Wyrok z dnia 12 września 2007 r., I CSK 212/07

Zezwolenie właściwego organu nadzoru budowlanego, o którym mowa w
art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2163 ze zm.), nie
jest równoważne z decyzją lokalizacyjną lub pozwoleniem na budowę, lecz
obejmuje inne decyzje organu nadzoru budowlanego, w których organ ten
zalegalizował obiekty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę.

Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian
Sędzia SN Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Spółdzielni Osób Prawnych "T." w W.
przeciwko Miastu Stołecznemu W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 12 września
2007 r. skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r.
oddalił skargę kasacyjną i zasądził od pozwanej na rzecz strony powodowej
kwotę 3600 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Spółdzielnia Osób Prawnych "T." w W. wniosła o zobowiązanie Gminy W.C. -
obecnie Miasta Stołecznego W. - do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie
oddania bez przetargu i bez pobierania pierwszej opłaty nieruchomości gruntowej
położonej w W. przy ul. G. nr 1 o powierzchni 9091 m2, oznaczonej jako działka nr 4
w obrębie 3-07-18, w użytkowanie wieczyste powodowej Spółdzielni i nieodpłatne
przeniesienie własności znajdujących się na niej obiektów, oddania bez przetargu i
pobierania pierwszej opłaty nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. G. nr
1, oznaczonej jako działka nr 6/1 w obrębie 3-7-18 o powierzchni 23 427 m2, w
użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na
niej obiektów.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem częściowym z dnia 10 maja 2002 r.
uwzględnił powództwo co do nieruchomości o powierzchni 23 427 m2, oznaczonej
jako działka 6/1, i nakazał złożenie przez pozwaną Gminę oświadczenia woli o
oddaniu tej nieruchomości powodowej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste i
nieodpłatne przeniesienie własności obiektów znajdujących się na tej
nieruchomości. Ustalił, że pozwana Gmina uzyskała własność ww. nieruchomości w
wyniku komunalizacji, co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia 16 stycznia
1996 r. Decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia 25 marca 1972 r.
ustalono na rzecz Zarządu Hoteli Turystycznych Spółdzielni Turystyczno-
Wypoczynkowej "T." lokalizację moto-campingu na terenie P.P. przy ul. P. o
powierzchni około 2,9 ha. Decyzja ta została uchylona w związku ze zmianą
inwestora decyzją z dnia 1 kwietnia 1972 r., którą przyznano tę lokalizację
Komitetowi Kultury Fizycznej. Także ta decyzja została uchylona w dniu 20 marca
1975 r. ze względu na rezygnację z realizacji inwestycji objętej decyzją
lokalizacyjną.
Decyzją z dnia 5 kwietnia 1972 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej
P.P. ustaliło lokalizację czasową (do czerwca 1975 r.) pola namiotowego na
nieruchomości położonej przy ul. O. W rezultacie na podstawie opinii terenowo-
prawnej dotyczącej terenu przeznaczonego pod budowę campingu, Sąd ustalił, że
obszar pod budowę campingu przyznany został decyzją z dnia 25 marca 1972 r. o
lokalizacji stałej, dotyczącą terenu o powierzchni 2,9 ha, i decyzją z dnia 5 kwietnia
1972 r. o lokalizacji czasowej, dotyczącą terenu o powierzchni 0,8 ha.
Dyrekcja Rozbudowy Urządzeń Komunalnych i Socjalnych przekazała
protokołem z dnia 7 czerwca 1972 r. Spółdzielczemu Biuru Turystycznemu "T."
teren campingu przy ul. P. Formalne pozwolenie na użytkowanie campingu nie
zostało wydane. Powodowa Spółdzielnia jest następcą prawnym Spółdzielni
Turystyczno-Wypoczynkowej i Spółdzielczego Biura Turystycznego "T.". Powódka
od 1972 r. użytkuje camping, lecz z tego tytułu nie ponosiła żadnych opłat, dokonała
natomiast na tej nieruchomości wiele nakładów. W lutym 1993 r. poprzedniczka
prawna powódki zawarła ze wspólnikami spółki cywilnej "C." umowę o prowadzenie
wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego w postaci eksploatacji campingu przy
ul. G. Powódka od stycznia 1994 r. czyni starania o uwłaszczenie przez uzyskanie
prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności obiektów na nim
posadowionych.
Dokonując oceny prawnej tego stanu faktycznego, Sąd Okręgowy uznał, że
nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.
2163 ze zm. - dalej: "u.g.n."), natomiast zostały wykazane przesłanki przewidziane
w art. 207 tej ustawy, gdyż powodowa Spółdzielnia była posiadaczem
nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., poczyniła na niej nakłady ze środków
własnych, a zagospodarowanie nieruchomości jest zgodne z jej przeznaczeniem
wynikającym z planu miejscowego.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2003 r. zmienił zaskarżony wyrok
i powództwo oddalił. Wskazał, że wprawdzie poprzednicy prawni powódki byli
posiadaczami spornej nieruchomości w dniach 5 grudnia 1990 r. i 1 stycznia 1998 r.
oraz nieruchomość tę zabudowali, jednak budowa nie nastąpiła na podstawie
decyzji lokalizacyjnej, jak błędnie przyjął Sąd Okręgowy, gdyż decyzja ta została
uchylona. Jakkolwiek poprzedniczka prawna powódki uzyskała w dniu 21 kwietnia
1988 r. decyzję zezwalającą na modernizację campingu, to jednak nie sankcjonuje
ona samowoli budowlanej. W związku z tym powódce nie przysługuje roszczenie
przewidziane art. 207 u.g.n.
Wskutek kasacji powódki Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2004 r.
uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania. Stwierdził m.in., że koniecznymi warunkami określonymi w art. 207
ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. (ustawa z dnia 7
stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. Nr 6,
poz. 70) jest zabudowanie nieruchomości pozostających w posiadaniu w dniach 5
grudnia 1990 r. i 1 stycznia 1998 r. na podstawie pozwolenia na budowę z
lokalizacją stałą. Ten warunek nie został spełniony, gdyż w sprawie wydano jedynie
decyzje lokalizacyjne oraz decyzję dotyczącą modernizacji campingu na potrzeby
socjalne, a decyzjom o lokalizacji inwestycji nie można przypisać waloru pozwolenia
na budowę.
Sąd Najwyższy uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 208 ust. 2 u.g.n.,
zgodnie z którym spółdzielniom, ich związkom oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej i
innym osobom prawnym, które na gruntach stanowiących własność Gminy do dnia
5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub ich poprzednicy prawni z własnych
środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki,
przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz
nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. (...)
Sąd Najwyższy wskazał, że Sąd Apelacyjny powinien bliżej wyjaśnić
okoliczności związane z wydaniem decyzji z dnia 21 kwietnia 1988 r., jej celu,
sposobu realizacji i skutków prawnych w kontekście art. 208 ust. 2 u.g.n. W
szczególność chodzi o to, czy okoliczności faktyczne związane z wydaniem tej
decyzji i jej realizacją uprawniają do przyjęcia, że wybudowanie budynków na
spornej nieruchomości przez powódkę nastąpiło ,,za zezwoleniem właściwego
organu nadzoru budowlanego".
Sąd Apelacyjny, orzekając w sprawie ponownie, wyrokiem z dnia 23 listopada
2006 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że zobowiązał pozwane
Miasto St. W. do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu na rzecz strony
powodowej użytkowania wieczystego na 40 lat w celu prowadzenia działalności
turystycznej (campingu) nieruchomości gruntowej o 23 427 m2, położonej w W. przy
ul. G. nr 1 oraz nieodpłatnego przeniesienia na powódkę własności znajdujących
się na niej budynków i naniesień budowlanych, bez obowiązku uiszczenia pierwszej
wpłaty.
U podstaw tego orzeczenia legły dodatkowe ustalenia dokonane w toku
ponownego rozpoznania sprawy. Wynika z nich, że w latach 1975-1978 teren
campingu został rozbudowany; był on już wówczas terenem ogrodzonym
utwardzonym, z sanitariatami, szambem, kuchnią, kioskiem, prowizorycznym
budynkiem recepcji oraz doprowadzoną energię elektryczną. W ramach rozbudowy
dokupione zostały domki campingowe, postawiono stołówkę, przebudowano
instalację elektryczną i doprowadzono wodę. W 1988-1989, za pozwoleniem
organów nadzoru budowlanego w związku z zaleceniami Głównego Komitetu
Kultury Fizycznej i Turystyki oraz Urzędu Miasta, wybudowano stołówkę na 1200
osób, świetlicę z barkiem, pawilon sanitarny i nową recepcję. Nie było wówczas
mowy o samowoli budowlanej w związku z wcześniejszymi pracami przy budowie
campingu.
Oceniając ten stan faktyczny Sąd Apelacyjny wskazał, że powodowa
Spółdzielnia spełniła przesłanki przewidziane w art. 208 § 2 u.g.n., a problemem
spornym jest jedynie to, czy powódka wybudowała budynki ,,za zezwoleniem
właściwego organu nadzoru budowlanego". Podejmując to zagadnienie Sąd
Apelacyjny podniósł, że zarówno w świetle ustawy z dnia 21 stycznia 1961 r. -
Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), jak i ustawy z dnia 24 października
1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) konieczne było
uzyskanie pozwolenia na budowę na roboty związane z budową campingu. Takiego
pozwolenia powodowa Spółdzielnia nie przedstawiła, przepisy wskazanych ustaw
przewidywały jednak możliwość legalizacji przez organ nadzoru budowlanego
obiektów wybudowanych bez pozwolenia. Urząd Dzielnicy W.P., wydając w dniu 21
kwietnia 1988 r. decyzję zatwierdzającą plan realizacji inwestycji i zezwalającą na
modernizację campingu oraz wykonanie robót przewidzianych w planie
realizacyjnym, w istocie potwierdził, że obiekt w postaci campingu wybudowany
został zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nadaje się do użytkowania, przy
uwzględnieniu określonej w tej decyzji modernizacji, która została przez powodową
Spółdzielnię wykonana.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło pozwane Miasto st. W., zarzucając
naruszenie art. 208 ust. 2 u.g.n. przez niewłaściwą wykładnię oraz art. 233 k.p.c.
przez pominięcie przy wyrokowaniu całości zgromadzonego materiału
dowodowego. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej
powództwo i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa względnie
o przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Artykuł 208 u.g.n. należy do grupy tzw. przepisów uwłaszczeniowych
wprowadzonych ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a
następnie przejętych do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami. Podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej
sprawie był art. 208 ust. 2 u.g.n., który obejmuje spółdzielnie, ich związki, Krajową
Radę Spółdzielczą i inne osoby prawne. Podmioty te mają roszczenie o
ustanowienie użytkowania wieczystego oraz nieodpłatne przeniesienie własności
znajdujących się na nich budynków, jeżeli na gruntach skarbowych lub gminnych do
dnia 5 grudnia 1990 r. - same lub ich poprzednicy prawni - wybudowały budynki z
własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego.
Skuteczność tego roszczenia ustawodawca uzależnił od posiadania tych
nieruchomości w dniu zgłoszenia roszczenia przez wskazane podmioty oraz
zgłoszenia roszczenia do dnia 31 grudnia 1996 r.
Postępowanie dowodowe przeprowadzone w toku ponownego rozpoznania
sprawy pozwala przyjąć, że spór sprowadza się do spełnienia przez powodową
Spółdzielnię przesłanki wybudowania budynków ,,za zezwoleniem właściwego
organu nadzoru budowlanego". W tym względzie należy podzielić stanowisko Sądu
Apelacyjnego, że treść przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. pod rządem
którego rozpoczęto budowę campingu, a następnie Prawa budowlanego z 1974 r.,
a także przepisów wykonawczych pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż - biorąc
pod uwagę rodzaj robót związanych z budową campingu - inwestor powinien był
uzyskać pozwolenie na budowę, oraz że w toku sprawy powodowa Spółdzielnia nie
wykazała, aby takie pozwolenie zostało wydane.
Te bezsporne okoliczności mogłyby prima facie uzasadniać negatywną ocenę
zasadności powództwa. Uwzględniając je, Sąd Apelacyjny podniósł jednak, że
pojęcie ,,za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego" użyte w art.
208 ust. 2 u.g.n. może obejmować także sytuację faktycznie związaną z legalizacją
przez organ nadzoru budowlanego obiektów budowlanych wykonanych bez
pozwolenia na budowę. Wskazano, że pod rządem Prawa budowlanego z 1961 i
1974 r. nie stosowano restrykcyjnej praktyki w stosunku do obiektów
wybudowanych niezgodnie z przepisami. Sąd Apelacyjny przywołał treść art. 37
Prawa budowlanego z 1974 r. normującego przesłanki rozbiórki takiego obiektu, a
także art. 40 i 42 tego Prawa, które pozwalały uzyskać pozwolenie na użytkowanie
obiektu wybudowanego bez pozwolenia po dokonaniu zmian lub przeróbek.
Odnosząc te unormowania do okoliczności sprawy, Sąd Apelacyjny podniósł, że
sporna zabudowa nigdy nie byłą traktowana jako samowola budowlana, a ponadto
w dniu 21 kwietnia 1988 r. ówczesny terenowy organ administracji państwowej
wydał decyzję zatwierdzającą plan realizacji inwestycji i zezwalającą na
modernizację campingu przez wykonanie robót wskazanych w planie realizacyjnym.
Takie postępowanie organu nadzoru budowlanego, które znalazło wyraz w
powołanej decyzji należy uznać za zezwolenie właściwego organu nadzoru
budowlanego w rozumieniu art. 208 ust. 2 u.g.n.
Kwestionując taką wykładnię art. 208 ust. 2 u.g.n., pozwane Miasto st. W.
podniosło, że decyzja z dnia 21 kwietnia 1988 r. zatwierdzająca plan realizacji
inwestycji i zezwalająca na modernizację campingu nie może być uznana za ww.
zezwolenie choćby z tego względu, że miała ona charakter czasowy.
Podejmując zagadnienie właściwej wykładni art. 268 ust. 2 u.g.n. należy
zwrócić uwagę na następujące okoliczności.
Po pierwsze, określając przesłanki niezbędne do ubiegania się o tzw.
uwłaszczenie przez podmiot, który dokonał zabudowy na gruntach stanowiących
własność Skarbu Państwa lub gminy, ustawodawca posłużył się określeniami
normatywnymi w odniesieniu do wymaganych w takich wypadkach decyzji.
Przykładowo, w art. 208 ust. 1 u.g.n. wymagana jest ostateczna decyzja
lokalizacyjna lub pozwolenie na budowę, w art. 207 u.g.n. wymagane jest
pozwolenie na budowę z lokalizacją stałą bądź pozwolenie na budowę z lokalizacją
czasową, a w art. 211 u.g.n. używa się określenia ,,pozwolenie na budowę" oraz
,,pozwolenie na budowę z lokalizacją czasową." Użycie tych określeń było celowe;
były one ustawowo zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego, a tym samym
nie było dopuszczalne nadawanie cech decyzji lokalizacyjnej lub decyzji pozwolenia
na budowę innym decyzjom. Ścisła wykładnia tych pojęć miała więc pełne
uzasadnienie. W art. 208 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył natomiast określenia ,,za
zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego", które nie zostało
normatywnie zdefiniowane, i nie można uznać, aby użyto go przypadkiem. W tej
sytuacji nieuzasadniony był wniosek, by pojęcie ,,za zezwoleniem właściwego
organu nadzoru budowlanego" traktować jako równoważne pojęciom ,,decyzja
lokalizacyjna" i ,,pozwolenie na budowę"; gdyby tak było, ustawodawca użyłby tych
określeń. Uzasadnione więc jest stanowisko, że pojęcie ,,za zezwoleniem
właściwego organu nadzoru budowlanego" przewidziane w art. 208 ust 2 u.g.n.
należy rozumieć szerzej niż ,,decyzja lokalizacyjna" i ,,pozwolenie na budowę" i
objąć nim także inne podobne decyzje, których treść może uzasadniać wydanie
zezwolenia właściwego organom nadzoru budowlanego w odniesieniu do
budynków, co do których nie wydano decyzji lokalizacyjnej lub pozwolenia na
budowę.
Po drugie, w sprawie chodzi o uwłaszczenie spółdzielni. W tym zakresie
ustawodawca uznał, że ze względu na zróżnicowane stany faktyczne dotyczące
władania nieruchomościami skarbowymi bądź gminnymi przez te podmioty,
konieczna jest bardziej szczegółowa regulacja przesłanek uwłaszczenia. Z tego
względu w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a
poprzednio w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wprowadzono art. 204, 208 ust. 2-4, a
ponadto do spółdzielni może mieć zastosowanie art. 207 tej ustawy.
W szczególności porównanie art. 207 z art. 208 ust. 2 u.g.n. uzasadnia wniosek, że
nie można uznać, aby pojęcie ,,za zezwoleniem właściwego organu nadzoru
budowlanego ograniczyć do pojęcia ,,pozwolenie na budowę."
Zamysł ustawodawcy dotyczący bardziej liberalnego określenia przesłanek
uwłaszczenia spółdzielni znalazł jednoznaczny wyraz w art. 35 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr
119, poz. 1168 ze zm.). Chodzi tu wprawdzie wyłącznie o spółdzielnie
mieszkaniowe, jednak regulacja zawarta w tym przepisie nie może być obojętna dla
prawidłowej wykładni innych przepisów normujących przesłanki uwłaszczenia
spółdzielni, w tym sensie, że zamiarem ustawodawcy było zliberalizowanie
przesłanek uwłaszczenia.
Z tych względów nie można uznać, że Sąd Apelacyjny dokonał nieprawidłowej
wykładni art. 208 ust. 2 u.g.n., a w szczególności, że przepis ten niewłaściwie
zastosował. Tej oceny nie zmienia fakt, że w decyzji z dnia 21 kwietnia 1988 r.
zawarto końcową datę 31 lipca 1999 r., gdyż art. 208 ust. 2 u.g.n. nie wyróżnia
zezwoleń czasowych i bezterminowych, a przesłanki uwłaszczenia odnosi do dnia 5
grudnia 1990 r. i daty zgłoszenia roszczenia.
Mając powyższe na względzie skargę kasacyjną należało oddalić (art. 39814
k.p.c.).