Wyrok SN - I CK 265/02
Izba:Izba Cywilna
Sygnatura:I CK 265/02
Typ:Wyrok SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2004/6/101
Data wydania:2003-04-02
Wyrok z dnia 2 kwietnia 2003 r., I CK 265/02

Spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin, utworzonym na
podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(jedn. tekst: Dz.U. 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), a uczestniczącą w nim gminą
z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku, jest sprawą cywilną,
podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
Sędzia SN Bronisław Czech
Sędzia SN Barbara Myszka (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Związku Gmin Mazurskich "J." w S.
przeciwko Gminie R. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie
Cywilnej w dniu 2 kwietnia 2003 r., kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2002 r.
oddalił kasację.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2002 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił
apelację pozwanej Gminy R. od wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 13
kwietnia 2001 r., którym Sąd ten oddalił zarzut niedopuszczalności drogi sądowej i
zasądził od pozwanej na rzecz powodowego Związku Gmin Mazurskich ,,J." z
siedzibą w S. kwotę 30 000 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 27 stycznia 2001 r.
do dnia zapłaty.
Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd Apelacyjny za podstawę wydania
wyroku przedstawiały się następująco.
W dniu 8 lutego 1993 r. do rejestru związków międzygminnych, prowadzonego
przez Prezesa Rady Ministrów, wpisany został Związek Gmin Mazurskich ,,J." z
siedzibą w Szczytnie, utworzony na podstawie uchwał podjętych przez rady
uczestniczących w nim gmin, w tym m.in. przez radę pozwanej Gminy R. W 1996 r.
Związek wziął do używania na podstawie umowy użyczenia zdewastowany obiekt
po byłym żłobku, stanowiący własność Miasta S., w celu modernizacji budynku i
adaptacji
na
Ponadlokalny
Ośrodek
Rehabilitacyjno-Wychowawczy
dla
niepełnosprawnych dzieci z terenu gmin będących członkami Związku. W dniu 2
października 1997 r. zgromadzenie Związku, działając na podstawie przyjętego
statutu, podjęło uchwałę w sprawie rozpoczęcia zadania inwestycyjnego pod nazwą
Ponadlokalny Ośrodek Rehabilitacyjno-Wychowawczy. W wykonaniu uchwały
zarząd Związku w dniu 28 listopada 1997 r. zawarł umowę z Przedsiębiorstwem
Budownictwa Przemysłowego Holding sp. z o.o. w O. o realizację przedmiotowej
inwestycji. W kosztach całego przedsięwzięcia partycypowały poszczególne gminy
uczestniczące w Związku, przy czym zgodnie z uchwałą zgromadzenia Związku z
dnia 24 marca 1998 r. pozwana obowiązana była wpłacić na ten cel w 1998 r. kwotę
30 000 zł. W dniu 27 listopada 1998 r. rada pozwanej Gminy podjęła uchwałę o
wystąpieniu ze Związku Gmin Mazurskich ,,J.", niemniej przedstawiciele pozwanej
uczestniczyli jeszcze w zgromadzeniu Związku w dniu 25 marca 1999 r. W podjętej
w tym dniu uchwale zgromadzenie przyjęło sprawozdanie finansowe z wykonania
budżetu Związku w 1998 r. i uchwaliło budżet na rok 1999. Ponieważ pozwana nie
wpłaciła kwoty 30 000 zł na koszty adaptacji budynku w 1998 r., kwota ta została
ujęta w budżecie na 1999 r. i zaliczona do wpływów z wpłat gmin na rzecz Związku.
Wobec odmowy dobrowolnej zapłaty powyższej kwoty, zgromadzenie Związku w
dniu 17 listopada 2000 r. podjęło uchwałę o wystąpieniu przeciwko pozwanej na
drogę sądową, stwierdzając, że należność ta wynika z postanowienia § 12 statutu.
Sąd Apelacyjny uznał podniesiony przez pozwaną w apelacji zarzut
nieważności postępowania spowodowanej niedopuszczalnością drogi sądowej za
bezzasadny. Podkreślił, że powodowy Związek powstał w wyniku porozumienia
uczestniczących w nim gmin, które dobrowolnie podporządkowały się
postanowieniom przyjętego statutu, natomiast uchwały podejmowane przez
statutowy organu Związku były wyrazem woli jego członków. W konsekwencji,
żądanie dochodzone pozwem wynika z dobrowolnie podjętego przez pozwaną
zobowiązania. To zaś oznacza, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy
cywilnej, która podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, ponieważ brak
przepisu szczególnego zastrzegającego dla niej właściwość innego organu.
Przyjęciu takiej tezy nie sprzeciwia się, zdaniem Sądu Apelacyjnego, regulacja
wynikająca z przepisów art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo
budżetowe (Dz.U. Nr 4, poz. 18 ze zm.; także art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26
listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) w
związku z art. 73a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.
tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. - dalej: ,,u.sam.gm."; obecnie: jedn.
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), według której zamieszczenie w
budżecie (planie finansowym) związku dochodów z określonych źródeł lub
wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań
związku wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec związku; pozwana
Gmina nie może być bowiem uznana za osobę trzecią.
W kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego pozwana, powołując się na podstawę
określoną w art. 393-1 pkt 2 k.p.c., wnosiła o jego uchylenie oraz o uchylenie wyroku
Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 13 kwietnia 2001 r. i odrzucenie pozwu. W
ramach powołanej podstawy kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisów art. 1,
art. 2, art. 199 § 1 pkt 1 oraz art. 379 pkt 1 k.p.c. w związku z art. 27 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 115, poz.
1014 ze zm.) przez nieuwzględnienie zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej,
mimo że spór wynika z przepisów ustaw o finansach publicznych oraz o
samorządzie gminnym, mających charakter publicznoprawny. Zdaniem skarżącej,
spór dotyczy wykonania budżetu Związku Gmin Mazurskich ,,J." uchwalonego na
rok 1998, do którego miał zastosowanie art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia
1991 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.), a spory na tle
zobowiązań budżetowych nie mają charakteru cywilnoprawnego. Skarżąca
powołała się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r. I CKN
414/99 (OSNC 2000, nr 1 poz. 20), w którym wyjaśniono, że z art. 13 ust. 1
powołanej ustawy wynika jednoznaczne stanowisko ustawodawcy co do tego, że
ewentualne spory na tle zobowiązań budżetowych nie należą do drogi sądowej, a
jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy wydatków budżetu państwa na subwencje
ogólne dla gmin. Zarówno Związek Gmin Mazurskich ,,J.", jak i Gmina Rozogi są
osobami prawnymi wykonującymi zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność, wobec czego pozwana Gmina jest osobą trzecią w rozumieniu
powołanego wyżej art. 13 ust. 1 oraz będącego jego odpowiednikiem art. 27 ust. 1
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z unormowań art. 1 i 2 k.p.c. wynika, że dla rozstrzygnięcia kwestii
dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie zachodziła potrzeba
dokonania oceny, czy sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej. Zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem, ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu
procesu (scil. przedstawionego pod osąd roszczenia) i przytoczonego przez
powoda stanu faktycznego. Te dwa elementy, konkretyzując stosunek prawny
między stronami, kształtują charakter sprawy i tym samym nadają jej - lub odejmują
- przymiot sprawy cywilnej (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia
1992 r., III CZP 138/91, OSNCP 1992, nr 7-8, poz. 128 oraz postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161, z
dnia 9 marca 1999 r., II CKN 984/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 180 czy z dnia 11
sierpnia 1999 r., I CKN 414/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 20). Jeżeli powód opiera
dochodzone roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło
stosunków cywilnoprawnych - droga sądowa jest dopuszczalna.
Oceniając
zasadność
podnoszonego
przez
pozwaną
zarzutu
niedopuszczalności drogi sądowej, Sąd Apelacyjny trafnie uznał, że roszczenie
powodowego Związku wynika z łączącego strony stosunku cywilnoprawnego.
Zgodnie z art. 64 u.sam.gm., w celu wspólnego wykonywania zadań
publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (ust. 1); uchwały o
utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Utworzenie
związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin
bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 67 ust. 1);
statut związku powinien określać m.in. organy związku, ich strukturę, zakres i tryb
działania, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania
strat związku, zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady
rozliczeń majątkowych (art. 67 ust. 2). Związek nabywa osobowość prawną po
zarejestrowaniu, z datą ogłoszenia statutu. Organem stanowiącym i kontrolnym
związku jest zgromadzenie związku (art. 69 ust. 1); uchwały zgromadzenia są
podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby jego członków
(art. 71). Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany
przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2). Związek wykonuje
zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1).
Do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio
przepisy o gospodarce finansowej gmin; plan finansowy związku uchwala
zgromadzenie związku (art. 73 a). Obowiązek utworzenia związku może być
nałożony tylko w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia
jego statutu (art. 64 ust. 4).
Jak wynika z przytoczonych unormowań, związki międzygminne - z wyjątkiem
przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.sam.gm., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy -
są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji
zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających
możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze
porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, ze związek
międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami. Z chwilą uzyskania
przez związek osobowości prawnej majątek powstały z wkładów wniesionych przez
zainteresowane gminy staje się majątkiem związku. Aktualizuje się wówczas
zasada wyrażona w art. 49 ust. 1 u.sam.gm., zgodnie z którą gmina nie ponosi
odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie
ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6
u.sam.gm., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach
określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w
zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem
uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania
materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności
cywilnoprawnych. Spór na tle rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim
gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną,
ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi
podmiotami.
Prezentując odmienny pogląd, skarżąca wychodzi z błędnego założenia, że
przedmiotem procesu jest wykonanie zobowiązania budżetowego. Trzeba
zauważyć, że do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się
wprawdzie odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, niemniej związek
nie prowadzi gospodarki finansowej na podstawie budżetu, lecz na podstawie planu
finansowego, co wynika z art. 73a u.sam.gm. Dochodząc kwoty 30 000 zł powód
nie powoływał się - wbrew odmiennym wywodom skarżącej - na zamieszczenie tej
kwoty wśród dochodów w planie finansowym uchwalonym na 1998 r., nazwanym
błędnie budżetem, lecz na wynikający ze statutu obowiązek uczestniczenia przez
pozwaną w kosztach działalności związku w wysokości wynikającej z uchwały
statutowego organu. Wskazany w kasacji przepis art. 13 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5
stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (jedn. tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze
zm.) jest zatem nieadekwatny do przytoczonego przez powoda stanu faktycznego,
który został przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Odnosi się to także do
powołanego przez skarżącą art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o
finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), która weszła w życie
dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r.
Artykuł 2 k.p.c. ustanawia domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych.
Przedmiotowa sprawa - jak była już o tym mowa - jest sprawą cywilną, a ponieważ
nie ma przepisu szczególnego, przekazującego ją do właściwości innego organu
(art. 2 § 3 k.p.c.), trzeba przyjąć, że należy do drogi sądowej.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 393-12 k.p.c. oddalił
kasację jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Izba Cywilna - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IC] I CK 381/05   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2006/12/204
2006-03-08 
[IC] I CK 361/05   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2006/11/189
2006-02-03 
[IC] I CK 334/05   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2006/11/188
2006-02-03 
[IC] I CK 298/05   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2006/9/152
2005-11-17 
[IC] I CK 281/05   Wyrok SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2006/11/186
2006-01-25 
  • Adres publikacyjny: