Uchwała z dnia 26 marca 1997 r.
III ZP 10/97


Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Małgorzaty M. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego
Urzędu Pracy w K. z dnia 29 sierpnia 1995 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa
do zasiłku dla bezrobotnych, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 26 marca 1997 r.
zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek
Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 grudnia 1996 r. [...] do rozstrzygnięcia
w trybie art. 391 KPC.


Czy osobie uznanej za bezrobotną przysługuje na podstawie art. 25 ust. 6 pkt 1
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995
r., Nr 1, poz. 1) prawo do zasiłku do czasu otrzymania i przyjęcia propozycji odpowiedniego
zatrudnienia, wykonywania prac interwencyjnych lub robót publicznych w sytuacji, kiedy w
dacie utraty zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania nie była osobą samotnie
wychowującą dzieci, a taki status uzyskała dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie
utraty prawa do zasiłku z powodu upływu ustawowego 12-miesięcznego okresu jego
pobierania ?


p o d j ą ł następującą uchwałę:


Prawa do zasiłku dla bezrobotnych do czasu otrzymania i przyjęcia propozycji
odpowiedniego zatrudnienia, wykonywania prac interwencyjnych lub robót
publicznych, o którym mowa w art. 25 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 1) nie
zachowuje bezrobotna, mająca na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko, na które
przysługuje zasiłek rodzinny, jeżeli w dacie utraty prawa do zasiłku z powodu upływu
okresu jego pobierania nie była osobą samotnie wychowującą dzieci, a stała się taką
osobą po wydaniu decyzji w sprawie utraty prawa do zasiłku z powodu upływu 12
miesięcznego okresu jego pobierania.

U z a s a d n i e n i e


Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało w następującym
stanie faktycznym sprawy:

Małgorzata M. pobierała zasiłek dla bezrobotnych od dnia 31 maja 1994 r. do dnia 31
maja 1995 r., to jest przez okres 12 miesięcy. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w S.
decyzją z dnia 5 czerwca 1995 r. [...] orzekł o utracie przez wymienioną prawa do zasiłku dla
bezrobotnych od dnia 31 maja 1995 r. z powodu upływu 12 miesięcznego okresu jego
pobierania. W dacie wydania powyższej decyzji Małgorzata M. pozostawała z Marianem M.
w związku małżeńskim, który wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia 19 czerwca 1995
r. [...] został rozwiązany. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 10 lipca 1995 r. Z karty
rejestracyjnej wynika, że Małgorzata M. wychowuje czworo małoletnich dzieci. Na te dzieci
pobiera zasiłek rodzinny. Po wygaśnięciu prawa do 12-miesięcznego zasiłku dla
bezrobotnych Małgorzata M. jest nadal zarejestrowana w Rejonowym Urzędzie Pracy w S.,
jako bezrobotna. W dniu 31 lipca 1995 r. złożyła w tym Urzędzie wniosek o przyznanie jej
zasiłku, jaki przysługuje bezrobotnym samotnie wychowującym dzieci.

Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w S. decyzją z dnia 4 sierpnia 1995 r. [...]
odmówił składającej wniosek prawa do zasiłku dla bezrobotnych do czasu otrzymania i
przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia, wykonywania prac interwencyjnych lub
robót publicznych. W uzasadnieniu decyzji Kierownik ten powołując się na przepis art. 25
ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U.
z 1995 r., Nr 1, poz. 1) stwierdził, że powyższy przepis odnosi się jedynie do bezrobotnych,
którzy spełniają wymienione w nim warunki bezpośrednio po upływie okresu pobierania
zasiłku, bowiem stanowi on o zachowaniu prawa do zasiłku. Jeśli jeden z tych warunków
miałby być spełniony w późniejszym terminie, to konieczne byłoby ponowne przyznanie
prawa do zasiłku, a tego wymieniony przepis nie przewiduje. Ponadto Kierownik stwierdził,
że Małgorzata M. może być uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci od 19 czerwca
1995 r., to jest od dnia orzeczenia wyrokiem sądowym rozwodu jej małżeństwa z Marianem
M. Jednakże z uwagi na to, że utraciła zasiłek od 31 maja 1995 r. z powodu upływu okresu
jego pobierania, to nie może tego prawa zachować.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. po rozpatrzeniu odwołania Małgorzaty
M., decyzją z dnia 29 sierpnia 1995 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W
uzasadnieniu decyzji Dyrektor uznał, że Małgorzata M. nie spełnia warunku do przyznania
jej prawa do zasiłku, bowiem w dniu utraty prawa do zasiłku z powodu maksymalnego
okresu jego pobierania, odwołująca się nie zachowała tego prawa. Nie była matką samotnie
wychowującą dzieci, bowiem dopiero od dnia orzeczenia rozwodu z Marianem M. uznano ją
za osobę samotnie wychowującą dzieci.

Rozpoznając skargę Małgorzaty M. na powyższą decyzję Naczelny Sąd
Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie doszedł do wniosku, że przedstawione
zapatrywania organów administracyjnych wywołują wątpliwości prawne. Analizując
przedstawiony problem prawny - zdaniem NSA - należy nawiązać do art. 21 ust. 5a pkt 2
ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, który został wprowadzony
do tej ustawy nowelą z dnia 10 marca 1994 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 165). Na tle tego przepisu
w orzecznictwie NSA przyjmowano, że zasiłek przysługiwał bezrobotnym, którzy
kiedykolwiek nabyli prawo do zasiłku, spełnili warunki wymienione w tym przepisie i nie
utracili tego zasiłku z przyczyn określonych w art. 22 ust. 1 ustawy. Bezrobotni samotnie
wychowujący dzieci nabywali po dniu 14 kwietnia 1994 r. prawo do takiego zasiłku,
niezależnie od tego w jakim czasie zakończył się 12 lub 18 miesięczny okres pobierania
zasiłku. Stanowisko takie oparte było na wykładni słownej tego przepisu, który posługiwał
się wyrazem "przysługuje". Artykuł 25 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. ma
podobne brzmienie z tą różnicą, że wyraz "przysługuje" zastąpiono wyrazem "zachowuje".
Może to oznaczać, że ustawodawca dokonał celowo tej zmiany, aby zaostrzyć kryteria
przyznawanego zasiłku z tego przepisu. Mogą być także wysuwane odmienne argumenty,
które nasuwają wątpliwości, aby zamiarem prawodawcy było obostrzanie tego przepisu w
celu zmniejszenia wydatków z Funduszu Pracy w odniesieniu do bezrobotnych pozostających
w bardzo trudnej sytuacji materialnej np. jedyni żywiciele rodziny. Taki pogląd trudno
byłoby pogodzić z art. 79 Konstytucji, według którego na państwie ciąży obowiązek
otaczania rodziny szczególną troską, także w sensie materialnym. Nie można jednak tej troski
przesuwać na realizowanie jej w ramach świadczeń socjalnych. Jeżeli Państwo nie jest w
stanie zagwarantować obywatelowi konstytucyjnego prawa do pracy (art. 68 Konstytucji), to
- zdaniem NSA - bezrobotni mający na utrzymaniu dzieci powinni mieć zapewnione
minimum socjalne za pomocą zasiłków dla bezrobotnych. Poza tym można przy interpretacji
art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. przyjąć założenie, że zasiłek dla bezrobotnych
jest jeden, lecz różne są okresy jego pobierania. Przy takim założeniu można wyprowadzić
konkluzję, że bezrobotny po utracie zasiłku przyznanego na zasadach ogólnych zachowuje
prawo do zasiłku do czasu otrzymania i przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia,
jeżeli spełnia ustawowe warunki i jest osobą samotnie wychowującą dzieci oraz utracił prawo
do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania.


Rozpatrując przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, Sąd Najwyższy
uznał, że przytoczone wyżej wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie
odzwierciedlają istotne wątpliwości interpretacyjne, jakie nasuwa przepis art. 25 ust. 6 pkt 1
wymienionej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w kontekście zasad
wyrażonych w art. 68 i art. 79 Konstytucji RP. Wydaje się, że zasady te mogą przemawiać za
słusznością przyjętego przez NSA kierunku interpretacji art. 25 ust. 6 pkt 1 omawianej
ustawy w odniesieniu do osoby samotnie wychowującej dzieci i znajdującej się w
szczególnej sytuacji życiowej. Jednakże konstytucyjny kierunek interpretacji omówionego
przepisu nie prowadzi do pozytywnej odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne.

W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 czerwca 1993 r., P 2/92 (OTK z 1993 r. część II,
poz. 20) Trybunał Konstytucyjny poddał interpretacji znaczenie norm art. 68 w związku z art.
79 Konstytucji RP w odniesieniu do prawnie chronionego dobra rodziny z punktu widzenia
art. 1 Konstytucji w części wyrażającej zasadę sprawiedliwości społecznej. W wyniku
rozważań wyraził pogląd, że "w naszym systemie prawa rozwinięcie powyższych zasad
konstytucyjnych o ile chodzi o bezrobotnych nastąpiło w ten sposób, że bezrobotny uzyskuje
zasiłek dla bezrobotnych jako świadczenie przyznane jedynie na pewien okres czasu i po
utracie tego zasiłku, osoba taka może ubiegać się o zasiłek z tytułu pomocy społecznej".
Dalej wywodził Trybunał Konstytucyjny, że "prawo do zasiłków nie znajduje przede
wszystkim swej podstawy w art. 70 przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z 17 października 1992 r. Ukształtowane
przez ten artykuł w szerokim zakresie prawo do zabezpieczenia społecznego we wszystkich
jego formach (zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej)
nie uwzględnia tej jego przesłanki, jaką może być bezrobocie". W związku z tym przepis art.
25 ust. 6 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu powinien być rozważany na gruncie tej
ustawy, gdyż nie jest samodzielną normą prawną i nie może być interpretowany w oderwaniu
od innych przepisów tej ustawy, a w szczególności od art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy.
Ustawodawca wyraźnie określił, że ilekroć w ustawie jest mowa "o osobie samotnie
wychowującej dzieci - oznacza to osobę, o której mowa w przepisach o podatku
dochodowym od osób fizycznych". Przepis art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o
podatku dochodowym od osób fizycznych (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 90, poz. 416
ze zm.) stanowi, że "przez osobę samotnie wychowującą dzieci rozumie się rodzica albo
opiekuna prawnego stanu wolnego: pannę, kawalera, osobę rozwiedzioną, wdowę oraz
wdowca". Z dokonanych ustaleń przez organy administracyjne obu instancji i z treści
przedstawionego do rozstrzygnięcia pytania prawnego wynika, że Małgorzata M. w okresie
pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie była osobą samotnie wychowującą dzieci w
rozumieniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, lecz stała się taką osobą dopiero
po wyczerpaniu zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu 12 miesięcznego okresu jego
pobierania. W tej sytuacji odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne musiała być taka,
jak w sentencji uchwały Sądu Najwyższego. Wnioskodawczyni nie mogła bowiem zachować
uprawnień do przedłużenia zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 25 ust. 6 pkt 1
omawianej ustawy, gdyż w dacie utraty zasiłku nie była osobą samotnie wychowującą dzieci
w rozumieniu ustawy i utraciła prawo do tego zasiłku z powodu upływu okresu jego
pobierania. Przepisy prawa nie przewidują możliwości reaktywowania uprawnień, których
zakres został już wyczerpany. Ustawodawca, mając na uwadze rozmiar bezrobocia i
ograniczone środki z Funduszu Pracy na zasiłki dla bezrobotnych oraz wzgląd na to, że
zasiłek ten nie może zastępować świadczenia socjalnego na wypadek braku środków
utrzymania przez nieograniczony czas gotowości bezrobotnego do podjęcia zatrudnienia,
dokonał szeregu korekt rozwiązań prawnych i zmian w ustawie o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie trudno zauważyć, że zmiany te zmierzały do ograniczenia
zakresu świadczeń z tego tytułu. W tej sytuacji nie można podzielić sugerowanego przez
Naczelny Sąd Administracyjny kierunku wykładni przepisu art. 25 ust. 6 pkt 1 wymienionej
ustawy, gdyż byłoby to niezgodne z wolą ustawodawcy. Dodać należy, że w obecnym stanie
prawnym powyższy przepis już nie obowiązuje. Przepisem art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 6
grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687) został on skreślony w art. 25 ust. 6.

W okresie obowiązywania omawianego przepisu przyjął się w orzecznictwie i
piśmiennictwie prawniczym inny kierunek jego wykładni, a mianowicie dokładnego badania,
czy osoba bezrobotna samotnie wychowująca dzieci nie znajduje się w sytuacji zbliżonej do
typowego stanu faktycznego, objętego hipotezą normy prawnej zawartej w art. 25 ust. 6 pkt 1
ustawy. Wątpliwości powstały już na tle art. 25 ust. 5a ustawy z dnia 16 października 1991 r.
o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) w związku z zamieszczonym w
nim sformułowaniu "bezrobotny jest samotny". W wyroku z dnia 26 lipca 1994 r., SA/Kr
1561/94 (Przegląd Sądowy 1996, Nr 4, s. 102 z aprobującą glosą W. Sanetry), Naczelny Sąd
Administracyjny przyjął, że brak jest podstaw do tego, aby określenie "samotny" oznaczało
jedynie osobę stanu wolnego, nie pozostającą w związku małżeńskim. Pomimo istnienia
związku małżeńskiego nie można wykluczyć, aby w określonej sytuacji współmałżonek nie
mógł być uznany za osobę samotną w rozumieniu art. 21 ust. 5a ustawy z 16 października
1991 r. "Taka sytuacja może mieć w szczególności miejsce w przypadku trwałego
opuszczenia rodziny przez drugiego współmałżonka, co może wynikać z jego wyjazdu do
odległego kraju, bez zamiaru powrotu i bez utrzymywania jakichkolwiek więzi z pozostałym
w kraju małżonkiem. Wymaga to wnikliwej i dokładnej oceny każdego indywidualnego
przypadku, opartej na dokładnym ustaleniu wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności
faktycznych". Podobnie w wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 67/94 (OSNAPiUS
1995 nr 6 poz. 72) Sąd Najwyższy odstąpił od czysto formalnego rozumienia pojęcia
małżeństwa. Anna Kosut w "Komentarzu do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu" Gdańsk 1996 r. s. 119 wyraziła pogląd, że zmiana regulacji prawnej w art. 25
ust. 6 ustawy nie stoi na przeszkodzie przyjęciu w sytuacjach szczególnych tej interpretacji...,
bowiem stosowanie wyłącznie kryterium formalnoprawnego mogłoby niejednokrotnie
prowadzić do niepożądanych - ze względu na wskazany wyżej cel przepisu - skutków, to
znaczy do odmowy udzielenia ochrony tym osobom, które powinny ją uzyskać ze względu na
ich faktyczną, a nie prawną sytuację.

Niezależnie od treści udzielonej odpowiedzi przez Sąd Najwyższy na przedstawione
zagadnienie prawne Sąd Administracyjny rozważy, czy istnieją w stanie faktycznym sprawy
podstawy do przyjęcia powyższego kierunku interpretacji przepisu wymienionego w
przedstawionym pytaniu prawnym oraz czy istnieje jeszcze potrzeba dokładniejszego
wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia przyjętego w orzecznictwie i doktrynie kierunku
wykładni art. 25 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. W aktach sprawy nie ma
materiału, który wskazywałby że istnieje szczególna sytuacja faktyczna, wymagająca
przyjęcia dyrektyw wynikających z tej wykładni.

Mając to na uwadze Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi na przedstawione
zagadnienie prawne, jak w sentencji uchwały.
========================================