu do art. 212 i
213 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz w odniesieniu do przepisów ustawy
z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu
użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6,
poz. 39) (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02,
OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 97 i z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04,OTK-A
Zb.Urz. 2004, nr 11, poz. 117). Istotną przyczyną szkody była według twierdzeń
powoda praktyka organów Skarbu Państwa i osób prawnych zarządzających
nieruchomościami państwowymi ograniczająca sprzedaż nieruchomości lub
niedopuszczająca do udziału w nich uprawnionych.
Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo (...), a
Sąd Apelacyjny po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powoda oddalił ją. Sąd
drugiej instancji stwierdził, że powód udowodnił, iż dostęp do przetargów na zbycie
nieruchomości Skarbu Państwa był w znacznym stopniu ograniczony, ale
okoliczność ta nie przesądza poniesienia szkody, ponieważ powód mógł brać udział
w przetargach w przeszłości i ma taką możliwość obecnie. Powód nie wykazał
również utraty prawa zaliczenia, obniżenia wartości posiadanych uprawnień, braku
nieruchomości przeznaczonych obecnie do sprzedaży ani niezgodności ustawy z
dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia
nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169,
poz. 1418) z Konstytucją. Z tych względów Sąd drugiej instancji stwierdził, że
mienie powoda w postaci prawa zaliczenia nie doznało uszczerbku i to ustalenie
okazało się decydujące dla rozstrzygnięcia, mimo trafności zarzutów powoda
dotyczących bezprawności (przejściowej) działania władzy publicznej w zakresie
legislacji i przysługiwania powodowi co do zasady roszczenia odszkodowawczego.
Sąd Apelacyjny uznał, że brak aktywności powoda, wymaganej ze względu na
charakter jego uprawnienia obligującego w poprzednim okresie do uczestniczenia w
przetargach, uniemożliwia przeprowadzenie dowodu ,,na okoliczność szkody", a
zgromadzone dowody wskazują, iż inni uprawnieni realizowali i nadal realizują
przysługujące im prawo zaliczenia. Zmniejszenie się zasobu gruntowego Skarbu
Państwa nie determinuje obniżenia się wartości niezrealizowanego uprawnienia
powoda i powód nie udowodnił odmiennego stanu. Z tych przyczyn
nieusprawiedliwiony był również - oddalony przez Sąd Okręgowy - wniosek
powoda o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia wysokości
szkody. Ustawowe reguły realizacji prawa Zabużan wymagają aktywności
zainteresowanych (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 1988 r., III AZP
17/87, OSNCP 1989, nr 7-8, poz. 118), aby została spełniona przesłanka istnienia
zobowiązania umarzanego przez uprawnianego do zaliczenia. (...)
W skardze kasacyjnej opartej na obydwu podstawach powód zarzucił
naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 213 § 1 i art. 228 k.p.c. w związku z art.
77 ust. 1 Konstytucji, art. 417 k.c., art. 322 k.p.c. w związku z art. 361 i 6 k.c. przez
stwierdzenie, że powód nie udowodnił poniesienia szkody i związku przyczynowego
pomiędzy szkodą a bezprawnym zachowaniem pozwanego oraz nie udowodnił
wysokości szkody. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 361 w związku z art. 363
k.c., polega zdaniem skarżącego na przyjęciu, że wysokość szkody nie odpowiada
niezrealizowanej wartości prawa zaliczenia wynikającego z decyzji Prezydenta
Miasta R. z dnia 20 kwietnia 2000 r. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 92 k.z.
przez błędną wykładnię odmawiającą umowie z dnia 22 września 1944 r. zawartej
między Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego i rządem Ukraińskiej
Socjalistycznej Republiki Radzieckiej charakteru umowy cywilnoprawnej na rzecz
osoby trzeciej oraz naruszenie art. 104 k.z. (obecnie art. 919 k.c.) w związku z art.
14 ust. 3 powołanej umowy, przez wykładnię odmawiającą jej charakteru
przyrzeczenia publicznego uregulowanego w kodeksie zobowiązań.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty
sprawy, tj. uwzględnienie powództwa. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
(...) Ustawodawstwo polskie niekonsekwentnie realizowało prawo do
rekompensaty dla grupy swoich obywateli przesiedlonych z terenów wschodnich
państwa polskiego zagarniętych przez ZSRR. Efektem tego było rozproszenie
aktów prawnych dotyczących tej kwestii i ich zmienność, motywowana różnymi
względami, w tym sytuacją ekonomiczną kraju. Mimo tych uwag nie można
zaprzeczyć, że określanie wysokości i zasad przyznawania rekompensat
pozostawało w gestii władzy ustawodawczej. Od chwili wejścia w życie ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ekwiwalent pozostawionego
mienia nieruchomego, o którym była mowa w tzw. umowach republikańskich, był
przyznawany przez zaliczanie wartości tego mienia na poczet ceny nabywanej od
państwa nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Ponieważ z
potwierdzenia uprawnienia do nieruchomości pozostawionych za granicą
wschodnią nie wynikało roszczenie o nabycie własności lub użytkowania
wieczystego, uprawniony musiał wykazać inicjatywę w realizacji swego prawa.
Zależnie od zmian co do zasad gospodarowania nieruchomościami państwowymi
powinien był wystąpić o sprzedaż nieruchomości lub oddanie w użytkowanie
wieczyste, a w miarę utrwalania się systemu sprzedaży nabywcom wyłonionym w
przetargu, przystępować do przetargu. Taki system zaspokajania uprawnień
Zabużan, przy braku powszechnego systemu informacji publicznej, nakładał na nich
obowiązek wyszukiwania odpowiadających im nieruchomości i podjęcia wysiłku
nawet wielokrotnego uczestniczenia w przetargach, ponieważ ustawy nie
zapewniały terminu realizacji prawa do zaliczenia w skonkretyzowanych
transakcjach i nie określały terminu, położenia nieruchomości, ani ich ceny.
Uprawnienie wynikające z przymusowego przesiedlenia związanego z drugą wojną
światową nie ulegało przedawnieniu i dlatego realizacja nie wymagała
szczególnego pośpiechu.
Wejście w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustanowienie
kontroli zgodności aktów normatywnych z aktami wyższego rzędu, zwłaszcza z
Konstytucją, wymogło konieczność uporządkowania również zagadnienia
uprawnień zapowiadanych w umowach z republikami ZSRR m.in. w układzie z
Rządem Ukraińskiej SRR. Po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
19 grudnia 2002 r., K 33/02, eliminującego przepisy art. 212 ust. 1 i art. 213 u.g.n.,
art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.
z 1994 r. Nr 1 poz. 3) oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o
gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji
Mienia Wojskowego (Dz.U. Nr 90, poz. 405 ze zm.), uchwalona została ustawa z
dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu
użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6,
poz. 39). Również ta próba rozwiązania problemu rekompensat dla Zabużan
okazała się nieskuteczna ze względu na niezgodność niektórych przepisów ustawy
z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04).
Jednocześnie ustanowienie w art. 77 ust. 1 Konstytucji zasady
odpowiedzialności państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za szkody
wyrządzone niezgodnymi z prawem aktami władzy publicznej doprowadziło do
ukształtowania się orzecznictwa sądów przyjmującego odpowiedzialność Skarbu
Państwa również za tzw. bezprawie legislacyjne, opartą najpierw na art. 417 k.c., a
od dnia 1 września 2004 r. na art. 4171 § 1 albo § 4 k.c. Z zakresu tej
odpowiedzialności nie zostały wyłączone szkody wyrządzone osobom
przesiedlonym. Na poparcie tej tezy w skardze kasacyjnej wskazano przykłady w
postaci wyroków Sądu Najwyższego (np. z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02,
OSNC 2004, nr 6, poz. 103, z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, "Biuletyn SN"
2004, nr 11, s. 12 i z dnia 20 października 2004 r., IV CK 115/04, nie publ.).
Rozważając w czym przejawia się szkoda uprawnionego z tytułu
pozostawienia majątku nieruchomego w wyniku przesiedlenia, Sąd Najwyższy w
wyroku z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, odwołał się do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., w którym stwierdzono, że wszelkie akty
normatywne ograniczające dostęp Zabużan do przetargów na zbycie określonych
kategorii nieruchomości Skarbu Państwa rzutują bezpośrednio na szansę realizacji
prawa zaliczania. Utrzymanie obecnej tendencji i wyłączenie z możliwości
zaliczania szerokiego katalogu gruntów Skarbu Państwa nie daje szans na
realizację tego prawa w przyszłości, a stan taki wpływa niekorzystnie na wartość
prawa zaliczania, której obniżenie może być ujmowane w kategorii uszczerbku
majątkowego objętego pojęciem szkody. Konieczne jest zatem porównanie wartości
prawa zaliczania przy hipotetycznym stanie prawnym wolnym od aktów prawnych
uznanych za wadliwe i wartości tego prawa, które istnieje w związku z wydaniem
tych aktów. Te same reguły odnoszą się do zmniejszenia wartości prawa zaliczenia
wynikającego ze złych praktyk organów zarządzających zbywanie nieruchomości
państwowych. (...)
Sąd Apelacyjny uzależnił możliwość wykazania szkody od przystąpienia
uprawnionego do przetargu. Argument ten wymaga dodatkowych uwag, gdyż
ustalenie szkody majątkowej w postaci straty (art. 361 § 2 k.p.c.) obejmuje sferę
faktyczną i kwalifikacje prawną. Obowiązkiem powoda jest więc przytoczenie już w
pozwie okoliczności faktycznych uzasadniających żądanie (art. 187 § 1 pkt 2 k.p.c.)
i przedstawienie dowodów (art. 6 k.c. i art. 3 k.p.c.). Powód upatrywał swojej szkody
w tym, że nie mógł zrealizować przysługującego mu prawa zaliczenia, jednak Sąd
Apelacyjny rozważał także drugą postać szkody, tj. zmniejszenie się wartości prawa
zaliczenia, oznaczającą, iż wskutek bezprawnych działań prawo zaliczenia traciło
wraz z upływem czasu swoją wartość, wskutek czego powód mógł nabyć mienie
niższej wartości lub umorzyć mniejszą część swego zobowiązania.
Bez względu na postać szkody objętej twierdzeniem powoda, należy zgodzić
się z poglądem, że udowodnienie istnienia szkody może być dokonane także w
sposób pośredni (art. 231 k.p.c.), przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych, np.
opinii biegłego lub instytutu naukowego z zakresu ekonomii. Uwaga ta, odnosząca
się do odmiennego zapatrywania Sądu Apelacyjnego, nie ma jednak znaczenia dla
rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, która nie podważa zasadniczego wątku
uzasadnienia zaskarżonego wyroku opartego na twierdzeniu, że powód nie
przedstawił i nie udowodnił faktów uzasadniających jakąkolwiek postać szkody,
oraz - co równie istotne - nie udowodnił związku przyczynowego, nasuwającego
szczególne trudności w wypadku zmniejszenia wartości prawa zaliczenia, wartość
ta jest bowiem bezpośrednio związana z cenami nieruchomości oraz z lokalnymi i
globalnymi procesami ekonomicznymi. (...)
Przyjmując apriorycznie istnienie szkody zindywidualizowanej co do wysokości
(wartości pozostawionego mienia) strona powodowa podniosła zarzut
nieskorzystania przez sąd z prawa sędziowskiego określania wysokości opartej na
uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Zajmując takie stanowisko pominięto
niezbędne w rozpoznawanej sprawie rozważenie regulacji problemu rekompensat
zawartej w obowiązującej od dnia 7 października 2005 r. ustawie z dnia 8 lipca
2005 r.
Znaczenie tego aktu dla odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu deliktu
normatywnego było przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego w uzasadnieniu
wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., IV CKN 376/06 (nie publ.) oraz wyroku z dnia 22
listopada 2007 r., III CSK 143/07 (nie publ.). Podkreślono w nich, że ustawa,
kontynuując rozwiązanie oparte na przyznaniu prawa zaliczenia, przyznaje
uprawnionym prawo do odszkodowania w formie świadczenia pieniężnego. Sąd
Najwyższy stwierdził również, że przewidziane jej przepisami ,,prawo do
rekompensaty", wyczerpuje roszczenia osób przesiedlonych zza granicy
wschodniej. Jeżeli uprawniony domaga się rekompensaty w formie świadczenia
pieniężnego (art. 13 ust. 2 ustawy), także jego sposób ustalenia i wysokość określa
ta ustawa, a potwierdzenie prawa do rekompensaty odbywa się w drodze
postępowania administracyjnego (art. 5 ust. 3 ustawy).
Akceptując te oceny należy podkreślić, że w trwającym od dziesięcioleci
procesie wyrównania krzywd omawianej grupy obywateli państwa polskiego,
ustawodawca zgodnie ze swymi kompetencjami uregulował treść uprawnień
pokrzywdzonych. Nie można zatem akceptować wniosku, że z tytułu długoletniego
oczekiwania przysługują im roszczenia odszkodowawcze ponad niezrealizowane
dotychczas prawo zaliczenia, ponieważ przekreślałoby to sens określenia również
zasad waloryzacji pozostawionego mienia. Na marginesie należy dodać, że według
oceny składu orzekającego droga sądowa do dochodzenia odszkodowania z tytułu
tzw. bezprawia legislacyjnego była po dniu 7 października 2005 r. nadal
dopuszczalna, jednak powód utracił legitymację czynną ze względu na odmienną
regulację ustawową, wyłączającą roszczenia odszkodowawcze. (...)
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 92 w związku z art. 2 k.z. oraz art.
104 w związku z art. 2 k.z. w związku z art. 14 ust. 3 lit. a układu z dnia 9 września
1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a rządem
Ukraińskiej SRR dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukraińskiej
SRR i ludności ukraińskiej z terytorium Polski, należy zauważyć, że podstawowe
znaczenie dla oceny ich skuteczności ma ustalenie charakteru prawnego tzw.
umów republikańskich. Postanowienia umów międzynarodowych tworzą
zobowiązania o charakterze publicznoprawnym jedynie w odniesieniu do
sygnatariuszy danej umowy, tj. państw, w określonych jednak przypadkach
postanowienia tych umów mogą również stanowić samodzielną podstawę
określonych roszczeń dochodzonych przez inne podmioty przed sądami krajowymi,
jeżeli stanowią tzw. normy samowykonalne. Niezbędną przesłanką przyjęcia
takiego charakteru postanowień umowy międzynarodowej jest jednak wymóg
ratyfikacji umowy i ogłoszenia jej tekstu oraz wymóg kompletności normy,
umożliwiający jej stosowanie bez konieczności implementacji.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z dnia 19 grudnia
2002 r., K 33/02 i z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04) oraz Sądu Najwyższego (por.
wyroki z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, nie publ., z dnia 16 stycznia 2004 r.,
III CK 266/02, nie publ., z dnia 30 czerwca 2004 r., IV CK 491/03, nie publ., z dnia 6
października 2004 r., I CK 447/03, nie publ., z dnia 19 listopada 2004 r., V CK
245/04, nie publ., z dnia 12 stycznia 2005 r., I CK 457/04, nie publ., z dnia 19
stycznia 2005 r., IV CK 262/04, nie publ., z dnia 4 lutego 2005 r., I CK 607/04, nie
publ., z dnia 9 lutego 2005 r., III CK 235/04, "Izba Cywilna" 2005, nr 12, s. 56, z
dnia 13 października 2005 r., IV CK 174/05, nie publ.) wyrażony został pogląd, który
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że umowy
republikańskie nie stały się elementem wewnętrznego porządku prawnego państwa
polskiego, a zatem nie mogą stanowić podstawy do powstania prawa
podmiotowego do rekompensaty dla repatriantów i ich spadkobierców za mienie
pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną
rozpoczętą w 1939 r. Brak wskazanych cech układu republikańskiego przesądza
brak możliwości uznania jego postanowień za bezpośrednie źródło zobowiązania
strony pozwanej i przemawia przeciwko uznaniu zasadności twierdzenia
skarżącego, że postanowienia układu są źródłem cywilnoprawnego stosunku
zobowiązaniowego umowy na rzecz osób trzecich lub cywilnoprawnego stosunku
zobowiązaniowego przyrzeczenia publicznego.
Należy również podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, że zawarte w art. 3 pkt 6 układu
republikańskiego odesłanie do ustaw nie oznacza odesłania do ustaw
obowiązujących w chwili podpisywania umowy, lecz oznacza zobowiązanie
ustawodawcy polskiego do wydania odrębnych aktów normatywnych regulujących
tryb oraz zasady dokonywania zwrotu wartości mienia pozostawionego przez
ewakuowanych. Nie może być zatem uwzględniony zarzut naruszenia wskazanych
przepisów kodeksu zobowiązań, który nie mógł być podstawą ,,roszczeń
zabużańskich". Podstawę tego typu roszczeń stanowiły - z uwzględnieniem
rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego - ewoluujące akty prawne, wydane w
okresie od 1946 r. do 2005 r., określające treść prawa do rekompensaty oraz jego
formę i tryb realizacji.
Nie znajdując usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, Sąd Najwyższy
oddalił ją zgodnie z art. 39815 k.p.c.