Wyrok z dnia 29 maja 2001 r., I CKN 1217/98

Uchwała okręgowej rady adwokackiej, odmawiająca adwokatowi
wyznaczenia siedziby zawodowej w miejscowości przez niego wskazanej, nie
jest przejawem praktyk monopolistycznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom
monopolistycznym i ochronie konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r., Nr
49, poz. 318 ze zm.).

Przewodniczący Sędzia SN Maria Grzelka
Sędzia SN Marek Sychowicz, Sędzia SA Teresa Bielska-Sobkowicz
(sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Okręgowej Rady Adwokackiej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o
przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym, przy udziale zainteresowanego
Bronisława T., po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 15 maja 2001 r. na
rozprawie kasacji powódki od wyroku Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu
Antymonopolowego z dnia 15 lipca 1998 r.
zmienił zaskarżony wyrok i uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 marca 1998 r. oraz zasądził od pozwanego na
rzecz powódki kwotę 2000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 lipca 1998 r. Sąd Wojewódzki w Warszawie - Sąd
Antymonopolowy oddalił odwołanie Okręgowej Rady Adwokackiej w W. od decyzji
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 marca 1998 r.,
nakazującej zaniechanie stosowania praktyki monopolistycznej, polegającej na
przeciwdziałaniu powstaniu warunków niezbędnych do powstania i rozwoju
konkurencji na rynku usług prawnych przez uchylanie się od wyznaczenia
adwokatowi Bronisławowi T. siedziby wykonywania zawodu w W.
Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach.
Adwokat Bronisław T. wpisany został na listę adwokatów w okręgu działania
Okręgowej Rady Adwokackiej w W. uchwałą z dnia 25 listopada 1983 r. W uchwale
tej nie wyznaczono siedziby wykonywania zawodu. W dniu 10 czerwca 1991 r.
adwokat ponownie wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o wyznaczenie
mu siedziby wykonywania zawodu w tym mieście oraz o wystąpienie do Ministra
Sprawiedliwości o wyrażenie zgody na prowadzenie indywidualnej kancelarii
adwokackiej. Odmowna uchwała Rady Okręgowej, jak i oddalająca odwołanie
uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej, zostały uchylone przez Naczelny Sąd
Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 1993 r. Kolejną uchwałą z dnia 29
kwietnia 1993 r. wyznaczono adwokatowi siedzibę wykonywania zawodu w mieście
Wo. Również ta uchwała, jak i utrzymująca ją w mocy uchwała Naczelnej Rady
Adwokackiej, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 31 stycznia 1995 r. Na wniosek adwokata wszczęte zostało postępowanie
antymonopolowe w celu stwierdzenia, czy występują podstawy do uznania
działalności Okręgowej Rady Adwokackiej w W. za przejaw praktyk
monopolistycznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 24 lutego
1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (jedn. tekst: Dz.U. z
1997 r. Nr 49, poz. 318 ze zm. - dalej "ustawa antymonopolowa"). W czasie trwania
tego postępowania Okręgowa Rada Adwokacka w W. podjęła w dniu 19 sierpnia
1997 r. kolejną uchwałę o wyznaczeniu siedziby wykonywania zawodu w S., a po
uchyleniu tej uchwały przez Naczelną Radę Adwokacką, uchwałą z dnia 18 grudnia
1997 r. Okręgowa Rada Adwokacka wyznaczyła siedzibę w T. Odwołanie adwokata
nie zostało uwzględnione przez Naczelną Radę Adwokacką. W latach 1991-1997
wyznaczono łącznie siedziby wykonywania zawodu w W. w 82 przypadkach.
Spośród adwokatów ubiegających się o wyznaczenie siedziby w tym mieście trzech
czekało na to 5 lat, pozostali nie dłużej niż 1-3 lata.
Sąd Antymonopolowy nie podzielił zarzutu Okręgowej Rady Adwokackiej, że
samorząd adwokatury nie podlega przepisom ustawy antymonopolowej. W
ocenie Sądu Antymonopolowego trwająca wiele lat odmowa wyznaczenia siedziby
w miejscu zamieszkania adwokata stanowiła naruszenie konstytucyjnej zasady
wolności gospodarczej. Zawód adwokata, pomimo swojej specyfiki, a zwłaszcza
pragmatyki regulowanej Prawem o adwokaturze, oraz zasadami etyki zawodowej,
jest - zdaniem Sądu Antymonopolowego - wykonywany w ramach i na zasadach
gospodarki rynkowej. Utrzymywanie stanu ograniczania konkurencji na rynku usług
pomocy prawnej stwarza zagrożenie nadużywania siły rynkowej ze strony
przedstawicieli zawodu adwokata ze szkodą dla interesów konsumentów. W ocenie
Sądu Antymonopolowego działalność samorządu adwokatów podlega przepisom
ustawy antymonopolowej. (...)
Sąd Antymonopolowy uznał, że działanie Okręgowej Rady Adwokackiej w W.,
uniemożliwiające adwokatowi Bronisławowi T. wykonywanie zawodu w tym mieście,
stanowiło ograniczenie konkurencji na rynku usług prawnych i naruszało art. 5 ust. 1
pkt 1 ustawy. Ponadto, dyskryminowało tego adwokata, co stanowiło także
naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy antymonopolowej. Sąd nie podzielił przy tym
zarzutu, że działanie Okręgowej rady Adwokackiej było zgodne z art. 68 ust. 3
Prawa o adwokaturze, a brak wyznaczenie siedziby wykonywania zawodu w W. był
zgodny z zasadą prawidłowego rozmieszczenia adwokatów w celu zapewnienia
ludności należytej pomocy prawnej.
Wyrok powyższy zaskarżyła Okręgowa Rada Adwokacka w W. kasacją,
opartą na pierwszej podstawie kasacyjnej określonej w art. 3931 pkt 1 k.p.c.,
zarzucając naruszenie przepisów art. 1, 2 ust. 2, art. 5, 6, 7 i 8, 5 ust. 1 pkt 1 i 4
ustawy antymonopolowej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w
odniesieniu do organu samorządu zawodowego adwokatury, przepisu art. 17
Konstytucji przez błędną wykładnię i niezastosowanie punktu 1 do samorządu
zawodowego adwokatury oraz przepisów art. 1, 2, 3, 4, 4a, 6, 7, 8, 21 i 68 ustawy z
dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) przez
ich niezastosowanie. W konkluzji skarżąca wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku
i oddalenie żądania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarówno zaskarżony wyrok, jak i utrzymana nim w mocy decyzja organu
antymonopolowego, są błędne. Przyczyn tej oceny jest kilka i każda z nich mogłaby
stanowić samodzielną podstawę uwzględnienia kasacji.
I. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na cel i charakter ustawy z dnia
24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie
interesów konsumentów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r.,
Nr 49, poz. 318). Ustawa ta (poddawana licznym zmianom i uchylona ostatecznie z
dniem 1 kwietnia 2001 r. przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie
konkurencji i konsumentów, Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.) określała cel przyjętej
regulacji, jakim było zapewnienie rozwoju konkurencji, ochrony przedsiębiorców
narażonych na stosowanie praktyk monopolistycznych oraz ochrona interesów
konsumentów. Tak określony cel ustawy pozwala przyjąć, że miała ona charakter
publicznoprawny i służyła (podobnie jak obecnie obowiązująca ustawa) ochronie
interesu ogólnospołecznego. Znajdowała zatem zastosowanie wówczas, gdy
zagrożony lub naruszony był interes publiczny, polegający na zapewnieniu
właściwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki
funkcjonować może prawidłowo wówczas, gdy zapewniona jest możliwość
powstania i rozwoju konkurencji. Ustawa zatem chroniła konkurencję jako zjawisko
o charakterze instytucjonalnym. Za zagrożenie lub naruszenie konkurencji w tym
rozumieniu należy uznać zaś jedynie takie działania, które dotykają sfery interesów
szerszego kręgu uczestników rynku gospodarczego, a więc gdy dotyczą
konkurencji rozumianej nie jako sytuację pojedynczego przedsiębiorcy, lecz jako
zjawisko charakteryzujące funkcjonowanie gospodarki. Ingerencja organów
działających na podstawie ustawy antymonopolowej uzasadniona była tylko
wówczas, gdy służyła ochronie tak pojętej konkurencji.
Celem ustawy nie była więc ochrona indywidualnego przedsiębiorcy,
tymczasem decyzja organu antymonopolowego, nakazująca wyznaczenie
adwokatowi Bronisławowi T. siedziby wykonywania zawodu w W., odnosiła się do
sfery jego indywidualnego interesu, ta zaś materia nie wchodziła w zakres działania
omawianej ustawy. Indywidualne prawa podmiotowe uczestników obrotu
gospodarczego podlegają ochronie w trybie dochodzenia roszczeń przed sądem
powszechnym, bądź przed sądem administracyjnym.
Decyzja, której dotyczy postępowanie, w istocie nakazywała Okręgowej
Radzie Adwokackiej w W. wyznaczenie adwokatowi siedziby wykonywania zawodu
w tym właśnie mieście. Wydana została więc w sprawie indywidualnej, a nie w
sprawie dotyczącej interesu publicznego. Organ antymonopolowy wkroczył tu w
materię ustawowo zarezerwowaną dla samorządu adwokackiego (o czym dalej).
Prawne interesy adwokata w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją
podejmowaną przez organy samorządu adwokackiego, są chronione tak samo, jak
w każdej sprawie administracyjnej, przy zastosowaniu zasady dwuinstancyjności.
Kontrola zgodności z prawem ostatecznych decyzji jest wykonywana przez sąd
administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 1991 r., III ARN
31/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 88). Zainteresowany adwokat korzystał zresztą z
drogi postępowania administracyjnego, wnosząc skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Nie można też uznać, by wzgląd na ochronę konsumentów uzasadniał
ingerencję organu antymonopolowego na podstawie przepisów ustawy jako podjętą
w interesie publicznym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ta
ingerencja miała być uzasadniona potrzebą ochrony konsumentów przed
działaniami skarżącego hamującymi rozwój konkurencji. Decyzja Prezesa Urzędu,
zdaniem Sądu Antymonopolowego, miała gwarantować powstanie w W. wielu
indywidualnych kancelarii adwokackich. Gdyby rozpatrywać znaczenie decyzji z
tego punktu widzenia, to należałoby uznać, że bez funkcjonowania w W. kancelarii
adwokata Bronisława T. ewentualni klienci pozbawieni byliby możliwości lepszego
wyboru adwokata. Pomijając już kwestię rozumienia pojęcia ,,lepszy wybór", czy
kwestię kryteriów, jakimi kierują się klienci przy wyborze adwokata (lepszy
specjalista, uznane nazwisko, niższe opłaty, czy inne), należy stwierdzić, że w W.
również bez adwokata Bronisława T. prowadziło działalność w latach 1992-1997 od
140 do 170 adwokatów. Wymaga też podkreślenia, że liczba ta nie odnosiła się
stale do tych samych osób. Bezsporne jest, że w tym okresie Okręgowa Rada
Adwokacka w W. podjęła 164 uchwały dotyczące wyznaczenia siedziby zawodowej,
w tym w 82 przypadkach wyznaczono siedzibę w W. bądź przeniesiono już
wyznaczoną siedzibę do tego miasta. Jeśli więc mówić o wysiłkach prowadzących
do zapewnienia ludności w W. lepszego dostępu do pomocy prawnej, to przy stale
utrzymującej się liczbie 140 do 170 wykonujących tam zawód adwokatów nie
sposób postrzegać znaczącej roli adwokata w funkcjonowaniu kancelarii
Bronisława T. w tym mieście.
Zupełnie inna sytuacja powstałaby, gdyby działania Rady Okręgowej polegały
na odmawianiu w ogóle w pewnym okresie wyznaczenia siedziby w W.
ubiegającym się o to kandydatom, by zapewnić korzystniejsze warunki pracy
adwokatom już funkcjonującym na tym rynku. Tego rodzaju działanie mogłoby
zostać uznane za ograniczające konkurencję jako zjawisko, a tym samym za
godzące w interes publiczny. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca, gdyż odmowa
wyznaczenia siedziby wykonywania zawodu adwokatowi Bronisławowi T. dotyczyła
tylko jego osoby i nie była symptomem szerszego zjawiska.
Skoro zatem, skutkiem omawianej decyzji organu antymonopolowego nie
mógł być ani większy czy lepszy dostęp klientów do pomocy prawnej, ani powstanie
swoistej ,,konkurencji" pomiędzy adwokatami, bowiem takie warunki istniały już
wcześniej, to również z punktu widzenia konsumentów nie sposób upatrywać w tej
decyzji uregulowania publicznego obszaru działalności gospodarczej.
II. (...) Ustawa antymonopolowa w art. 1 stanowiła, że zakresem jej działania
objęte są warunki rozwoju konkurencji, zasady i tryb przeciwdziałania praktykom
monopolistycznym oraz naruszeniom interesów konsumenta przez przedsiębiorców
i ich związki. Trafnie zarzucał skarżący, że zaskarżony wyrok narusza art. 1, art. 2
pkt 5, 6, 7 i 8, oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy.
Prawidłowa wykładnia i stosowanie tych przepisów wymaga w pierwszym
rzędzie wyjaśnienia pojęcia ,,praktyki monopolistyczne". Znaczenie tego pojęcia
miało bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez istnienia
praktyk monopolistycznych nie ma naruszenia ustawy, nie istnieje też sfera
ingerencji organów antymonopolowych.
Ustawa nie definiuje tego pojęcia, poprzestając na wskazaniu w przepisach
art. 4 , 5 i 7 działań uznawanych za praktyki monopolistyczne. W świetle tych
przepisów nie można uznać, by działanie Okręgowej Rady Adwokackiej, polegające
na wyznaczaniu adwokatowi Bronisławowi T. siedziby wykonywania zawodu w
innych miejscowościach niż W. stanowiło przejaw praktyk monopolistycznych w
rozumieniu ustawy. Gramatyczna wykładnia wymienionych przepisów pozwala
przyjąć, że określenie ,,praktyki", użyte w ustawie w liczbie mnogiej, wskazuje na
wielość i powtarzalność działań tego rodzaju. Już więc tylko z tego punktu widzenia
wydanie jednostkowej decyzji odnoszącej się do adwokata Bronisława T. nie
wyczerpuje tego pojęcia. W podobnym okresie Okręgowa Rada Adwokacka wydała
ponad sto decyzji, których przedmiotem była kwestia wyznaczenia siedziby
wykonywania zawodu. Żadnej z tych decyzji nie kwestionował organ
antymonopolowy jako naruszającą ustawę. Trudno zatem odmowę wyznaczenia
adwokatowi Bronisławowi T. siedziby we W. uznać za praktyki monopolistyczne.
Z natury rzeczy praktyka obejmuje wielość zachowań, ich powtarzalność i to w
różnych stanach faktycznych. Nie jest zatem praktyką jednostkowe zachowanie się
dotyczące określonej osoby, przy jednoczesnym odmiennym zachowaniu się w
stosunku do innych osób w takim samym stanie faktycznym.
Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, za praktyki monopolistyczne uznaje się
także nadużywanie pozycji dominującej. Trafnie zarzucił skarżący, że zachowanie
się Okręgowej Rady Adwokackiej, polegające na wyznaczaniu bądź odmowie
wyznaczania siedziby wykonywania zawodu adwokatom z terenu danej izby
adwokackiej, w ogóle nie może być postrzegane w płaszczyźnie pozycji
dominującej czy wręcz monopolistycznej (art. 7) w rozumieniu ustawy.
Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy, przez pozycję monopolistyczną rozumie się
sytuację, w której przedsiębiorca nie spotyka się z konkurencją na rynku krajowym
lub lokalnym. Z kolei pozycja dominująca, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7,
to pozycja przedsiębiorcy, który nie spotyka się na tym rynku z istotną konkurencją.
Domniemywa się przy tym, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego
udział w rynku przekracza 40 %. Różnica pomiędzy pozycją monopolistyczną a
dominującą sprowadza się więc do zakresu konkurencji. Nie sposób uznać, by
Okręgowa Rada Adwokacka spotykała się na rynku pomocy prawnej z
konkurentami spośród adwokatów. Adwokaci skupieni w izbie adwokackiej nie są w
stosunku do siebie konkurentami, skoro Rada Okręgowa grupuje ich wszystkich,
reprezentując ich interesy. Nie można mówić o istnieniu rynku relewantnego, ani o
osiąganiu przez adwokatów czy też przez Okręgową Radę Adwokacką korzyści
kosztem innych adwokatów.
Ustawa mówi tu o ,,nadużywaniu pozycji dominującej" i ,,zajmowaniu pozycji
monopolistycznej". Pojęcia te zakładają ,,zdobycie", ,,wywalczenie" takiej pozycji.
Tymczasem pozycja Okręgowej Rady Adwokackiej określona jest przez ustawę z
dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze. Ustawa ta określa ustawowe
kompetencje organów samorządu adwokackiego, a wśród nich wyłączne prawo do
decydowania o wpisie adwokatów i aplikantów oraz do wyznaczania im siedziby
wykonywania zawodu. Uprawnienie to wynika z art. 4a ust. 2 i art. 68 ustawy Prawo
o adwokaturze. Art. 46 ustawy określa przy tym tryb zaskarżania podjętych w tym
przedmiocie uchwał. A zatem organ samorządu adwokackiego nie musiał zajmować
pozycji monopolistycznej, ani też nie może nadużywać pozycji dominującej. Skoro
ustawodawca zdecydował, że określona dziedzina stosunków społeczno-
gospodarczych poddana została regulacji przez określony podmiot jako jedyny i
wyłączny, to nie można oceniać tej pozycji w takiej płaszczyźnie, jaka określona jest
w ustawie antymonopolowej. Zwrócić też trzeba uwagę na to, że ustawa
antymonopolowa mówi o przedsiębiorcy, który ,,zajmuje" pozycję monopolistyczną.
Chodzi zatem o przedsiębiorcę, który taką pozycję aktualnie ma. Mógł więc nie
mieć jej w przeszłości, może też utracić ją w przyszłości, jeżeli miał bądź też będzie
miał konkurentów ograniczających jego udział w rynku. Pozycja Okręgowej Rady
Adwokackiej jest tymczasem zupełnie inna, bowiem to ustawa ją określa, a nie
istnienie czy brak konkurentów.
Art. 4a pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi, że siedzibę zawodową
adwokata, na jego wniosek, wyznacza okręgowa rada adwokacka. W ramach
przewidzianego tu zachowania nie można zajmować pozycji dominującej lub
monopolistycznej albo takiej pozycji nie zajmować. Przepis ten przyznaje określoną
kompetencję, polegającą na wyznaczaniu siedziby. Prawidłowe bądź nieprawidłowe
wykonywanie tej czynności należy rozważać w kategoriach sprawowania
kompetencji przez określony organ, a nie w kategoriach uzurpowania sobie przez
ten organ pozycji monopolistycznej, w tym zakresie bowiem taką pozycję organ ten
ma z mocy ustawy.
III. Kontrola prawidłowego wykonywania kompetencji przez organ samorządu
adwokackiego nie należy do zakresu działania organu antymonopolowego.
Wydając zatem decyzję z dnia 5 marca 1998 r., będącą przedmiotem oceny Sądu
Antymonopolowego, Prezes Urzędu w istocie dokonał niedopuszczalnej kontroli
wykonywania kompetencji przez ustawowo upoważniony do tego organ.
Prezes przekroczył swoje kompetencje, naruszając nie tylko przepisy ustawy
Prawo o adwokaturze, ale także art. 7 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem organy
władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Okręgowa rada
adwokacka jest organem izby adwokackiej, którą stanowią adwokaci i aplikanci
adwokaccy, mający na terenie izby siedzibę zawodową (art. 38 i 39 ustawy Prawo o
adwokaturze). Samorząd zawodowy adwokatów jest zaś zdecentralizowaną na
rzecz korporacji formą wykonywania administracji publicznej wobec jego członków i
występuje jako podmiot ,,władztwa publicznego" w zakresie przyznanym ustawą
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1991 r., II SA
238/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 61). W zakresie określonym w art. 4a pkt 2 ustawy
Okręgowa Rada Adwokacka w W. była podmiotem władztwa publicznego, a więc
organem publicznym. Organ antymonopolowy nie był kompetentny do
kontrolowania decyzji wydanej przez ten organ w zakresie uregulowanym w art. 4a
pkt 2 omawianej ustawy. Zważywszy zaś, że materia uregulowana w tym przepisie
podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, można też stwierdzić, że
organ antymonopolowy wkroczył w dziedzinę zastrzeżoną dla władzy sądowniczej,
naruszając zasadę trójpodziału władz określoną w art. 10 Konstytucji, a zaskarżony
wyrok, aprobujący takie działanie, narusza art. 7 Konstytucji.
IV. Zwrócić należy uwagę, że art. 4a pkt 2 Prawa o adwokaturze nakazuje
okręgowej radzie adwokackiej wyznaczenie adwokatowi, na jego wniosek, siedziby
zawodowej. Nie nakazuje natomiast uwzględnienia wniosku adwokata co do
konkretnego miejsca tej siedziby. Z przepisu tego nie wynika też dla adwokata
podmiotowe prawo do domagania się wyznaczenia siedziby w konkretnym miejscu.
Trzeba również wspomnieć, że określona w art. 65 Konstytucji zasada
wolności wyboru zawodu i miejsca pracy w odniesieniu do osób wykonujących tzw.
wolne zawody wyraża się w stworzeniu sytuacji prawnej, w której dostęp do tego
zawodu uwarunkowany jest tylko kwalifikacjami i talentem, nie jest natomiast
poddawany rygorom podporządkowania, charakterystycznym dla stosunku pracy.
Wolność wykonywania zawodu nie może mieć jednak charakteru absolutnego i
musi być poddana reglamentacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o uzyskanie prawa
wykonywania zawodu, wyznaczanie sposobu czy metod wykonywania zawodu, a
także określenie powinności wobec samorządu zawodowego. Jeśli tego rodzaju
reglamentacja wynika z ustawy, to nie sposób jej kwestionować. Nie można również
zarzucać niekonstytucyjności takiej regulacji, jeżeli nie narusza ona samej istoty
wolności wykonywania zawodu. (...)
V. Wbrew zarzutom kasacji nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem,
że samorząd adwokacki jest samorządem reprezentującym osoby wykonujące
zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Sądu
Najwyższego status taki może nadawać samorządowi zawodowemu tylko ustawa,
jak to ma miejsce w przypadku samorządu notariuszy (ustawa z dnia 14 lutego
1991 r. - Prawo o notariacie, Dz.U. Nr 22, poz. 91). Ustawa Prawo o adwokaturze
nie nadaje adwokatom takiego statusu. Nie można też takiego statusu wywodzić
z treści ustawy, już choćby tylko dlatego, że adwokat nie jest bezstronnym
uczestnikiem wymiaru sprawiedliwości. Samorząd adwokacki jest więc
samorządem zawodowym, określonym w art. 17 ust. 2 Konstytucji. Z przepisu tego
wynika, że samorządy w nim określone nie mogą naruszać wolności wykonywania
zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.
Ograniczanie wolności działalności gospodarczej może zresztą nastąpić tylko
wyjątkowo, jak to wynika z art. 22 Konstytucji. Kwestia, czy Okręgowa Rada
Adwokacka działając w ramach kompetencji określonych w art. 4a pkt 2 ustawy
Prawo o adwokaturze, tę wolność ograniczała czy też nie, jednak nie podlegała
rozważaniu w niniejszym postępowaniu, skoro nie mogła być przedmiotem oceny
ze strony organu antymonopolowego.
VI. Nie można też podzielić zarzutów skarżącego odnoszących się do
wykładni art. 2 pkt 1 i 2 ustawy antymonopolowej. Wyjaśnienia wymaga pojęcie
"przedsiębiorcy". Art. 2 pkt 1 ustawy antymonopolowej stanowił, że przedsiębiorcą
jest osoba fizyczna lub prawna, a także jednostka nie mająca osobowości prawnej,
prowadząca działalność gospodarczą albo organizująca lub świadcząca usługi
o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą
w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o prowadzeniu działalności
gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 określała, że w jej
rozumieniu działalnością gospodarczą jest działalność wytwórcza, budowlana,
handlowa i usługowa, prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek
podmiotu prowadzącego taką działalność. Przepis art. 24 ust. 1 tej ustawy
precyzował ponadto, że działalnością gospodarczą w jej rozumieniu jest również
świadczenie pomocy prawnej (obsługi prawnej) podmiotom gospodarczym).
Uchylenie tego przepisu przez ustawę z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy -
Prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 75, poz. 471) nie wpłynęło w znaczący sposób na
określenie statusu adwokata świadczącego w ramach indywidualnej kancelarii
pomoc prawną osobom fizycznym.
Dopiero w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności
gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178) - która weszła w życie w dniu 1 stycznia
2001 r. - określono w art. 87, że świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą
w rozumieniu tej ustawy. Wprowadzenie tego przepisu nie oznacza zresztą, że
adwokat prowadzący indywidualną kancelarię przestał być przedsiębiorcą, bowiem
wspomniana ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, która weszła w życie
dnia 1 kwietnia 2001 r., wśród przedsiębiorców wymienia wyraźnie także osoby
fizyczne wykonujące zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub
prowadzące działalność w ramach wykonywania takiego zawodu.
Kwestia, czy w okresie obowiązywania ustawy antymonopolowej działalność
adwokatów wykonywana w formach organizacyjnych przewidzianych przez ustawy
korporacyjne była działalnością gospodarczą, rozstrzygana była przez Sąd
Najwyższy niejednolicie. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 23 stycznia 1992 r., II UZP 16/91 (OSNCP 1992, nr 5, poz. 66) oraz w
uchwałach z dnia 9 grudnia 1994 r., II UZP 35/94, (OSNAPUS 1995, nr 9, poz. 111)
i z dnia 8 listopada 1995 r., II UZP 15/95, (OSNAPUS 1996, nr 11, poz. 158), a
także w wyrokach z dnia 6 grudnia 1996 r., II UKN 23/96, (OSNAPUS 1997, nr 13,
poz. 241) i z dnia 3 października 1997 r., II UKN 284/97, (OSNAPUS 1998, nr 19,
poz. 573) stwierdzono, że działalność adwokatów nie jest działalnością
gospodarczą w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego.
Orzeczenia te jednak dotyczyły tylko kwalifikacji działalności usługowej adwokatów
w kontekście przepisów o ubezpieczeniu społecznym, natomiast w wyroku z dnia
14 lipca 1999 r., II CKN 451/98 (OSNC 2000, nr 2, poz. 36) Sąd Najwyższy uznał
adwokata prowadzącego indywidualną kancelarię adwokacką za przedsiębiorcę w
rozumieniu art. 4791 § 1 i art. 4792 k.p.c.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela to stanowisko, działalność
adwokata prowadzącego kancelarię adwokacką spełnia bowiem wszystkie cechy
pozwalające zaliczyć ją do działalności gospodarczej w rozumieniu zarówno
przepisów kodeksu postępowania cywilnego, jak i w rozumieniu przepisów ustawy o
prowadzeniu działalności gospodarczej. Charakteryzuje się profesjonalnym
charakterem, podporządkowaniem regułom opłacalności i racjonalnego
gospodarowania, działaniem na własny rachunek, powtarzalnością działań
i uczestnictwem w obrocie gospodarczym. Również w doktrynie zwracano uwagę,
że działalność adwokata prowadzącego indywidualną kancelarię adwokacką może
być uznana za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o prowadzeniu
działalności gospodarczej. Tym samym adwokat prowadzący kancelarię był
przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy antymonopolowej, a izba adwokacka -
związkiem w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej ustawy.
Zwrócić też należy uwagę, że w dniu 1 lutego 1994 r. wszedł w życie Układ
Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a
Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, podpisany w Brukseli w
dniu 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38). Art. 44 ust. 4 tego Układu
definiując ,,działalność gospodarczą" określa ją jako działalność o charakterze
przemysłowym i handlowym oraz jako działalność rzemieślniczą, oraz w zakresie
wolnych zawodów. Jest zatem działalnością gospodarczą wykonywane w ramach
wolnego zawodu świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej. Nie można z tych
przyczyn zgodzić się z twierdzeniami kasacji, że wykonywanie zawodu adwokata
jest misją czy powołaniem, a nie świadczeniem usług o charakterze działalności
gospodarczej.
Na marginesie już tylko wypada powołać dyrektywę Rady Wspólnot
Europejskich nr 77/249 z dnia 22 marca 1997 r. w sprawie ułatwienia skutecznego
korzystania przez adwokatów ze swobody wykonywania usług (Dziennik Urzędowy
Wspólnot Europejskich nr 78, str. 17), która wprost określa działalność adwokatów
jako świadczenie usług. Przepisy art. 68 i 69 Układu Europejskiego nakazują Polsce
zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa do ustawodawstwa istniejącego
we Wspólnocie również w dziedzinie dotyczącej ochrony konkurencji. W doktrynie
przyjmuje się, że obowiązek z art. 69 Układu Europejskiego może być wykonany
dwojako: przez zabieg legislacyjny, czyli wydanie nowych, już zharmonizowanych
przepisów lub przez praktykę stosowania prawa. Druga metoda może mieć
w prawie o ochronie przed nieuczciwą konkurencją bardzo duże znaczenie.
Umożliwia ona bowiem uzyskanie rezultatu harmonizacyjnego bez interwencji
ustawodawcy. Chodzi o to, aby stosując wykładnię funkcjonalną prawa polskiego
uzyskać rezultat zgodny z prawem Unii Europejskiej. Ta zgodność dotyczy
odwołania się nie tylko do samej litery prawa, ale również do tamtejszej praktyki
sądowej. Należy uznać, że również w dziedzinie ochrony konkurencji
i konsumentów tego rodzaju funkcjonalna wykładnia przepisów powinna znaleźć
zastosowanie. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że Układ Europejski wszedł w życie
w dniu 1 lutego 1994 r., zatem już w okresie obowiązywania ustawy
antymonopolowej i ustawy o prowadzeniu działalności gospodarczej, przepisy tych
ustaw w odniesieniu do statusu adwokata prowadzącego działalność w formie
indywidualnej kancelarii należało wykładać w sposób zbliżony do tego, w jaki
uregulowano tę działalność w prawie Unii. Jak zaś wyżej wskazano, prawo to
traktuje adwokatów jako podmioty świadczące usługi, przy zachowaniu jednakże
zasad wynikających ze specyfiki tego wolnego zawodu.
VII. (...) W konsekwencji, stanowiąca przedmiot postępowania
antymonopolowego decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z dnia 5 marca 1998 r., nakazująca zaniechanie stosowania praktyki
monopolistycznej polegającej na przeciwdziałaniu powstaniu warunków
niezbędnych do powstania i rozwoju konkurencji na rynku usług prawnych poprzez
uchylanie się od wyznaczenia temu adwokatowi siedziby w W. była wadliwa, a
oddalający odwołanie od niej wyrok Sądu Antymonopolowego naruszał przepisy
wspomnianej ustawy. (...)
Biorąc pod uwagę, że przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w
rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego,
Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 39315 k.p.c.